(Суслова С. И.) («Семейное и жилищное право», 2011, N 2)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК УЧАСТНИКА ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ <*>
С. И. СУСЛОВА
——————————— <*> Suslova S. I. The role of the local government in the housing relations and its constitutional guarantees.
Суслова Светлана Игоревна, доцент кафедры гражданского права и процесса Байкальского государственного университета экономики и права, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются особенности участия органа местного самоуправления в жилищных отношениях путем заключения договора найма жилого помещения. Также оценивается возможность принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов в жилищной сфере.
Ключевые слова: жилищные отношения, муниципальные акты, договор найма.
The article is focused on the local government peculiar role in the housing relations by means of tenancy agreement. In addition, the author estimates the possibility of municipal legal acts enactment by the local government agencies.
Key words: housing relations, municipal legal acts, tenancy agreement.
Участие органа местного самоуправления в жилищных отношениях можно рассматривать с нескольких сторон. Во-первых, орган местного самоуправления, являясь собственником жилых помещений, вступает в отношения по предоставлению жилых помещений гражданам. Во-вторых, на органы местного самоуправления возложены обязанности по согласованию определенных действий управомоченных лиц с жилыми помещениями, являющиеся следствием установленных публичным правом пределов субъективных прав на занимаемые ими жилые помещения (в частности, по переустройству и перепланировке). В-третьих, орган местного самоуправления наделен правом издавать нормативно-правовые акты в области жилищных отношений. Каждое из названных направлений участия органа местного самоуправления в жилищных отношениях может представлять самостоятельный интерес для исследования. В этой связи в рамках данной работы будут затронуты лишь некоторые, наиболее актуальные и спорные вопросы. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма — наиболее распространенный способ участия органа местного самоуправления в жилищных отношениях. После принятия ЖК РФ самая сильная критика коснулась ситуации, связанной с тем, что предоставление жилых помещений по договору социального найма было практически полностью передано на уровень органов местного самоуправления. Справедливыми в связи с этим выглядят утверждения о том, что необходимо пересмотреть положения жилищного законодательства в части разграничения обязанностей между государством и органами местного самоуправления по предоставлению жилых помещений социального назначения <1>. Однако изменять свой подход к данному вопросу законодатель не собирается. Вполне четко по этому поводу высказался и Конституционный Суд в одном из своих определений, прямо указав, что статьи ЖК РФ, в которых содержатся положения о предоставлении жилых помещений гражданам, закрепляют только гарантии реализации их (граждан) жилищных прав и не возлагают каких-либо дополнительных обязанностей на орган местного самоуправления. Помимо этого, ст. 135 — 138 Бюджетного кодекса РФ в части бюджетных трансфертов вполне достаточно для констатации факта конституционности положений жилищного законодательства в данном вопросе <2>. Соответственно такая трактовка позволяет утверждать, что отсутствие наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и передачи необходимых финансовых средств никаким образом не затрагивает имущественное положение муниципальных образований и не ограничивает их в решении вопросов местного значения. ——————————— <1> Литовкин В. Н. Реформа ЖКХ не то что не дошла до середины — ее практически не видно // Жилищное право. 2009. N 6. С. 8. <2> Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Благовещенска Амурской области на нарушение конституционных прав местного самоуправления пунктом 3 части 2 и частью 3 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации и частью третьей статьи 1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2009 г. N 1563-О-О (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (дата просмотра: 20.10.2010).
Подобную государственную политику трудно признать продуманной и обоснованной с точки зрения провозглашения России социальным государством, хотя, вероятно, она вполне объяснима с точки зрения экономической составляющей. Следующий вопрос, который следует затронуть, связан с возможностью для органов местного самоуправления сдавать жилые помещения по договорам коммерческого найма <3>. Обсуждению этой проблемы не уделяется должного внимания в юридической литературе, хотя многие представители органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления видят в создании данного фонда основной путь решения жилищных проблем в регионе. Исследуя данный вопрос, коснемся некоторых важных моментов. ——————————— <3> Данный термин не используется законодателем, но в силу его устоявшегося применения в доктрине позволим себе его употребление по тексту работы.
Во-первых, ЖК РФ, принципиально допуская предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма, в то же время практически не содержит норм, регулирующих данные вопросы. Фактически весь объем законодательного регулирования сводится к двум статьям. Одна из них, а именно ст. 2 ЖК РФ, подтверждает саму возможность предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда внаем на возмездных началах. В точности там сказано следующее: органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе: «3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или по договорам найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда». Вторая — ст. 156 ЖК РФ посвящена вопросам определения платы за жилое помещение, где фактически так же, как и в предыдущей норме, только констатируется возможность заключения такого договора и регулируется вопрос об определении его цены. Во-вторых, в отличие от жилищного законодательства законодательство, регулирующее вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, не содержит дозволения предоставлять жилые помещения по договорам коммерческого найма, что позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления не наделены правом использовать муниципальный жилищный фонд для коммерческого использования (ст. 14, 16, 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.) <4>. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Наличие такой правовой неопределенности не должно иметь места. Для упорядочивания данных отношений достаточно внести изменения в п. 6 ст. 14, 16 ФЗ и дополнить: «…а также жилищный фонд коммерческого использования для проживания лиц на основании договора найма в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством». В-третьих, практическая необходимость в правовом регулировании данного вопроса стимулирует к разработке соответствующих положений о внесении изменений в действующее законодательство. В соответствии с ними предлагается по крайней мере закрепить в ЖК РФ отдельную статью, посвященную жилищному фонду коммерческого использования <5>, что следует только приветствовать. Необходимость подобных изменений обосновывалась ранее и нами <6>. Вызывает озабоченность лишь факт того, что данные предложения остаются на уровне законопроектов. ——————————— <5> О внесении изменения в статью 19 Жилищного кодекса Российской Федерации: проект Федерального закона N 394714-4 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (дата просмотра: 21.10.2010). <6> Суслова С. И. Доходные дома или жилые помещения, предоставляемые по договору найма в государственном и муниципальном жилищном фонде // Жилищное право. 2008. N 5. С. 38 — 44.
