Функции прокуратуры в правообеспечительной юридической деятельности власти: теоретический подход

(Амирбеков К. И.)

("Государственная власть и местное самоуправление", 2014, N 2)

Текст документа

ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВООБЕСПЕЧИТЕЛЬНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЛАСТИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ПОДХОД

К. И. АМИРБЕКОВ

Амирбеков Касумбек Ильясович, заведующий отделом проблем организации прокурорской деятельности Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук.

В статье дается определение понятия правообеспеченности и правообеспечительной юридической деятельности власти, раскрываются ее особенности в правовом демократическом государстве, приводится всесторонняя классификация ее видов. На этой основе дается теоретическое обоснование места, роли, функций и полномочий прокуратуры современного государства.

Ключевые слова: верховенство, право, правообеспеченность, система, деятельность, власть, компенсаторность, корпоративность, субъект, объект, правоотношение, публичность, проблема, вертикальное, горизонтальное, деликт, поиск, исследование, преследование, санкция, исполнение.

Functions of the prosecutor's office in law-ensuring legal activities of the power: theoretical approach

K. I. Amirbekov

Amirbekov Kasumbek Il'yasovich, Head of the Department for the Problems of Organization of Procurator's Activities of the Science Research Institute of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, contact details.

In the work the supremacy of law is examined as the prevailing factor in the domestic and international consensus and human progress. It is substantiated that such position is the major task of the rule-of-law state and the Prosecutor Office has the balancing and compensatory function.

Key words: law, law enforcement, supremacy, state, activity, balance, equilibrium, compensatory, mechanism, function, violation, problem, Prosecutor Office, court, proceedings.

Состояние верховенства права (правообеспеченность) в современную эпоху многими учеными и правоприменителями рассматривается не только как передовой внутригосударственный способ организации жизни общества, но и единственно возможный способ международного консенсуса и выживания цивилизации вообще [1, с. 11]. Такой подход обусловлен сущностью и природой самого права.

Право возникло вместе с человеческим обществом в стадии выхода из дикообразного состояния [2, с. 303] и, будучи наиболее легитимным публичным выразителем справедливости, выступает в современную эпоху как универсальная ценность и основное условие прогресса и совершенствования человеческого общества. Поэтому обеспечение состояния верховенства права в жизнедеятельности общества становится главной задачей современного демократического государства, а правообеспечительная составляющая во всем многообразии ее деятельности превращается в системообразующий фактор политического режима и нормативной юридической системы государства в целом.

В правообеспечительной деятельности государства в Российской Федерации существенное место занимает прокурорская деятельность. Согласно закону надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в законе, является одним из основных направлений ее деятельности [3, с. 199].

Вопросы обеспечения верховенства права на достигнутом передовой частью мирового сообщества уровне стали в стране актуальными особенно после вступления Российской Федерации в Совет Европы, включения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в отечественную правовую систему и принятия высшими судебными органами Российской Федерации постановлений, направленных на интеграцию национальной судебной системы в общеевропейскую систему судебной защиты прав и свобод человека [4, с. 37].

В условиях функционирования правового государства человеческое общество характеризуется свободой конкуренции в экономике и плюрализмом в политике. Поэтому ему, естественно, присущи внутренние противоречия, обусловленные неоднородностью (индивидуальностью) и нетождественностью (неповторяемостью) человеческих личностей, их потребностей и интересов, что, по существу, и является движущей силой развития и совершенствования как самого человека, так и общества в целом. Причем сами эти противоречия также постоянно изменчивы, с разрешением одних возникают другие. Внешней формой их проявления могут быть такие явления, как: неисполнение законов; принятие законов, не соответствующих Конституции Российской Федерации; противоречия в самих законах или в других нормативных правовых актах; непринятие уполномоченным органом востребованных самой жизнью законов или других нормативных правовых актов; неправомерное поведение и любого рода отклонения от правомерного поведения субъектов правоотношений (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-правовые и иные правонарушения). Поэтому закреплением в Конституции и других законах прав и свобод человека и гражданина не разрешается окончательно проблема обеспечения полного верховенства права. Для этого требуются системные юридические механизмы и действия власти, обеспечивающие как своевременное выявление таких явлений (в т. ч. причин и условий, их порождающих), так и своевременное их разрешение и вытеснение из практической жизни общества. Разумеется, это невозможно осуществить без специально уполномоченных для выполнения данной задачи государственных органов, функцией которых является именно осуществление правообеспечительной юридической деятельности.

