К ВОПРОСУ О ДОВЕРИТЕЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ ЦЕЛЕВЫМ КАПИТАЛОМ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Е. Г. КОМИССАРОВА
Комиссарова Елена Генриховна, профессор ГОУ ВПО «Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права», доктор юридических наук.
Автор исследует сущность целевого капитала как стратегического долгосрочного источника инвестиций, используемых на цели уставной деятельности части некоммерческих организаций. В статье проанализированы нормы о договоре доверительного управления целевым капиталом, содержащиеся в Федеральном законе от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: доверительное управление, целевой капитал, некоммерческие организации, учредители.
On the issue of trust management of special purpose capital of non-commercial organizations E. G. Komissarova
The author studies the essence of special purpose capital as a strategic long-term source of investments used for the purposes of chartered activities of a part of commercial organizations. The article analyses the norms on contract of trust management of special purpose capital contained in Federal Law of 30 December, 2006 N 275-FZ «On procedure of formation and use of special purpose capital of non-commercial organizations». The conclusions set forward by the author can be used in law-application practice.
Key words: trust management, special purpose capital, non-commercial organizations, founders.
С момента принятия действующего Гражданского кодекса РФ <1> (далее — ГК РФ) и по сей день в России продолжается поиск правовых инструментов, обеспечивающих имущественное благополучие таких непростых участников гражданского оборота, как некоммерческие организации, чья фигура, по определению В. Ф. Яковлева, продолжает оставаться «загадочной, туманной и многоликой» <2>. Результатом этого поиска стало принятие в декабре 2006 г. Федерального закона N 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (далее — Закон о целевом капитале) <3>. С его появлением линейка источников финансирования имущественной самодостаточности некоммерческих организаций добавилась еще одним, именуемым «доход от целевого капитала». ——————————— <1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. <2> Шелютто М. Л. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 22. <3> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 38.
До появления в российском законодательстве конструкции «целевой капитал» перечень источников также не оставался неизменным. Отход в 1991 г. от единственного источника имущественного обеспечения социальной сферы — бюджетных ресурсов — привел к развитию и определенному оживлению разноплановых инвестиционных инструментов от самых простых до более сложных. Первый шаг был сделан с подразделением всех юридических лиц на собственников и несобственников <4>, что предопределило появление наряду с уже известным бюджетным финансированием второго источника в виде вкладов, долей паев учредителей и участников. После принятия в 1994 г. ГК РФ, а позднее Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон «О некоммерческих организациях») <5> перечень возможных источников дохода, который бы обеспечивал выполнение уставной деятельности некоммерческих организаций с учетом их специальной правоспособности, выглядел следующим образом: ——————————— <4> Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1991 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. N 26. Ст. 733. <5> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
— регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); — добровольные имущественные взносы и пожертвования; — дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; — доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации и от реализации товаров, работ, услуг; — доходы от вспомогательной хозяйственной деятельности <6>; ——————————— <6> Так, предлагается переименовать разрешенную для некоммерческих организаций предпринимательскую деятельность согласно Концепции развития гражданского законодательства, принятой 7 октября 2009 г. Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства // Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Вступ. сл. А. Л. Маковского. М.: Статут, 2009. С. 48.
