(Муратшина К. Г.) («Российский юридический журнал», 2013, N 1)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИИ, КАЗАХСТАНА И КНР ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ВОД ИРТЫША
К. Г. МУРАТШИНА
Муратшина Ксения Геннадьевна, ассистент кафедры теории и истории международных отношений Уральского федерального университета им. первого Президента России Б. Н. Ельцина (Екатеринбург).
Рассматриваются проблемы использования международного стока реки Иртыш. Автор анализирует меры, принимаемые Россией и Казахстаном по сохранению реки. На основе исследованных соглашений по использованию вод Иртыша, заключенных РФ, РК и КНР, делается вывод, что КНР оставляет за собой право распоряжаться своей частью русла реки единолично, хотя международно-правовые акты нацеливают на координацию всех действий по управлению трансграничными водными объектами и их использованию.
Ключевые слова: Российская Федерация, Казахстан, КНР, трансграничные водные объекты, международные водотоки, Иртыш, Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г.
International legal aspects of cooperation between Russia, Kazakhstan and China on the use of waters of the Irtysh K. G. Muratshina
Problems of the international flow of the river Irtysh are considered. The author analyzes the measures taken by Russia and Kazakhstan on preservation of the river. On the basis of studied agreements of Russia, Kazakhstan and China on use of the Irtysh waters it is concluded that China reserves the right to dispose their part of the river bed alone although international instruments aim at coordinating all activities for management and use of transboundary waters.
Key words: Russian Federation, Kazakhstan, China, transboundary water objects, international watercourses, the Irtysh, the UN Convention on the law of nonnavigational uses of international watercourses 1997.
Пресная вода наряду с нефтью становится важнейшим природным ресурсом, который оказывает влияние на мировую политику, в частности на партнерство стран. Недостаток пресной воды ощущают многие азиатские страны, исторические русла рек в регионе в большинстве случаев представляют собой международные водотоки, т. е. проходят через несколько государств. Благодаря своему географическому положению Китай обладает значительным числом международных водотоков. Истоки десятков трансграничных рек находятся на его территории, в горах Тибета. Такие великие реки, как Меконг, Инд, Брахмапутра, Салуин, Иртыш, Амур, частично протекают по его территории. С ускорением экономического развития КНР вопрос совместного рационального использования международных водотоков стал актуальным для всех без исключения соседних с КНР стран. Второе десятилетие у объединенных отношениями стратегического взаимодействия России, Казахстана и Китая среди неотложных на повестке дня стоит вопрос об использовании Иртыша. Река берет начало на территории КНР и под названием Черный Иртыш протекает 672 км до границы с Республикой Казахстан, пересекает ее в северо-западном направлении, затем, уже на территории РФ, впадает в Обь и заканчивает свой путь, сливаясь с водами Северного Ледовитого океана. Несмотря на загрязненность, воды Иртыша служат источником питьевой воды для 4 млн. человек в РК, вода используется для промышленных нужд и сельского хозяйства, на реке стоят ГЭС и водохранилища. В РФ Иртыш обеспечивает 90% потребностей в воде Омской области. По данным Федерального агентства водных ресурсов РФ, до недавнего времени Китай брал из Черного Иртыша в год 1 — 1,5 куб. км воды, Казахстан — 3,8 куб. км, Россия — 0,43 куб. км <1>. С 1997 г. Китай начал увеличивать забор вод Черного Иртыша для орошения засушливых территорий. По экспертным оценкам, в последние 30 лет сток Иртыша в результате хозяйственной деятельности трех стран уменьшается, особенно резкое снижение произошло в первое десятилетие нового века. Дестабилизирующим фактором стало строительство 300-километрового ирригационного канала Черный Иртыш — Карамай для орошения территорий, расширения площадей под хлопок и зерновые в Синьцзян-Уйгурском автономном районе, для нужд Карамайского нефтяного промысла. С выходом канала на проектную мощность водозабор из реки в КНР увеличивается почти в 5 раз — до 5 куб. км в год. ——————————— <1> О проведении II заседания Российско-Казахстанской комиссии по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов // URL: http:// www. nobwu. ru/ index. php? option= com_content&view;= article&id;= 167:-ii-xx-&catid;= 11:news&directory;=8.
