(Кагальницкова Н. В.) («Правовые вопросы строительства», 2013, N 1)
РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ САМОВОЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА: ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Н. В. КАГАЛЬНИЦКОВА
Кагальницкова Н. В., кандидат юридических наук, доцент.
Согласно ст. 222 ГК РФ, право собственности на самовольную постройку признается в судебном и в исключительных случаях (установленных законом) во внесудебном порядке. В силу значимости для нормального хозяйственного оборота правового регулирования отношений по признанию права собственности на самовольную постройку законодатель достаточно пристальное внимание уделяет данному институту. Предстоящее реформирование ГК РФ также не оставило без внимания данный институт. В этой связи представляется необходимым теоретическое осмысление тех нововведений, которые предлагаются в проекте. В ст. 222 ГК РФ перечислены необходимые условия для признания права собственности на самовольную постройку. Рассмотрим их в преломлении изменений, предлагаемых в проекте. Статья 222 распространяет свое действие на отношения, связанные с самовольным возведением «жилого дома, другого строения, сооружения или иного недвижимого имущества». В ст. же 244 проекта ГК РФ под самовольной постройкой понимается только «здание и сооружение». Из этого определения можно сделать вывод, что иные объекты недвижимости, как это предусмотрено в действующей редакции ст. 222 ГК РФ, не могут быть признаны самовольными постройками, если они были возведены при отсутствии соответствующих прав и разрешений. Правовой статус таких объектов в проекте ГК РФ не определяется. В частности, неопределенной будет являться судьба объекта незавершенного строительства, который не относится ни к зданиям, ни к сооружениям <1>. Представляется, что сужение круга возможных объектов недвижимого имущества не является целесообразным ни с практической, ни с теоретической точки зрения. ——————————— <1> Постановление Президиума ВАС РФ от 09.11.2010 N 7454/10 по делу N А41-31964/09: «В заявлении об оспаривании действий в части отказа в заключении договора купли-продажи земельного участка и обязании заключить этот договор отказано, так как к числу обладателей прав на здания, строения, сооружения, которые могут приобрести в собственность земельный участок, не отнесены собственники незавершенных строительством зданий, строений или сооружений, так как эти объекты не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода в эксплуатацию» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. N 2.
Признаками самовольной постройки в соответствии со ст. 222 ГК РФ и сложившейся судебной практикой являются: несоблюдение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, а также красных линий, установленных проектами планировки; создание без получения необходимых разрешений, удостоверяющих право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости на осуществление застройки земельного участка, строительства, реконструкции здания, строения, сооружения; а также непринятие мер к получению необходимых для строительства разрешений, возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В проекте в качестве признаков перечислены: строение, возведенное на земельном участке, на который лицо, осуществившее постройку, не имеет права, допускающего строительство на нем, возведенное без необходимых разрешений либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Как видно, законодатель в определении признаков самовольной постройки прямо не называет в качестве такового нецелевое использование земельного участка. Для осуществления строительства необходимой предпосылкой является осуществление землеотвода для строительства именно жилого дома, строения, сооружения и т. п. Кроме того, если земельный участок был отведен для возведения конкретного объекта (жилого дома), а лицо построило другой объект (административное здание, не пригодное для жилья), то это также является самовольной постройкой. Во всех случаях не может быть изменено (в т. ч. судом) разрешенное использование земельного участка, занятого самовольной постройкой. Если использование земельного участка под самовольной постройкой не соответствует разрешенному использованию, а компетентным органом отказано в изменении целевого назначения земли, то требование признать право собственности на нее не подлежит удовлетворению судом. Иное решение противоречило бы требованиям ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации. Поэтому возможно предположить, что под «правом, допускающим строительство на земельном участке», понимают, помимо наличия вещного права, также и целевое использование земельного участка собственником, иным законным владельцем, в том числе лицом, которому земельный участок предоставлен в аренду. Но в этом случае не понятна конкретизация основания признания права собственности на самовольную постройку, если последняя возведена лицом на принадлежащем ему земельном участке: «соблюдение правил о целевом назначении земельного участка». Кроме того, исходя из п. 6 ст. 244 проекта ГК РФ, собственник земельного участка может не получать разрешение на строительство (и не представлять в суд доказательства обращения за получением разрешения), а узаконить в суде самовольную постройку уже «по факту возведения». В соответствии с настоящей позицией судов признание права собственности на самовольную постройку является исключительным способом защиты гражданских прав, который может быть применен только при отсутствии возможности получить необходимые для строительства разрешения или в случае лишения истца по не зависящей от него причине возможности получить правоустанавливающие документы на соответствующий объект недвижимости <2>. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» <3> прямо указано, что «отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. В то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию». ——————————— <2> Определение ВАС РФ от 14.07.2009 N ВАС-8954/09 по делу N А32-20426/2008-48/251; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.2010 по делу N А75-2828/2009; Постановление ФАС Московского округа от 03.09.2007, 10.09.2007 N КГ-А40/6976-07 по делу N А40-63845/06-53-504. <3> Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2010. N 6.
