К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ НАЧАЛАХ ЖИЛИЩНОГО И ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С. И. СУСЛОВА
Суслова С. И., доцент кафедры гражданского права и процесса факультета гражданского и предпринимательского права Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук.
Вопрос об основных началах жилищного законодательства можно рассматривать с нескольких сторон. Во-первых, многие кодексы последних лет содержат в своих первых статьях перечень основных начал. Подобное техническое построение кодифицированных источников признается большинством исследователей положительным достижением современного законодательства и демонстрирует применение теоретических исследований для совершенствования законотворческой и правоприменительной деятельности. Во-вторых, авторы продолжающейся дискуссии о месте жилищного права в системе отраслей российского права и связи жилищного права с гражданским правом не могут игнорировать вопросы основных начал жилищного и гражданского законодательства. В последнее время в учебной литературе по теории государства и права все чаще появляются утверждения о том, что помимо классически сложившихся критериев деления системы права на самостоятельные отрасли — предмета и метода регулирования — нельзя не учитывать и принципы правового регулирования <1>. В-третьих, рассматривая существо заложенных в жилищном законодательстве основных начал, очевидно, что большинство из них касаются реализации и защиты жилищных прав. В связи с этим вопрос о соотношении жилищных и гражданских прав также представляет несомненный теоретический и практический интерес. В рамках настоящей работы хотелось бы уделить внимание соотношению основных начал гражданского и жилищного законодательства и их влиянию на место жилищного права в системе российского права. ——————————— <1> Принципы права могут «…в некоторой совокупности выступить дополнительным критерием при дифференциации отраслей права» (Кулапов В. Л. Теория государства и права: Учебник / В. Л. Кулапов, А. В. Малько. М.: Норма, 2009. С. 133) или «правовой режим регулирования отрасли характеризуется следующими критериями: предметом… методом… принципами отрасли…» (Рассказов Л. П. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд. М.: РИОР, 2009. С. 301).
Сравнительный анализ основных начал гражданского и жилищного законодательства позволяет говорить нам о практически полной их идентичности <2>. Подобная схожесть свидетельствует о единстве тех идей, которые закладывал законодатель при формировании жилищного и гражданского законодательства, о необходимости при разрешении конкретных жилищных дел руководствоваться именно этими основными началами, присущими имущественному обороту. В качестве критериев, объединяющих жилищное и гражданское право, называет начала и В. А. Белов, в частности указывая, что «жилищное право вовсе не противопоставляется гражданскому, а, наоборот, с ним объединяется, ибо базируется (по крайней мере в значительной своей части) на общих с гражданским правом началах» <3>. Фактически основным отличием, которое можно обнаружить при сопоставлении указанных норм законодательства, является то, что равенство участников жилищных отношений не является безусловным, и в случаях, установленных самим Жилищным кодексом Российской Федерации (далее — ЖК РФ), другим федеральным законом, или существа отношений возможно отступление от этого базового основного начала. ——————————— <2> Одинаковыми основными началами и жилищного, и гражданского законодательства названы: неприкосновенность собственности (неприкосновенность жилища); беспрепятственное осуществление прав, обеспечение их восстановления и судебной защиты. Единые требования сформулированы и к порядку осуществления прав — своей волей и в своем интересе, в свободе применительно к условиям и фактам их установления и в возможности их ограничений на основании федерального закона. <3> Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт-Издат, 2007. С. 70.