В перспективе в ходе развития своих западных провинций КНР планирует строительство новых каналов, водохранилищ, плотин, ГЭС, для чего будут использованы и трансграничные водные объекты. Эти планы грозят экологической катастрофой Восточному и Центральному Казахстану, критическим положением с обеспечением водой Омской области РФ. По территории Казахстана проходят русла 23 трансграничных рек, берущих начало в КНР, «освоение» которых КНР начала еще в 70-е гг. прошлого века. С одной из них — Или — связано обмеление озера Балхаш, которому в случае осуществления дальнейших планов грозит участь Аральского моря. Уже сегодня эксперты констатируют обмеление 300-километрового канала Иртыш — Караганда, резкое ухудшение биологической ценности воды. Омская область РФ также отнесена к регионам, испытывающим дефицит водных ресурсов. На Иртыше в районе Омска идет массовое образование новых островов и отмелей, засоление поймы, концентрация в воде вредных веществ, деградация флоры и фауны, оголение питьевых и промышленных водозаборов <1>. ——————————— <1> Плотина под Омском начнет спасение Иртыша от обмеления // URL: http://www. vesti. ru/doc. html? id=336450.
Е. А. Фортыгина (Центр экономических и социальных исследований Китая ИДВ РАН), анализируя возможные последствия такого единоличного подхода к использованию трансграничного Иртыша, прогнозирует, что обмелеют озера Балхаш и Зайсан, что повлияет на сброс воды Бухтарминским водохранилищем РК; ухудшится водоснабжение населенных пунктов; далее — по цепочке — произойдет уменьшение выработки электроэнергии на электростанциях Иртышского каскада (Бухтарминская, Шульбинская, Усть-Каменногорская и др.). Обмеление Иртыша из-за увеличения забора воды для СУАР в КНР понизит уровень воды у Павлодара на 0,63 м, около Омска — на 1,1 м. Аридизация климата и уменьшение естественной влажности почв повлечет снижение урожайности культур, деградацию пастбищ и опустынивание северо-востока РК. Поскольку река утратит способность самоочищения, из нее невозможно будет брать воду для бытовых водопроводов, ареалы загрязнения появятся вплоть до Обской губы <1>. ——————————— <1> Фортыгина Е. А. Водный кризис в Китае и крупные гидротехнические проекты // Региональная политика: опыт России и Китая. М., 2007. С. 196 — 198.
Международно-правовые документы, среди которых одним из основных является не подписанная КНР Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. <1>, предлагая учитывать «особое положение и потребности развивающихся стран», указывают на необходимость «международного сотрудничества и добрососедских отношений в этой области». В ст. 5 Конвенции прямо указано, что «право использовать водоток включает обязанность сотрудничать в его защите и освоении» и обязательства «принимать все надлежащие меры для предотвращения нанесения значительного ущерба другим государствам водотока». Если же ущерб нанесен, декларируется «обсуждение вопроса о компенсации» (ст. 7). ——————————— <1> URL: http://www. un. org/ru/documents/decl_conv/conventions/watercrs. shtml.
Республика Казахстан поставила перед КНР вопрос о рациональном совместном использовании трансграничных рек еще в 1996 г. в ходе встречи президента Н. А. Назарбаева и председателя КНР Цзян Цзэминя. Все последующие годы предпринимались активные дипломатические шаги, чтобы добиться комплексного обсуждения водной проблемы. Однако, как замечает один из казахстанских исследователей проблемы А. Ревский, китайская сторона, поддерживая озабоченность экологией бассейна реки в целом, предпочитает уходить от обсуждения конкретных вопросов, а именно вопроса о дальнейшем увеличении водозабора из Иртыша и Или, отказывается от участия в переговорах в трехстороннем формате (Россия, Казахстан, Китай), заявляя, что «в каждом случае необходим индивидуальный подход» и для КНР предпочтителен переговорный процесс в двустороннем формате <1>. ——————————— <1> Ревский А. Фактор воды: эгоизм Китая грозит Казахстану экологической катастрофой // URL: http://www. apn. kz/publications/article5569.htm.