В настоящее время судебной практикой сформирован следующий перечень данных действий истца: истцу выдали разрешение на строительство, но впоследствии оно было признано судом незаконным; истцу было отказано в выдаче разрешения на строительство, но он не обжаловал его в суде; истец не обращался за разрешением на строительство, но получил разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, несмотря на то что оно не выдается без разрешения на строительство (п. 3 и 6 ст. 55 ГрК РФ). Действительно, удовлетворение искового требования в подобной ситуации необоснованно ставит в неравное положение добросовестных застройщиков, получивших разрешение на строительство, и самовольных застройщиков, такого разрешения не получавших. И разрешение на строительство не является в этой связи обязательным. Можно строить и без него и признать право собственности в судебном порядке. Кроме того, рассмотрение судом подобного рода требований по большому счету не содержит в себе спора о праве и поэтому не представляет собой предмет судебного разбирательства. Фактически, рассматривая подобного рода дела, суд подменяет собой орган, выдающий разрешение на строительство. В то же время установленное правоприменительной практикой правило относительно безусловной необходимости получения разрешения на строительство, с одной стороны, способствует снижению числа случаев самовольного строительства, но, с другой стороны, нарушает принцип «предсказуемости осуществления хозяйственной деятельности». Представляется необходимым предоставить собственникам возможность, ограниченную каким-либо сроком (1 год), осуществить легализацию воздвигнутых ими без получения разрешения на строительство построек до 1 сентября 2006 г., если устранены все остальные признаки самовольной постройки. Что, в свою очередь, исключит возможность злоупотребления своим правом и со стороны исполнительных органов, которые могут признать, а могут и не признать в настоящий момент «наличие действий, свидетельствующих о намерении лица получить разрешение на строительство» <4>. ——————————— <4> По делу N А60-3179/2009-С10 // СПС «КонсультантПлюс».