Не секрет, что проблема места жилищного права в системе российского права прошла длительный эволюционный путь <4>, и на современном этапе можно говорить о том, что большинство исследователей придерживаются позиции о комплексности жилищного права. Для подобного вывода есть одно веское доказательство — это позиция законодателя. Анализ ст. 4 ЖК РФ, в которой перечисляются отношения, относимые к жилищным, дает все основания говорить о том, что эти отношения разнородны и включают в себя нормы различных отраслей права. Помимо этого, нельзя обойти вниманием ту особенность основных начал жилищного законодательства, которую мы только что отметили: отступление от принципа равенства участников жилищных отношений, что дает серьезный аргумент приверженцам позиции о комплексности жилищного права. Кроме того, аргументация авторов дополняется и еще одним обстоятельством. Так, ознакомившись с мнением Г. А. Свердлыка <5>, можно обнаружить, что им также сделан акцент на увеличение объема нормативно-правовых актов, регулирующих подобного рода отношения, а как следствие, возможности жилищного права конкурировать по объему с самим гражданским правом <6>. ——————————— <4> См: Свердлык Г. А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) // Жилищное право. 2007. N 4. С. 20 — 30. <5> Там же. С. 24. <6> Исследователь, проведя подробнейшее изучение данного вопроса, не отрицает, что в середине 90-х годов сам придерживался позиции об отнесении жилищного права к подотрасли гражданского права, а также отмечает, что такая позиция, высказанная в 60-е и 70-е годы прошлого столетия именитыми учеными, имела право на существование и «была справедлива».
Однако, несмотря на такой сильный аргумент, как норма закона, хотелось бы высказать свое несогласие со сложившейся в последнее время указанной позицией по данному вопросу. Свои возражения можно представить несколькими блоками. Во-первых, представляется, что техническое увеличение объема правового регулирования жилищных отношений произошло одновременно с общей тенденцией российского законодательства по расширению количества нормативно-правовых актов. В связи с этим факт наличия большого объема источников, регулирующих вопросы, связанные с жилыми помещениями, еще не свидетельствует о произошедших переменах в сущности жилищных отношений и, соответственно, не может являться аргументом в пользу «перерастания» жилищного права из подотрасли гражданского права в комплексную отрасль права. Во-вторых, наличие конституционных, административных и даже финансовых норм (чем в основном и объясняется комплексность жилищного права) можно встретить практически в любом нормативно-правовом акте, лежащем в основе самостоятельных отраслей права. Обращение к отраслям права, самостоятельность которых никогда и ни у кого не вызывала сомнения, подтверждает, что в них наличествуют в достаточном количестве нормы, которые можно отнести к нормам «иных отраслей права». В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) содержит конституционные нормы (о возможности ограничения гражданских прав — абзац 2 п. 2 ст. 1 ГК РФ — аналог п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации); административные нормы (например, о порядке государственной регистрации прав и сделок с недвижимым имуществом, о процедуре государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации); финансово-правовые нормы (ст. 1069 ГК РФ — о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования); примером возможного применения иного законодательства при регулировании гражданско-правовых отношений может служить ст. 217 ГК РФ, говорящая о приоритете законодательства о приватизации в отношении гражданского. Соответственно, можно констатировать, что основной источник гражданского законодательства в той или иной степени содержит нормы, которые можно отнести к нормам различной отраслевой принадлежности. Вместе с тем ни у кого не возникает сомнений в самостоятельности отрасли гражданского права, в единстве его предмета и метода регулирования. Кроме того, следует подчеркнуть, что даже самые ярые приверженцы комплексности жилищного права <7> и те, кто говорит об этом без подробной аргументации <8>, не могут отрицать, что основными нормами, входящими в жилищное законодательство, являются нормы гражданско-правового характера, а жилищные отношения в основной своей массе являются имущественными отношениями, составляющими предмет гражданского права. ——————————— <7> «При регулировании жилищных отношений раньше, да и сейчас применяется значительное количество норм гражданского права», «в современных условиях значение норм ныне действующего гражданского права в регулировании жилищных отношений существенно повышается…» (Свердлык Г. А. Указ. соч.). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Б. М. Гонгало «Основные начала российского жилищного законодательства (комментарий законодательства)» включена в информационный банк согласно публикации — «Нотариус», 2005, N 3. —————————————————————— <8> «Впоследствии, вобрав в себя большое число норм различной отраслевой принадлежности, ставшее комплексной отраслью права, тем не менее жилищное право тяготеет к праву гражданскому» (Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. N 3. С. 27).