— другие не запрещенные законом поступления. Подобная множественность источников имущественного обеспечения, часть из которых нельзя отнести к числу стабильных и гарантированных, не сняла проблему бездефицитности ресурсов для обеспечения уставной деятельности некоммерческих организаций. На помощь пришел европейский опыт с его идеей фандрайзинга, успешно и длительно работающей в инвестиционной истории Великобритании и Америки и тесно увязанной с общей стратегией этих государств, стремящихся обеспечить долгосрочное решение актуальных социальных задач за счет стабильных инвестиционных ресурсов. Аналогично намерение и российского законодателя. Как сказано в ст. 3 Закона о целевом капитале, «формирование целевого капитала и использование дохода от целевого капитала могут осуществляться в целях использования в сфере образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта (за исключением профессионального спорта), искусства, архивного дела, социальной помощи (поддержки)». После принятия Закона о целевом капитале появилось немало публикаций, посвященных анализу сопутствующих ему финансовых инструментов, учету и аудиту целевого капитала, источникам его размещения. Все эти исследования, кроме чисто отраслевого эффекта, позволяют приблизиться к пониманию юридической сущности понятия «целевой капитал», который в своем экономическом назначении уже использовался в деятельности неприбыльных общественных хозяйств дореволюционной России. В экономической науке того времени даже существовало деление капиталов неприбыльных организаций на два вида: неприкасаемый капитал или специальный, который мог использоваться лишь в полной сумме, и капитал запасный, который определял предел расхода оставшихся средств, служа источником покрытия единовременных затрат на текущие нужды <7>. Обретя свое происхождение за счет актов целевой благотворительности, неприкасаемый капитал должен приносить доход без употребления самого капитала на текущие нужды его обладателя <8>. ——————————— <7> Рудановский А. П. Принципы общественного счетоводства. М., 1913. С. 157. <8> Например, промышленник А. В. Бурышкин в 1882 г. пожертвовал 450 000 рублей на устройство больницы для хронических больных, из них 240 000 явились неприкасаемым капиталом, проценты с которого шли на содержание больных // Благотворители и меценаты прошлого и настоящего. Словарь-справочник от А до Я. М.: Дело и Сервис, 2003. С. 22.
Не без сожаления можно констатировать факт того, что первенство в освоении многих положений Закона о целевом капитале сегодня отошло к представителям экономической науки, где свой предмет исследования и собственные задачи, не связанные с ключевой для права конструкцией правоотношения. В юридической же науке образовался заметный правовой вакуум, компенсируемый практическими комментариями финансового и экспертного толка, что, конечно же, не может быть достаточным для целей реализации закона и совершенствования его норм. По прошествии пяти лет с момента выхода Закона о целевом капитале ни сколько-нибудь значимых юридических комментариев юристов, ни теоретического и практического анализа его норм не появилось. Весьма редкие публикации юридического характера по теме Закона о целевом капитале идут в режиме комментаторского монолога, представляя собой пока безуспешные попытки афиширования темы в целях ее последующей научной тематизации. Причины юридического безразличия к вопросу о целевом капитале можно усмотреть не только в «утяжеляющей» его экономической терминологии и выпуклой финансовой составляющей, но и в новизне, а также значительной сложности нового правового механизма финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций. Как уже было отмечено выше, он более привычен для стран англосаксонского права, хотя частично и прижился в ряде стран континентального права. Легко увидеть, что практически каждое неюридическое исследование по этому вопросу обременено объемными отсылками к опыту Великобритании и Америки с неизменным использованием понятия «эндаумент» (в переводе — целевой дар, пожертвование на определенные цели или в более широком смысле «ресурсный капитал»). Все это можно объяснить не только стремлением показать корни вопроса, но и отсутствием пока еще сколько-нибудь пригодного для анализа опыта российского <9>. Отсутствие этого опыта, как и предшествующих принятию Закона о целевом капитале теоретических исследований по юриспруденции, привело к тому, что природа норм Закона о целевом капитале оказалась отнюдь не континентальной. ——————————— <9> Фрумкин К. Эндаументы: три года в эмбриональном состоянии // Финанс. 2010. N 22(353). С. 23 — 25.