В соответствии со ст. 222 ГК РФ самовольная постройка возведена на земельном участке, принадлежащем истцу на праве собственности или на ином вещном праве (праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования). Отсутствие права на земельный участок по общему правилу влечет отказ в удовлетворении иска о признании права собственности на самовольную постройку. Необходимо отметить, что ранее (до 2006 г.) законодатель занимал более мягкую позицию в данном вопросе, что порождало возможность использовать механизм судебной защиты для недобросовестных лиц, осуществляющих строительство в обход общего порядка получения земельного участка под строительство. В проекте законодатель косвенно возвращается к данной позиции. В частности, в проекте признается возможность: — признания права собственности на находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок, в отношении которого лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем. В данном случае, наверное, имеются в виду случаи признания права собственности на здание или сооружение, возведенное на предоставленном в аренду земельном участке в том случае, если участок предоставлен на праве аренды именно под капитальное строительство. Ранее судебная практика допускала такую возможность, но позже позиция была скорректирована; — признания права собственности на самовольную постройку, возведенную иным лицом, за собственником земельного участка, на котором она находится. Исходя из соотношения п. 1 и п. 5 ст. 244 проекта ГК РФ, данная постройка должна быть возведена без необходимых разрешений, когда получение разрешения на капитальное строительство необходимо, или без согласия собственника земельного участка. Но получение разрешения на строительство в соответствии с ГрК РФ без согласия собственника вообще невозможно. И совсем непонятным с точки зрения условий применения является п. 7 ст. 244 проекта ГК РФ: «При отсутствии оснований для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки либо о признании права собственности на нее за собственником земельного участка право собственности на самовольную постройку может быть признано за создавшим ее лицом». Данное положение вызывает множество вопросов, из них самый главный: как быть с собственником, который не желает терпеть на своем участке чужую самовольную постройку, и какие должны быть основания для того, чтобы так грубо вмешиваться в частную сферу собственника? Единственно, когда может быть применен данный пункт, это в случае, когда собственник не против (особенно в отношении государственной и муниципальной собственности) сохранения постройки. Если она не создает угрозу жизни или здоровью граждан, если соблюдены при ее строительстве градостроительные нормы и правила, то право собственности признается за лицом, ее построившим, с возможностью в дальнейшем получить земельный участок. Таким образом, мы наблюдаем подмену административных разрешений судебными постановлениями, что не соответствует основам правового государства и основополагающему принципу разделения власти — «от чего ушли, к тому и пришли». В то же время считаем возможным применять п. 7 ст. 244 проекта в отношении построек, в том числе жилых дом, построенных на государственной или муниципальной земле без прав на этот земельный участок до 2006 г. Данные объекты недвижимости длительный период времени (порою более 15 лет) находятся в открытом, добросовестном и непрерывном владении у граждан и юридических лиц. С их существованием «смирились» органы местного самоуправления, о чем свидетельствует регистрация граждан по месту их жительства, отношения по предоставлению и оплате коммунальных услуг и т. д. Но владельцы данных объектов недвижимости не могут стать законными собственниками ввиду того, что в судебном порядке им надо доказать наличие вещного права на земельный участок, а чтобы получить данное право в органах местного самоуправления, необходимо доказать наличие права собственности на объект недвижимости (ст. 36 ЗК РФ). Установить право собственности в силу приобретательской давности также не представляется возможным, ввиду разной правовой природы данных правоотношений, о чем было сказано в Постановлении ВС РФ и ВАС РФ N 10/22. На основании ст. 1 Протокола N 1 Европейской конвенции по правам человека <5> каждое физическое и юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. ——————————— <5> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (вместе с Протоколом N 1: подписан в г. Париже 20 марта 1952 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163.
Мировой судебной практикой выработаны критерии допустимости вмешательства в частную собственность. Эти критерии состоят в том, что одновременно должны выполняться требования законности, осуществления вмешательства в общественных интересах, соблюдения справедливого баланса частного и общественного интересов. Если нет хотя бы одного условия, вмешательство считается недопустимым. Решающая роль в установлении данного баланса отводится по общему правилу не суду, а административному органу. Кроме того, длительное отсутствие зарегистрированного права вредит не только застройщику, но и публичному интересу, поскольку создает правовую неопределенность и ничем не оправдано. Поэтому более соответствующим существу спорных правоотношений является именно административный механизм легализации таких самовольных построек и возможность обжалования решений органов местного самоуправления в суде. Но на переходном этапе возможно применение п. 7 ст. 244 проекта ГК РФ, который необходимо дополнить и изложить в следующей редакции: «При отсутствии оснований для удовлетворения требования о сносе самовольной постройки либо о признании права собственности на нее за собственником земельного участка и при длительном — более 15 лет — открытом, непрерывном и добросовестном владении ею лицом, ее создавшим, право собственности на самовольную постройку может быть признано за создавшим ее лицом». Данное положение будет соответствовать провозглашенному проектом усилению владельческой защиты. На наш взгляд, принятие ст. 244 проекта ГК РФ не будет способствовать стабильности гражданского оборота, состоянию законности и осознанию гражданами необходимости соблюдения требований законодательства, т. к. порождает массу вариантов обхода закона.