Такую деятельность от имени государства осуществляет не только прокуратура, но и суд, правоохранительные органы и органы административной юрисдикции, состоящие в системе исполнительной власти, законодательные органы власти, глава государства, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, уполномоченные по правам детей, предпринимателей и т. п., т. е. целая система государственных органов. Предназначением прокуратуры в этой системе, как и любого другого органа, состоящего в данной системе, может быть участие в обеспечении верховенства права с использованием специфических, присущих только для нее полномочий и осуществлением собственной функции в правообеспечительном процессе.

Для правильного понимания специфики прокурорской правообеспечительной деятельности надо уяснить, что вкладывается теорией права в содержание понятий "правообеспеченность" и "правообеспечительная юридическая деятельность власти" и почему система правообеспечительной юридической деятельности власти не может обходиться без деятельности такого органа, как прокуратура. Ответы на эти вопросы содержатся в некоторых научных трудах, посвященных теории правообеспечительной юридической деятельности власти [5, с. 56].

Правообеспеченность, согласно данной теории, представляет собой реальное состояние полного и постоянного верховенства права, выражающегося в юридическом балансе между правонаделением и правоограничением субъектов права в системе действующего законодательства, а также в юридическом равновесии между дозволенным и должным в практической деятельности субъектов правоотношений.

При таком толковании объектом воздействия власти становится не только само правонарушение (деликт), но и все явления, препятствующие формированию, обновлению, закреплению и реализации в практической жизни общества права и верховенствующего его статуса (правообеспеченности).

Правообеспечительная юридическая деятельность власти представляет собой постоянное взаимодействие публично-властных субъектов по системной и согласованной разработке и использованию специальных юридических способов и средств в установленных нормативно-процессуальных формах и осуществлению ими юридических действий с целью создания, поддержания и устойчивого развития состояния правообеспеченности в данном обществе и государстве.

Особенность правообеспечительной юридической деятельности власти состоит в том, что она протекает в заранее установленном процессуальном порядке, включающем последовательное (по стадиям) совершение действий: по сбору, документированию и анализу информации о наличии пробелов и противоречий в законодательстве; отсутствии востребованных практической жизнью общества законов в нормативной юридической системе; нарушении баланса в правонаделении и правоограничении субъектов права в законодательстве, а также равновесия в дозволенном и должном в действиях субъектов правоотношений, т. е. по выявлению проблемы правообеспеченности; исследованию этой проблемы в установленной нормативно-процессуальной форме и выявлению ее юридической сущности; оформлению полученных результатов в юридических актах и представлению их соответствующему органу власти, уполномоченному принимать юридическое решение по проблеме правообеспеченности; использованию в установленных формах юридических способов и средств для определения адекватной меры воздействия на данную проблему (санкцию), определению и оформлению ее (меры воздействия, санкции) в юридических актах уполномоченного на это органа власти (в категорию "мера воздействия, санкция" при таком подходе подпадают и решения судов, обязывающие законодательный или исполнительный орган власти принять или отменить закон или иной нормативный акт); исполнению принятого по проблеме правообеспеченности юридического акта. Проблема правообеспеченности, согласно данной теории, считается разрешенной после реализации оформленной в соответствующем юридическом акте меры воздействия (санкции), если не отпала необходимость в ее применении и дальнейшем исполнении.

Важное значение для познания сущности правообеспечительной юридической деятельности власти имеет ее классификация по всем возможным основаниям.

Ее виды по характеру происходящих с правом преобразований в практической жизнедеятельности общества и государства подразделяются на правоформирующую, правозакрепляющую (включая правоформулирующую) и правореализующую (включая правоинтерпретирующую и правоприменительную) [6, с. 509 - 510].