Нет необходимости доказывать, что базовые, конструктивные элементы Закона о целевом капитале, облеченные в правоотношение и его элементы, в не меньшей степени нуждаются в исследовании, так как именно они образуют остов Закона о целевом капитале, обеспечивая взаимодействие всех его норм между собой. Практически все они перечислены в ст. 2 Закона о целевом капитале: «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе»: жертвователи; договор пожертвования денежных средств на формирование целевого капитала; завещание денежных средств для этой же цели; некоммерческие организации — собственники целевого средств; доверительное управление целевым капиталом. Если упрощенно воспроизвести правовой механизм работы целевого капитала, то выглядит он так. Некоммерческие организации определенных организационно-правовых форм, указанные в ст. 2 Закона о целевом капитале, получают от жертвователей по договору дарения или завещанию денежные средства на формирование целевого капитала. Момент завершения процесса формирования целевого капитала связан с заключением договора доверительного управления. Институту доверительного управления посвящена глава 3 Закона о целевом капитале «Доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал». По соотношению с нормами ГК РФ Закон о целевом капитале является специальным нормативным актом. Таково же соотношение норм Закона и с другими актами кодификации, чья сфера регулирования присутствует в Законе о целевом капитале. В их числе Налоговый кодекс Российской Федерации <10> и Бюджетный кодекс Российской Федерации <11>. Как известно, разделение норм на общие и специальные проводится в зависимости от назначения нормативных актов. Общие нормативные акты предназначены для всех субъектов, поскольку в них закреплены общие правила поведения без учета каких-либо особенностей экономической и иной деятельности. Специальные нормативные акты отражают особенности правового регулирования в отдельных областях. Практическое значение деления нормативных актов на общие и специальные заключается в том, что специальным актам в процессе правоприменения отдается предпочтение перед общими. Между общим и специальным законодательством существует неразрывная связь: специальное законодательство базируется на общем законодательстве, оно зависимо от него, так как использует конструкции и категории общих нормативных актов как данные. Тем более что общее законодательство, отражая систему объективного права, более стабильно. В то время как специальное законодательство отличается большей подвижностью из-за отклика на существующую экономическую ситуацию конкретного периода развития общества. Позиционирование Закона о целевом капитале в системе нормативных актов по их назначению как акта специального позволяет снять лишние замечания по поводу несоответствия его норм иному законодательству, которые отдельными авторами выдаются за противоречия. Так, С. Гришаев утверждает, что нормы закона, ограничивающие перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, имеющих право на формирование целевого капитала, противоречат ст. 582 ГК РФ, в силу которой пожертвования могут делаться любым некоммерческим организациям <12>. Да, в нормах общего закона, каким является ГК РФ, нет таких ограничений. Они введены нормами специального Закона о целевом капитале, что, конечно, в ракурсе соотношения норм общего и специального нормативного акта не может считаться противоречием. ——————————— <10> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340. <11> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. П. Гришаева «Доверительное управление целевым капиталом некоммерческих организаций» включена в информационный банк. —————————————————————— <12> Гришаев С. Доверительное управление целевым капиталом некоммерческих организаций // Хозяйство и право. 2010. N 9. С. 111.
Нельзя не увидеть, что в технику изложения отдельных глав Закона о целевом капитале вмешалась еще одна общетеоретическая проблема в сфере законотворчества как отсутствие определенности в вопросе о том, нужно ли воспроизводить общие нормы при изложении норм специальных или общие нормы должны присутствовать в качестве смыслового фона без противоречия с нормами специальными. Отсюда неудачная структура норм, размещенных, например, в главе «Доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал» и объемное воспроизведение гражданско-правовых установлений не в виде отсылки к общим нормам ГК РФ, а в виде изложения гипотез соответствующих его норм. Ремарки о дубляже норм ГК РФ и норм Закона о целевом капитале автору представляются существенными в контексте общей структуры норм, вошедших в гл. 3 «Доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал». Они оказались не только объемными в текстуальном наполнении, но и разноплановыми по содержанию и просто громоздкими к прочтению: глава имеет четыре статьи. Из них на три статьи приходится 25 пунктов и 36 подпунктов. Столь специфическое расположение законодательного материала отнюдь не предполагает воспроизведения общих норм. Достаточно в первых нормах Закона обозначить полную базу общего законодательства, используя далее необходимый бланкетный прием. Если иметь в виду, что доверительное управление — это, независимо от разновидности предмета, гражданско-правовое отношение со своим субъектным составом, объектом, а также правами и обязанностями, то