И наконец, в-третьих, особого внимания заслуживает акцент сторонников комплексности на наличие в жилищном праве административно-правовых норм. В юридической литературе по этому поводу существуют две крайние позиции. В частности, отмечается, что «отношения, одной из сторон которых является государство в лице своего органа, не могут быть охарактеризованы как отношения власти и подчинения» <9>. Подобный вывод автор делает на основании высказываний дореволюционных исследователей и современных законодательных реалий. А цитаты из работ ученых начала XX в. становятся как никогда актуальными: «…одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными» <10>. Другая точка зрения прямо противоположна и заключается в том, что «административное право все в большей мере призвано регулировать отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления» <11>. Таким образом, любые отношения, возникающие в сфере выполнения публичных функций, уже относят к сфере административного права. ——————————— <9> Усков О. Ю. Эволюция права на жилище (законодательство и доктрина) // Журнал российского права. 2005. N 8. С. 46. <10> Там же. <11> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова // СПС «КонсультантПлюс».
Соглашаясь с законодателем, включающим административно-правовые отношения в число жилищных, ученые поддерживают, мягко говоря, опасную тенденцию, связанную с тем, что в отношении жилищного права в ближайшее время будет возможность говорить не только как о комплексной отрасли права, а как о подотрасли права административного. И подобные высказывания уже не редкость в юридической литературе. Так, в частности, небезосновательно отмечается, что «уже приняты Налоговый, Бюджетный… Земельный, Жилищный, Градостроительный и другие кодексы, носящие во многом административно-правовой характер» <12>. ——————————— <12> Там же.
Подобную тенденцию вряд ли стоит признать положительной. Представляется, что включение в число жилищных административно-правовых отношений вообще не должно иметь места. Так, многим вопросам, традиционно относимым к сферам публичного права, ЖК РФ уделяет либо всего по одной статье, либо вообще регулирует эти отношения в рамках пунктов соответствующих статей <13>. Авторы большинства учебников по жилищному праву не рассматривают эти вопросы в качестве самостоятельных разделов, хотя продолжают настойчиво называть примеры этих отношений в качестве иллюстрации комплексности жилищного права. Вызывает вопросы и отсутствие хоть каких-то теоретических или практических объяснений позиции законодателя по перечню отношений административно-правового характера, которые были включены в ст. 4 ЖК РФ. Например, почему отношения по переоборудованию, затрагивающему жилые помещения, отношения по предоставлению земельных участков под строительство жилых помещений или сам процесс строительства жилых помещений не отнесены к числу жилищных? Большинство практиков считают споры, вытекающие из строительства многоквартирных домов, жилищными <14>, и, наверное, они более отвечают этой характеристике, чем споры, связанные с техническим учетом жилищного фонда. При этом первые мы жилищными не считаем, а вторые на законном основании к ним относятся. ——————————— <13> Отдельного обсуждения требует вопрос об отношениях по постановке на учет лиц, нуждающихся в жилых помещениях. На наш взгляд, фактически такая деятельность необходима потому, что государственные органы и органы местного самоуправления не в состоянии одномоментно (в момент обращения) решить жилищные проблемы граждан, а потому вынуждены вести учет тех, кто в соответствии с законом имеет право на получение жилого помещения. <14> См., напр.: Андреев Ю. Н. Судебная защита жилищных прав граждан: теория, законодательство, практика. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 9, 133 — 240.
Не приводя сейчас аргументов в пользу той или иной позиции, поскольку этот вопрос заслуживает отдельного рассмотрения, отметим, что, на наш взгляд, отношения административно-правового характера должны быть исключены из сферы жилищного права и жилищных отношений и им следует занять свое место в системе отношений, регулируемых нормами административного права. Нельзя в связи с этим не согласиться с мнением Н. П. Асланян о том, что «смешение публичных и частных начал в силу их разнородности не принесет желаемого эффекта, так как публичное начало в конечном итоге изгонит частное, о чем наглядно свидетельствует наш советский опыт. Смешение частных и публичных начал не может быть в принципе, поскольку эти начала взаимоисключающие, полярные: либо равенство сторон, либо власть и подчинение…» <15>. В связи с этим полагаем, что жилищное право должно рассматриваться как структурное подразделение системы частного права, а соответственно, публичные элементы должны последовательно исключаться из жилищных отношений. ——————————— <15> Асланян Н. П. Основные начала российского частного права. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 198.