В-четвертых, отсутствие концептуальных подходов к предоставлению жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору коммерческого найма в законодательстве и доктрине позволяет допустить на данном этапе два направления. Первый — это установить возможность для органов местного самоуправления предоставлять такие помещения с целью получения доходов. В этом случае не требуется особого инструментария жилищного законодательства и вполне достаточно главы 35 ГК РФ. Второй — это использование подобных договоров для решения жилищных проблем граждан, в частности и тех, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, но не относятся к категории малоимущих. Именно при выборе второго из обозначенных направлений следует говорить о целесообразности внесения определенных изменений в жилищное законодательство. В частности, в отдельной статье 19.1 ЖК РФ, которая могла бы носить название «Государственный и муниципальный жилищный фонд коммерческого использования», необходимо отразить следующие вопросы: а) категории граждан, которые могут претендовать на постановку на учет с целью дальнейшего предоставления им жилых помещений по договору коммерческого найма из государственных и муниципальных жилищных фондов или предоставить субъектам РФ и (или) органам местного самоуправления право устанавливать такие категории граждан; б) порядок постановки на учет данных категорий граждан или порядок его установления субъектами Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления; в) порядок формирования фонда коммерческого использования и процедуру придания ему такого статуса; г) установить прямой запрет на предоставление жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договору аренды юридическим лицам. В-пятых, с практической точки зрения неразрешенным остается вопрос о соотношении муниципальных и государственных жилищных фондов социального использования и муниципальных и государственных жилищных фондов коммерческого использования. Дело в том, что классификация жилищных фондов по цели использования, данная в ст. 19 ЖК РФ, не позволяет отнести жилое помещение к какому-либо виду фонда в том случае, если в конкретный момент времени оно не используется для проживания. Другими словами, жилое помещение относится к данному виду фонда не потому, что оно когда-то предоставлялось по какому-либо основанию, а именно по фактическому использованию такого помещения. Соответственно это порождает вопрос о порядке предоставления освободившегося жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда по договору социального или коммерческого найма. В этом случае можно предложить несколько решений: а) разрешить на уровне федерального законодательства использовать под жилищный фонд коммерческого использования только вновь построенные жилые помещения; б) придать данным помещениям специальный статус (по аналогии со специализированным жилищным фондом), разработать порядок и условия придания такого статуса; в) использовать два указанных критерия в совокупности. Последний момент, на который хотелось бы обратить внимание, касается встречающейся в юридической литературе резкой критики в адрес позиции ЖК РФ по вопросу о предоставлении органам местного самоуправления права принимать нормативно-правовые акты в области жилищных отношений. В частности, В. Н. Литовкин полагает, что поскольку Конституция РФ предусматривает возможность принятия актов жилищного законодательства только Российской Федерацией и ее субъектами, то ЖК РФ вышел за пределы, допустимые Конституцией, что привело к возникновению третьего, не предусмотренного Конституцией РФ уровня регулирования жилищных отношений <7>. Вместе с тем подобная позиция вызывает определенные возражения. Согласно ст. 130 и 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Согласно ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, а согласно ст. 14 к вопросам местного значения, в частности, отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, «…6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства». В этой связи ЖК РФ четко определил содержание вопросов местного значения применительно к жилищным отношениям и подробно раскрыл содержание обозначенных пунктов указанного Федерального закона, что, наоборот, можно только приветствовать. Другое дело, что в определенных случаях жилищное законодательство не совсем полно и последовательно создает основу для формирования законодательства органов местного самоуправления в области жилищных отношений. ——————————— <7> Литовкин В. Н. Обеспечительная функция жилищного законодательства // Жилищное право. 2008. N 4. С. 3 — 24.
Заканчивая рассмотрение вопросов об участии органов местного самоуправления в жилищных отношениях, сформулируем несколько основных выводов. Во-первых, выступая участником жилищных отношений, орган местного самоуправления не может в полной мере воспользоваться конституционными гарантиями в части ст. 8, 12, 131 (часть 1), 132 (часть 1), что в конечном итоге приводит к невозможности реализации жилищных прав граждан (ст. 40 Конституции РФ). Во-вторых, для более последовательного использования механизмов жилищного законодательства в области заключения органами местного самоуправления договора коммерческого найма требуется концептуальная позиция отраслевого законодательства и последовательные изменения в ЖК РФ. В-третьих, предоставление Жилищным кодексом РФ органам местного самоуправления права издавать акты в области жилищных отношений не может рассматриваться как его выход за пределы, допустимые Конституцией РФ.