По характеру воздействующей функции власти на проблему правообеспеченности она подразделяется на основную, выполняющую функцию сплошного (с охватом всего объекта воздействия), непрерывного (без ограничения временными рамками), специализированного (в зависимости от специализации воздействующего субъекта) воздействия, и компенсаторную, выполняющую функцию избирательного (выборочного), ограниченного рамками приоритета и неспециализированного воздействия. Особенность компенсаторного воздействия заключается в контроле (надзоре) за деятельностью правообеспечительных органов власти всех уровней с целью обнаружения, устранения и недопущения правонарушений в деятельности самих этих органов, а также обнаружения и устранения иных правонарушений, оставшихся без их воздействия. При этом компенсаторная правообеспечительная деятельность осуществляется также путем совершения действий по поиску, анализу, исследованию и разрешению проблем правообеспеченности, т. е. без применения каких-либо иных особых форм и методов. Этим обеспечивается, с одной стороны, равновесие статуса компенсаторного органа с другими правообеспечительными органами власти, а с другой - внешнее отслеживание и анализ правообеспечительной деятельности всех органов власти с целью восполнения ее пробелов и недостатков.

Компенсаторное воздействие на проблему правообеспеченности в процессе правообеспечительной юридической деятельности власти происходит, как и в любой другой деятельности, по принципам субъектно-объектных отношений, которые могут быть вертикально-властными (вертикально-властно-принудительными), предполагающими возможность вмешательства субъекта в функциональную деятельность объекта и даже возможность выполнения ее (функциональной деятельности объекта) самим воздействующим субъектом (внутрисистемное компенсаторное воздействие), и горизонтально-властными (горизонтально-властно-принудительными), исключающими вмешательство субъекта в функции объекта и подмену его полномочий (внешнее, внесистемное компенсаторное воздействие).

Горизонтально-властное воздействие в зависимости от характера связей, составляющих структуру элементов (звеньев, инстанций) субъекта воздействия, подразделяется на вертикально интегрированное (централизованное) воздействие, где каждая вышестоящая инстанция субъекта воздействия может прекратить (приостановить) действия и взять на себя функцию нижестоящей, и автономное воздействие, где каждая инстанция в системе субъекта воздействия уполномочена совершить юридические действия только автономно и никакая другая инстанция не может заменить ее полномочия.

Вертикально-властное контрольное воздействие в процессе правообеспечительной юридической деятельности власти может осуществляться как субъектом, состоящим в системе законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, так и субъектом, не состоящим ни в одной из них.

Востребованность компенсаторного, внешнего (внесистемного), горизонтально-властного, контрольного воздействия, осуществляемого вертикально интегрированным субъектом вне рамок трех перечисленных ветвей власти, обусловлена необходимостью обеспечения единого подхода, объективности и справедливости в оценке юридических решений и действий правообеспечительных органов власти во всем правовом пространстве государства и исключения из их деятельности элемента субъективизма и превалирования локальных (местных) и корпоративных (ведомственных, внутрисистемных) интересов над интересами верховенства права. А это может быть обеспечено только путем осуществления внешнего и горизонтально-властного воздействия на их деятельность и внешней оценки их юридических актов-решений и актов-действий и внешним воздействием на их деятельность со стороны вертикально интегрированного независимого субъекта.

Воздействие вертикально интегрированного субъекта, согласно данной теории, балансируется автономностью принятия окончательного юридического решения по проблеме правообеспеченности и превалированием его (автономно принятого решения, каковым в правовом государстве может быть только судебное решение) над остальными правообеспечительными юридическими актами.

Как и любая система, правообеспечительная юридическая деятельность власти имеет свою структуру, состоящую из определенных компонентов, обладающих своими свойствами, где каждый компонент выполняет только свойственные ему функции и подчиняется определенным принципам. Свойства компонентов, составляющих структуру правообеспечительной юридической деятельности власти, данной теорией определяются: субъектов как органов публичной власти, специально уполномоченных на выявление, исследование и решение проблем правообеспеченности; действий этих субъектов как внешне выраженных волевых актов, влекущих положительные правовые последствия, составляющие важный компонент состояния правообеспеченности; используемых средств как предметов, явлений и процессов, обладающих при включении в юридическую сферу деятельности власти способностями воздействия и направления к правовой цели поведения субъектов и участников общественных отношений; способов как сочетающих использование оптимальных режимов, действий и свойств предметов, явлений и процессов для направления поведения субъектов общественных отношений к правовой цели; процесса как порядка внутренне согласованного взаимодействия компонентов деятельности, обеспечивающего их самопобуждение и самодвижение к правовой цели; правообеспеченности как общего результата правообеспечительной юридической деятельности, фиксируемого в системе публично-властных нормативных и индивидуально-конкретных юридических актов.