До китайского «освоения» Черного Иртыша главная проблема состояла в загрязнении реки промышленными стоками находящихся в ее бассейне предприятий Восточно-Казахстанской, Павлодарской, Семипалатинской областей РК и предприятий на территории РФ (в Омской области и — через притоки — других областях). Эта проблема была достаточно изучена двумя странами, существовали согласованные подходы и планы работ по улучшению состояния реки, контролю работы водохранилищ, обмену информацией. Односторонние действия КНР по увеличению водозабора усилили загрязнение и породили новые проблемы. Нежелание Китая координировать свои планы использования трансграничной реки, нарушающие жизнь целых областей в соседних государствах, заставило Россию и Казахстан, не прекращая попыток организовать трехстороннее обсуждение комплексного подхода к использованию водных ресурсов Иртыша, искать собственные решения. В начале 90-х гг. было принято межправительственное Соглашение о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов по рекам Иртыш, Тобол, Ишим и создана Российско-Казахстанская комиссия по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов (в 2010 г. аналогичное Соглашение заключено РФ и РК). Тогда же государствами СНГ было подписано Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды (февраль 1992 г.). В рамках сотрудничества стороны приступили к разработке совместной схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов Иртыша и Ишима, начали мониторинг состояния рек, обмен информацией. В 1993 г. принято Положение о создании единой информационной базы по изучению водных ресурсов и гидрометеорологическим данным. В 1994 г. на Иртыше осуществлен проект внедрения устройств, способствующих уменьшению загрязнения. Затем российские и казахстанские специалисты совместно с французскими коллегами приступили к разработке международного проекта «Трансграничное управление водными ресурсами бассейна реки Иртыш». На первом этапе была разработана Программа действий по улучшению качества воды в бассейне Иртыша на территории РК. Она содержала мероприятия по улучшению качества питьевой воды для Павлодарской, Семипалатинской и Усть-Каменногорской областей. Второй этап содержал разработку мероприятий по внедрению собственно проекта международного управления ресурсами Иртыша. 1750-километровая зона проекта начиналась от пограничной с КНР станции Буран и кончалась у Красноярки, первой станции после Омска. С 2000 г., когда проект был утвержден РФ и РК, стороны с помощью французского консорциума OIE-ANTEA-SAFEGE и при поддержке Министерства финансов Франции решали две главные задачи: создание межгосударственной системы оценок, контроля и управления водными ресурсами бассейна; улучшение водоснабжения и качества воды. Решение задач облегчалось тем, что со времен СССР Россия и Казахстан применяли одинаковые методики исследования и имели однотипное оборудование. В ходе внедрения проекта были разработаны цифровые карты уязвимости Иртыша, оптимизирована система мониторинга. Кроме того, рассчитаны гидрологическая модель водного баланса отдельных участков реки и прогнозные сценарии изменения ресурсов стока с учетом перспективных планов КНР до 2030 г. Эти документы содержали вывод о способах оптимизации режимов водопотребления, необходимости перестройки работы гидроузлов и создания новых плотин для удержания экологического равновесия в бассейне Иртыша. Участие в этой работе третьего владельца водотока Иртыша стало насущной потребностью. В рамках Российско-Казахстанской комиссии по трансграничным рекам в 2001 г. была создана Иртышская подкомиссия, на которую возложили задачи по совершенствованию системы управления бассейном реки и привлечению к участию в нем КНР. Новый этап совместных российско-казахстанских работ по спасению Иртыша включает строительство второй очереди Шульбинского водохранилища в Казахстане, реконструкции ирригационных систем бассейна озера Зайсан, создание первого в Сибири водоподъемного узла у села Красная Горка севернее Омска. Сооружение последнего на средства федерального и областного бюджетов уже началось. Параллельно с деятельностью по выработке мер предотвращения экологической катастрофы Иртыша Россия и Казахстан продолжают попытки привлечь к работе КНР. По инициативе Астаны в 2001 г. с КНР было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере использования и охраны трансграничных рек и создана Казахстанско-Китайская совместная комиссия. Межправительственное соглашение о рациональном использовании и охране трансграничных вод заключила в 2008 г. с КНР и Россия. Рассмотрим договоры между РФ, РК и КНР. Статья 2 Соглашения между Правительством РФ и Правительством РК о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 2010 г. <1> провозглашает сотрудничество сторон «в духе равноправия и партнерства, в целях сохранения, защиты и восстановления ресурсов… объектов». В преамбуле Соглашения между правительствами РФ и КНР <2> предлагаются иные принципы — «мирного сосуществования, взаимопонимания, справедливого и рационального использования и охраны трансграничных вод с учетом экономических, социальных и демографических факторов…». В Соглашении между правительствами РК и КНР <3> добавлен «принцип взаимного уважения независимости, суверенитета и территориальной целостности… равенства и взаимной выгоды», а также «взаимной уступчивости». Статья 2 последнего Соглашения декларирует необходимость «придерживаться принципов справедливости и рациональности, а также тесно сотрудничать с позиции искренности, добрососедства и дружбы». ——————————— <1> URL: http://voda. mnr. gov. ru/part/?act=more&id;=5975&pid;=961. <2> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о рациональном использовании и охране трансграничных вод 2008 г. // URL: http://voda. mnr. gov. ru/part/?act=more&id;=3072&pid;=961. <3> Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в сфере использования и охраны трансграничных рек 2001 г. // URL: http://www. ca-econet. info/dogovory/103.htm.