логичнее было бы начинать главу статьей под названием «Договор доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал» (ст. 16). Однако начальной нормой в главе оказалась ст. 15 «Ограничения при совершении операций с имуществом, составляющим целевой капитал». Включив в указанную главу ст. 15 с перечнем ограничений, законодатель отступил от генерального правила в правовом регулировании, которое основано на регулировании отношений в целях установления юридических прав и обязанностей участников этих отношений. Следование этому вечному в назначении права аспекту предполагало иное название нормы, например «Ограничения прав сторон по договору». Имеющееся же наименование статьи вырывает ее из договорного контекста, так как предписания статьи оказываются не связанными с субъективными правами участников договора доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал. Трудно найти объяснение такому законодательному приему изложения норм, благодаря чему хорошая гражданско-правовая традиция при формировании нормативного текста, относящегося к отдельным договорным конструкциям, оказалась нарушенной, а правовое регулирование отношений по договору доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, в Законе о целевом капитале обрело хаотичный, логически непоследовательный характер. Целевой капитал, переданный в доверительное управление, размещается в многообразных финансовых институтах. И это, естественно, не позволяет «удерживать» договор доверительного управления с таким предметом в одном лишь гражданско-правовом поле. Но последовательность правового регулирования, сама конструкция договора, процедура его заключения, выбор диспозитивных условий и следование императивным даже и в таких комплексных нормативных актах, каким является Закон о целевом капитале, должны оставаться непоколебимыми с точки зрения норм ГК РФ. Иное расположение норм расходится с тем привычным порядком нормативного раскрытия соответствующего договорного обязательства, который принят в нормах ГК РФ, и, соответственно, осложняет процесс восприятия норм, создавая дополнительные препятствия на пути работоспособности Закона о целевом капитале, в котором есть пробелы и отдельные несоответствия с действующим гражданским законодательством. Так, в главу 3 Закона о целевом капитале (п. 14 ст. 16) включены правила, устанавливающие основания для отказа от договора доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал. Как известно, понятие «отказ от договора» и в законодательстве, и в практике правоприменения часто смешивают с такими смежными, как расторжение договора в одностороннем порядке и отказ от исполнения обязательства. Как отмечает Р. С. Бевзенко, в одних случаях суды полагают, что отказ от исполнения договора — это разновидность расторжения договора, другие противопоставляют отказ от исполнения обязанности и расторжение договора, третьи рассматривают расторжение договора как последствие отказа от его исполнения <13>. На первый взгляд, правила об отказе от договора доверительного управления целевым капиталом по заложенным в них основаниям (несоблюдение управляющей компанией требований, установленных Законом о целевом капитале; расформирование целевого капитала, иные случаи, предусмотренные договором) не противоречат общей норме обязательственного права о том, что «односторонний отказ недопустим, исключение составляют случаи, указанные в законе или в договоре, связанном с осуществлением предпринимательской деятельности» (ст. 310 ГК РФ). Однако на самом деле они оказываются мало увязанными с истинными целями Закона о целевом капитале. По общему правилу односторонний отказ от договора вследствие неправомерных действий, о которых говорит подп. 1 п. 14 ст. 16 (несоблюдение управляющей компанией требований, установленных Законом о целевом капитале), предполагает признак существенности в нарушении. Именно с учетом этого признака выстроены нормы многих договоров, допускающих отказ от договора. Этот признак существенности для отказа от договора не заложен в подп. 1 п. 14 ст. 16 Закона о целевом капитале, что соответственно дает повод для отказа от договора при наличии любых нарушений. Это ставит под сомнение стабильность договора доверительного управления имуществом, целевым капиталом, имеющего весьма высокую цель — обеспечить доход для финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций. ——————————— <13> См.: Бевзенко Р. С. Некоторые вопросы судебной практики применения положений гл. 29 ГК РФ об изменении и расторжении договора // Вестник гражданского права. 2010. N 2. Т. 10. С. 153 — 154.
Благодаря Закону о целевом капитале механизм формирования этого источника оказался выстроенным. Но, оказывается, его очень легко и просто отменить через отказ от договора при наличии любых — существенных и несущественных, устранимых и неустранимых — нарушений закона. Это ударяет по всей идее Закона о целевом капитале, суть которого в создании новой долгосрочной инвестиционной модели. Практика создания таких моделей уже имеет свою, пусть и не столь длительную, но российскую историю. Свидетельством тому обильное законодательство об инвестиционной деятельности и инвестиционных фондах. И каждый новый законодательный акт должен служить совершенствованию этого законодательного блока выверенностью норм и их соответствием уже имеющимся нормативным установлениям.
