ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. Е. БУГАЕВ
——————————— <*> Bugaev I. E. Ownership right of the subjects of the Russian Federation.
Бугаев Игорь Евгеньевич, соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина.
В статье рассматриваются основные положения права собственности субъектов Российской Федерации в объективном или субъективном смысле. Автор анализирует актуальные проблемы, связанные с определением содержания права собственности и механизмом его осуществления.
Ключевые слова: субъекты Российской Федерации, право собственности, государственная собственность, земельное право.
The article considers fundamental provisions of ownership right of the subjects of the Russian Federation in objective and subjective meaning. The author analyses topical problems related to determination of contents of ownership right and mechanism of effectuation thereof.
Key words: subjects of the Russian Federation, ownership right, public property, land law.
На современном этапе развития Российского государства проблема правового регулирования права публичной собственности и отдельных ее разновидностей является одним из самых сложных вопросов отечественной правовой науки. Такое положение вызвано многими факторами. Во-первых, до сих пор не решен вопрос о задачах, функциях органов государственной власти. Следовательно, не определен объем имущества, которое должно принадлежать публично-правовым образованиям нашей страны, и в том числе субъектам Российской Федерации. Во-вторых, в рамках действующей системы публичной власти не определены оптимальный перечень полномочий каждого ее уровня и объекты, которые для реализации данных полномочий необходимы. В-третьих, нет согласия по вопросу о месте права государственной собственности, включая право государственной собственности субъектов Российской Федерации в системе гражданского права. Должны ли данные категории признаваться самостоятельными разновидностями права собственности либо они являются искусственными образованиями и субъективное право собственности должно предоставлять одинаковый спектр возможностей любым своим субъектам? С этим вопросом тесно связана проблема собственно правовых возможностей субъектов права государственной и муниципальной собственности, а именно насколько они должны отличаться от возможностей субъектов частной собственности. Применительно к праву собственности субъектов Российской Федерации существует и целый ряд проблем, связанных с полномочиями региональных органов власти по управлению и распоряжению собственным имуществом и правовым регулированием соответствующих действий органов государственной власти. До настоящего времени не установлен оптимальный баланс между системой правового регулирования на местах и правового регулирования на федеральном уровне. С одной стороны, имеют место попытки расширить полномочия региональных властей, их самостоятельность, в том числе в сфере владения, пользования, распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации. С другой стороны, федеральные органы власти вводят дополнительную регламентацию указанных отношений во избежание злоупотреблений в имущественной сфере и обеспечения реализации общегосударственной политики по вопросам собственности и приватизации. Четкого баланса между этими двумя тенденциями не найдено. Об этом свидетельствует процесс постоянного внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации в сфере организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части, касающейся собственности субъектов Российской Федерации, в законодательство о приватизации, земельное законодательство и ряд других. Нет ясных ответов на возникающие вопросы и в юридической литературе. В то же время от оптимального регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации зависит и состояние имущественного оборота, и эффективность публичной власти. Поэтому на данные вопросы необходимо дать исчерпывающие ответы. И прежде всего следует определиться с понятием права государственной собственности в целом и права собственности субъектов Российской Федерации в частности. В современной юридической литературе право публичной собственности определяется на основе общепринятого определения права собственности. Однако, на наш взгляд, это не совсем верный подход. Как известно, основным свойством права собственности является способность собственника совершать действия в отношении принадлежащего ему имущества по своему усмотрению, т. е.: 1) возможность по своему усмотрению определять, для чего использовать принадлежащее ему на праве собственности имущество; 2) возможность по своему усмотрению решать, каким образом использовать принадлежащее ему имущество. В этом отношении право публичной собственности представляет собой совершенно особое явление, поскольку публично-правовые образования лишены возможности самостоятельно определять как цели осуществления права собственности, так и способы подобного осуществления. Соответственно право публичной собственности существенным образом отличается от права собственности юридических и физических лиц. Указанное положение вещей позволяет дать данной разновидности права собственности свое, отличное от общепринятого, определение. По мнению автора, право государственной собственности можно определить как возможность публично-правовых образований в строгом соответствии с законом и иными правовыми актами совершать в отношении имущества, которое является