Трудно найти юридический эквивалент формулировке «справедливо и рационально». Если в Конвенции ООН перечислены семь факторов, требующих учета при совместном «рациональном и разумном» использовании международного водотока (ст. ст. 5, 6), то в двусторонних отношениях КНР с РФ и РК использована ссылка на «учет экономических и демографических факторов». Иными словами, предлагается «на основе взаимной уступчивости» учитывать возрастающие потребности бурно развивающейся экономики КНР, катастрофическую нехватку питьевой воды для сотен миллионов китайцев, населяющих районы, неблагоприятные для развития сельского хозяйства, а также районы, где загрязнены собственные водоемы. Темпы роста экономики КНР и экономик РФ и РК несопоставимы, как и «демографические факторы». Обойден в российско-китайском и казахстанско-китайском соглашениях и вопрос об ответственности сторон. В той же ст. 2 российско-казахстанского договора сказано об ответственности сторон «за обеспечение того, чтобы их деятельность не наносила ущерб трансграничным водным объектам другой Стороны». Статьи 5, 6, 7 говорят о координации любых работ на трансграничном объекте, а ст. 8 декларирует «возмещение потерпевшей Стороне» вреда от «осуществления каких-либо мероприятий» другой стороной. В преамбуле российско-китайского документа упоминаются «проведение дружественных консультаций и принятие скоординированных мер», говорится о необходимости информировать другую сторону в случае «водохозяйственных мероприятий… способных привести к значительному трансграничному воздействию». Статья 3 казахстанско-китайского Соглашения ограничивает «усилия Сторон и принятие соответствующих мер по предотвращению или смягчению возможного серьезного ущерба» лишь строго оговоренными случаями, а именно «в результате паводковых бедствий и искусственных аварий». Статья 4, имеющая неоднозначное толкование, по сути, снимает всю ответственность за просчеты управления рекой на своей территории: «Ни одна из Сторон не ограничивает другую Сторону рационально использовать и охранять водные ресурсы трансграничных рек с учетом взаимных интересов». Из совместных работ по рациональному использованию Иртыша в ст. 5 казахстанско-китайского Соглашения, рассчитанного на 8 лет с последующим автоматическим продлением на 4 года и более, названы следующие: «согласование и определение месторасположений постов наблюдения и измерения объема и качества воды; исследования единых методов наблюдения, измерения, анализа и оценки; проведение анализа и укомплектования данных гидрологических наблюдений и измерений; проведение возможных совместных исследований по предоставлению или смягчению влияний наводнений, оледенений и других стихийных бедствий; изучение тенденций будущих изменений водности и качества воды; при необходимости проведение совместных исследований и обмен опытом». В российско-китайском Соглашении уделено внимание обмену новыми технологиями в данной сфере, стабилизации русел рек, предупреждению о паводках, совместным научным исследованиям и разработке единых нормативов, показателей, методик, обмену результатами научных исследований в области использования и охраны трансграничных вод. Иными словами, мы наблюдаем у КНР принципиально иные подходы как к использованию трансграничных водных объектов, так и к совместной с другим государством деятельности по управлению ими. Заключаемые же КНР двусторонние документы по мониторингу, охране, использованию водных объектов декларируют лишь возможность констатации того или иного «значительного воздействия», но не содержат правового инструментария возмещения ущерба и устранения источника воздействия, а также не упоминают о необходимости комплексного подхода к управлению трансграничным водным объектом, обеспечивающего как оптимальное его использование сегодня, так и сохранение для будущих поколений. Об этом же, по мнению экспертов, говорят и тактика затягивания переговоров по данной проблеме, преследующая и чисто практическую цель (успеть построить плотину или канал и поставить всех перед фактом), и проведение переговоров на максимально низком уровне, ограничение консультациями между водохозяйственными ведомствами <1>. Не случайно подписи Китая нет под двумя важнейшими международными документами: Конвенцией о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. и Конвенцией об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. ——————————— <1> Ревский А. Указ. соч.
Известный российский эксперт С. Г. Лузянин особо отмечает нежелание Китая обсуждать проблемы Иртыша в трехстороннем формате или в рамках ШОС <1>. Здесь уместно привести примеры эффективного многостороннего сотрудничества по использованию водотоков: соглашение Вьетнама, Камбоджи, Таиланда и Лаоса об использовании среднего и нижнего участков Меконга, конвенцию по Рейну, подписанную европейскими государствами, рассмотренное взаимодействие России и Казахстана и др. ——————————— <1> Лузянин С. Г. Экологические проблемы трансграничных рек КНР // URL: http://arguncrisis. ru/documents/dokumenty-2011/neo-luzyanin.