объектом данного права, действия, направленные на обеспечение реализации функций указанных образований. С объективной же точки зрения право государственной собственности — система правовых норм, регулирующих отношения государственной собственности по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в целях осуществления государством своих функций. На основе вышеуказанного определения права государственной собственности можно дать и определение праву региональной собственности. Специфичность права региональной собственности, очевидно, вытекает из положения субъектов Российской Федерации в системе органов власти, действующей в Российской Федерации. Органы власти российских регионов, очевидно, входят в систему государственной власти Российской Федерации. В то же время региональные власти в меньшей степени, чем федеральные органы, заняты вопросами регулирования деятельности юридических и физических лиц и в большей степени нацелены на предоставление публичных услуг населению. Таким образом, право региональной собственности можно определить как вид права государственной собственности и систему правовых норм, регулирующих отношения собственности субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в сфере осуществления ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения регионов. С субъективной точки зрения это возможность владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом в сфере осуществления ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения регионов. Тем самым можно подчеркнуть, что право собственности субъектов Российской Федерации носит целевой характер, а самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах осуществления права собственности чрезвычайно ограничена. Так, к публично-правовым образованиям, и в частности к субъектам РФ, неприменимо такое основание, как переход права собственности в порядке реорганизации. Приобретение права собственности на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества в случае с субъектами Российской Федерации (как и другими публичными образованиями) лишь отчасти учитывает принцип свободы договора, а в значительной степени его игнорирует. Во-первых, закупки товаров, работ, услуг публично-правовыми образованиями возможны только в рамках юридической формы государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Во-вторых, законодательством определен исчерпывающий перечень процедур, в рамках которых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями приобретается необходимое имущество. В-третьих, законодательством указанные процедуры исключительно подробно регламентированы. Кроме того, законодательство о государственных закупках определяет условия допуска к участию в торгах потенциальных покупателей государственного (муниципального) имущества и устанавливает в этой сфере не только гражданско-правовую, но и административную ответственность. Объектами права государственной собственности субъектов Российской Федерации может быть только исчерпывающий перечень видов имущества. Прекращение права собственности российских регионов возможно преимущественно в рамках процедуры приватизации. Законодательством же о приватизации определен исчерпывающий перечень способов приватизации, а также порядок их осуществления. В то же время субъекты Российской Федерации обладают и правами, которые недоступны обычным субъектам имущественного оборота. Так, в плане приобретения права собственности они обладают правом преимущественной покупки, не связанным с участием в соответствующих имущественных отношениях (например, общей долевой собственности, участия в обществе с ограниченной ответственностью), а вытекающим из административных функций органов власти. Оно распространяется на случаи приобретения земель сельскохозяйственного назначения, драгоценных металлов и драгоценных камней, имущества, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, предметов музейного фонда. Еще одним преимущественным правом является право принудительного выкупа отдельных объектов. В частности, его разновидностями являются право принудительного выкупа земельных участков, культурных ценностей, жилых помещений. В сфере осуществления права собственности российские регионы могут использовать такие достаточно своеобразные способы, как права хозяйственного ведения и оперативного управления. Анализ вышеуказанных возможностей региональных властей позволяет говорить о том, что в настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации чрезмерно перегружены правами административного порядка, в то же время вопросы осуществления гражданско-правовых правомочий субъектов РФ в сфере использования собственного имущества крайне ограничены действующим законодательством. Действительно, предоставляя органам государственной власти российских регионов полномочия по преимущественной покупке земель сельскохозяйственного назначения, федеральное законодательство не решает проблем развития сельскохозяйственного производства и вместе с тем создает препятствия на пути развития земельного рынка, порождает коррупцию. В данном случае возникает и закономерный вопрос о целесообразности использования в коммерческой, по сути, деятельности государственных органов средств, которые можно было бы использовать в решении многочисленных социальных проблем. Тем более что по данному направлению органы государственной власти субъектов РФ несут достаточно большие расходы. Нельзя не отметить и тот факт, что преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения порождает многочисленные проблемы правового плана, а именно противоречия между нормативными актами субъектов Российской Федерации и Российской Федерации. То же самое можно сказать и в отношении права преимущественной покупки драгоценных камней и драгоценных металлов, которое нельзя считать оправданным ни с правовой, ни с экономической и финансовой точки зрения. Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование является предметом ведения Российской Федерации. Соответственно и особые полномочия в сфере пополнения золотовалютных резервов, которые служат в основном целям именно финансового регулирования, должны принадлежать Российской Федерации. Как следует из полномочий субъектов Российской Федерации, предусмотренных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», функции субъектов РФ связаны преимущественно с предоставлением государственных услуг населению российских регионов. Поэтому необходимость формирования ими собственных золотовалютных резервов находится под большим вопросом. Тем более под большим вопросом находится наличие у органов государственной власти субъектов РФ права преимущественного приобретения драгоценных камней и драгоценных металлов. Данное преимущественное право ограничивает права собственников указанных металлов и камней, препятствует нормальному их обороту, ограничивая возможности субъектов их добычи и производства продавать данные объекты наиболее выгодным с их точки зрения покупателям. Поэтому преимущественное право покупки драгоценных камней субъектами РФ следует исключить. Пристального внимания заслуживают и полномочия субъектов Российской Федерации по принудительному выкупу имущества физических и юридических лиц (иначе говоря, их возмездному изъятию). Действующее российское законодательство закрепляет за российскими регионами целый ряд таких полномочий. Так, тот же Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 29.12.2010 N 435-ФЗ) в ст. 5 закрепляет за субъектами РФ полномочия по приобретению земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут находиться в собственности физического или юридического лица. Данное положение распространяется на земли сельскохозяйственного назначения, оказавшиеся в собственности иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам свыше предельной нормы, установленной Законом субъекта РФ. В силу ст. 6 того же Федерального закона органы власти субъекта РФ имеют право подавать заявление о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случае его ненадлежащего использования или неиспользования в соответствии с целевым назначением в течение трех лет. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 29.12.2010 N 442-ФЗ) в ч. 1 ст. 10 предоставляет органам государственной власти субъектов РФ право изъятия земель для нужд субъектов РФ. Однако установленная законодательством процедура изъятия оставляет желать лучшего. Во-первых, неоправданно увеличен срок, в течение которого органы власти могут предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Изначально ст. 282 Гражданского кодекса Российской Федерации установила для указанных целей двухгодичный период с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии участка. Однако Федеральный закон от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» увеличил этот период до трех лет. Для сравнения: ст. 287 Модельного гражданского кодекса государств — участников Содружества Независимых Государств предусматривает, что государственный орган, принявший решение об изъятии земельного участка, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд в течение двух лет с момента направления собственнику (владельцу) земельного участка уведомления о принятии решения об изъятии участка. Во-вторых, из норм ст. 281 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что окончательная выкупная цена все же определяется соглашением сторон, а значит, она может быть и ниже рыночной стоимости земельного участка. Однако следует иметь в виду, во-первых, принудительный характер изъятия, а, во-вторых, «административные» возможности государственных органов. Используя эти возможности, вполне можно заставить собственника заключить невыгодное для него соглашение о выкупе. Нельзя не отметить и неопределенности в вопросе о целях изъятия земельных участков, так как в российском земельном законодательстве установлен неисчерпывающий перечень случаев, когда допускается принудительное изъятие земель для государственных и муниципальных нужд (ч. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации). В связи с изложенным предлагается ужесточить процедуру принудительного выкупа земельных участков органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет возвращения двухгодичного срока предъявления органами власти иска о принудительном изъятии земельного участка, в случае если собственник не согласен с решением об изъятии участка, определения исчерпывающего перечня оснований изъятия исключительно в Земельном кодексе Российской Федерации. В ограничении нуждаются и такие специальные права субъектов Российской Федерации, как права хозяйственного ведения и оперативного управления, которые служат имущественной основой для опосредованного осуществления права собственности субъектов Российской Федерации. Так, чрезмерно широким и нуждающимся в пересмотре является перечень случаев, при наличии которых возможно создание субъектов указанных вещных прав — унитарных предприятий. Наряду с этой мерой действенным решением явилось бы принятие федерального закона о государственных и муниципальных учреждениях, закрепляющего и перечень возможных случаев создания государственных учреждений, и в том числе учреждений субъектов Российской Федерации. Наряду с сокращением административных прав органов государственной власти в сфере владения, пользования и распоряжения собственностью очевидной представляется необходимость расширения их гражданско-правовых возможностей. Так, сейчас в соответствии со ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в собственности субъекта Российской Федерации может находиться: — имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2, 26.3, 26.3.1 Федерального закона; — имущество, необходимое для осуществления полномочий, указанных в п. 7 и 8 ст. 26.3 Федерального закона, в случаях, установленных федеральными законами; — имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации; — имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Исчерпывающий перечень имущества субъектов Российской Федерации, необходимого для реализации основной группы полномочий региональных властей — полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закреплен в ч. 2 ст. 26.11 вышеуказанного Федерального закона и содержит в общей сложности 31 наименование. С содержательной точки зрения ограничение перечня объектов, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, согласуется с государственной политикой на ограничение участия государства в имущественных отношениях. Однако возникает вопрос, помогает ли существующее законодательное регулирование адекватному решению данной задачи. На наш взгляд, нет. Формулировки ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не позволяют четко определить имущество, соответствующее полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В самом деле, как можно определить имущество, необходимое для организации предоставления образования, или каким образом можно понять, что такое имущество, необходимое для социального и медицинского обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей. К подобным видам имущества можно отнести любые объекты. Найти какие-то критерии его идентификации практически невозможно. Один и тот же объект может служить выполнению полномочий органов власти и быть излишним для такого выполнения. Кроме того, нецелесообразно ограничивать право субъектов РФ выбирать конкретные объекты, необходимые для реализации своих полномочий. В каждой ситуации это могут быть совершенно разные виды имущества, и определить их круг в законодательном порядке практически невозможно. Поэтому исчерпывающий перечень имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, следует отменить. Целесообразным является расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере приватизации. Анализ приватизационного законодательства указывает на то, что регламентация отношений в сфере отчуждения государственного и муниципального имущества носит чрезмерно централизованный характер. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» регулирует практически все вопросы приватизации и не позволяет региональным властям проводить государственную политику в указанной сфере с учетом местных условий, выбирать наиболее выгодные и эффективные варианты реализации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому в законодательство о приватизации следует внести целый ряд изменений. Следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации по своему усмотрению определять условия применения тех или иных способов приватизации, установленных федеральным законодательством, расширив перечень указанных способов. Кроме того, целесообразно расширить права указанных органов по регулированию процедуры приватизации. В частности, следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации определять уровень задатка, который приобретатель вносит на счет в качестве условия участия в торгах, размер процентов, начисляемых на сумму денежных средств, подлежащих уплате за проданное государственное (муниципальное) имущество, по уплате которых предоставляется рассрочка. Кроме того, отношения по приватизации, касающиеся отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации, в части, не урегулированной Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», целесообразно регулировать не федеральными подзаконными актами, а законодательными актами субъектов Российской Федерации. Есть в законодательстве о праве собственности субъектов Российской Федерации ряд положений, которые нуждаются в технической корректировке. Так, в субъектах Российской Федерации функции по управлению и распоряжению государственным имуществом разграничены между специализированными органами исполнительной власти отраслевой компетенции. Однако, согласно пп. «д» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия по управлению и распоряжению государственным имуществом субъекта Российской Федерации закреплены за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. С учетом изложенного целесообразно внести в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельные изменения, а именно указать в пп. «д» п. 2 ст. 21 Федерального закона, что осуществление указанного полномочия может полностью или частично передаваться высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации иным органам исполнительной власти субъекта РФ.