В то же время китайское «освоение» Иртыша без учета влияния на соседние страны — отнюдь не единичный случай, а скорее характерная особенность. Существует проблема с совместным использованием Аргуни, Сунгари и Уссури, где в 2010 г. без согласований с РФ китайская сторона начала углублять русло реки у своих берегов, что повлекло частичные изменения береговой линии на российской стороне. На слуху — катастрофа со спуском ядохимикатов в Сунгари. Водные проблемы не могут решить с Китаем азиатские страны бассейнов Меконга и Брахмапутры, более мелких рек, протекающих по территории КНР. В самом Китае давно поняли цену воде. Бурное экстенсивное развитие экономики последних десятилетий привело к высокой загрязненности собственных рек, озер и морей. По данным Агентства по охране окружающей среды КНР, за последние 50 лет в стране исчезла тысяча озер. В 2004 г. Министерство водного хозяйства КНР опубликовало данные о том, что 34% сельского населения страны испытывают трудности с питьевой водой, это 323 млн. человек, из которых 227 млн. не имеют доступа к безопасной питьевой воде <1>. ——————————— <1> Ушаков И. В. Экологический лабиринт // Социально-экономические аспекты природопользования в Китае. М., 2008. С. 62.
В 90-е гг. председатель КНР Цзян Цзэминь, говоря о дефиците водных ресурсов и его влиянии на сельское хозяйство и социально-экономическое развитие страны в целом, ставил двуединую задачу — «параллельного открытия источников воды и ее экономии» <1>. Только до 2000 г. в КНР были приняты до десятка законодательных актов, направленных на ужесточение ответственности за загрязнение воды бытовыми и промышленными стоками. В 2002 г. был принят Водный кодекс, предусматривающий значительные денежные штрафы, а в некоторых случаях — уголовную ответственность за нарушение водного законодательства, в том числе за самовольное возведение гидротехнических сооружений, самовольное, без получения разрешения, потребление воды и т. д. Существуют программы борьбы с климатическими изменениями и проекты переброски части водных ресурсов крупнейших китайских рек в провинции, страдающие от нехватки воды. ——————————— <1> Цзян Цзэминь. Выступление при завершении работы курсов по изучению вопроса о финансах для главных руководящих работников провинциального и министерского уровня 11 января 1999 г. // О социализме с китайской спецификой. М., 2004. Т. 1. С. 103.
Приходится признать, что использование КНР трансграничных водных объектов относится к «параллельным открытиям источников воды» и отражает гидрополитику Китая по отношению к сопредельным странам, в международных договорах с которыми Китай декларирует принцип добрососедства. Сделаем некоторые выводы: сформировавшаяся гидрополитика КНР не предполагает изменений и перехода к совместному с соседними странами комплексному и равноправному управлению трансграничными водными объектами, а становится инструментом во взаимоотношениях с сопредельными странами; такая политика противоречит принципам дружбы и добрососедства, взаимодействия в рамках взаимовыгодных, равноправных партнерских отношений; такая политика неизбежно ведет в перспективе к возникновению конфликтных ситуаций, межэтнических и территориальных проблем; в конечном счете в регионе повышаются антикитайские настроения, что с учетом изложенного может привести к трудноразрешимым последствиям.
Bibliography
Czyan Czehmin’. Vystuplenie pri zavershenii raboty kursov po izucheniyu voprosa o finansax dlya glavnyx rukovodyashhix rabotnikov provincial’nogo i ministerskogo urovnya 11 yanvarya 1999 g. // O socializme s kitajskoj specifikoj. M., 2004. T. 1. Fortygina E. A. Vodnyj krizis v Kitae i krupnye gidrotexnicheskie proekty // Regional’naya politika: opyt Rossii i Kitaya. M., 2007. Luzyanin S. G. Ehkologicheskie problemy transgranichnyx rek KNR // URL: http://arguncrisis. ru/documents/dokumenty-2011/neo-luzyanin. Plotina pod Omskom nachnet spasenie Irtysha ot obmeleniya // URL: http://www. vesti. ru/doc. html? id=336450. Revskij A. Faktor vody: ehgoizm Kitaya grozit Kazaxstanu ehkologicheskoj katastrofoj // URL: http://www. apn. kz/publications/article5569.htm. Ushakov I. V. Ehkologicheskij labirint // Social’no-ehkonomicheskie aspekty prirodopol’zovaniya v Kitae. M., 2008.