Основными гарантиями достижения в процессе правообеспечительной юридической деятельности власти состояния правообеспеченности являются: верховенство суда по отношению ко всем публично-властным субъектам правообеспечительной юридической деятельности и обязательность для них его решений; независимость суда от других ветвей власти и от сторон правообеспечительного производства; независимость состава суда от других судебных инстанций; недопустимость осуществления судом функции какой-либо стороны судебного процесса и полное равноправие сторон перед судом; участие от имени государства в судебных производствах, затрагивающих публичный интерес, многофункционального, не специализированного, самостоятельного и централизованного (вертикально интегрированного) публично-властного субъекта; наделение этого субъекта полномочиями по инициированию правообеспечительного производства по любой проблеме правообеспеченности, затрагивающей публичный интерес, и по осуществлению несудебного внешнего горизонтально-властного воздействия по проблемам правообеспеченности на деятельность публично-властных субъектов правообеспечительной юридической деятельности; регламентированность обжалования действий и решений каждого субъекта правообеспечительной юридической деятельности в суд, а решения суда - в апелляционную, кассационную и надзорную инстанции; несменяемость состава суда до окончания разбирательства начатого производства; регламентированность процедуры принятия судебного решения по свободному внутреннему убеждению каждого состава суда в каждой инстанции; наличие правообеспечительной деятельности несудебных органов власти, специально уполномоченных на совершение необходимых досудебных действий в сфере своей деятельности и действий по исполнению принятых судебных решений.

Таким образом, правообеспечительная юридическая деятельность власти представляет собой многогранную, многоуровневую, сложную, многосубъектную, динамичную систему со своими закономерностями функционирования, суть которых состоит в том, что ни один отдельно взятый ее субъект, ни одна отдельно взятая ее разновидность не могут создать состояние полной правообеспеченности и лишь их взаимодействие, в котором каждый из субъектов и видов выполняет свои функции со свойственными им специфическими средствами и способами в установленных специальных процессуальных формах, позволяет достичь состояние полной правообеспеченности.

Одной из закономерностей ее функционирования является то, что поддержание и воспроизводство в непрерывном режиме состояния полной правообеспеченности в современном обществе невозможно без осуществления государственной функции внешнего, компенсаторного, горизонтально-властного, контрольного воздействия на проблему правообеспеченности со стороны вертикально интегрированного (централизованного), публично-властного, многофункционального, неспециализированного и независимого органа власти, наделенного полномочиями по инициированию правообеспечительного производства по любой публичной проблеме правообеспеченности и участию во всех его видах и стадиях до вытеснения проблемы из правовой жизни данного общества.

Однозначно такую государственную функцию в России может реализовать только прокуратура Российской Федерации. Необходимыми для этого качествами не обладает ни суд, ни уполномоченные по правам человека, ни другой орган власти.

Литература

1. См. об этом интернет-ресурс программы "Консультант": Верховенство права и встреча цивилизаций, Зорькин В. Д., Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Венецианской комиссии Совета Европы, доклады на Международных конференциях: Стамбул, 26 апреля 2007 г.; Москва, 6 июля 2007 г.

2. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 303.

3. Прокурорский надзор. Российская прокуратура в правовом демократическом государстве: Учебник / Под общ. ред. д. ю.н. проф. А. Я. Сухарева. М.: Издательство "Норма", 2008. С. 199.

4. См.: Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2003; Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. Избранные права. М.: Институт прав и публичной политики, 2002.

5. См.: Амирбеков К. И. Правообеспечительная юридическая деятельность: теоретический подход // Государство и право. 2006. N 1. С. 46 - 50; Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. 752 с.; Амирбеков К. И. К вопросу о понятии правообеспечительной юридической деятельности / К. И. Амирбеков, А. М. Муртазалиев // Вестник Дагестанского государственного университета. 2012. Вып. 2. Серия: Право.

6. См. подробно об этом: Шапсугов Д. Ю. Проблемы теории и истории власти, права и государства. М.: ИГ "Юрист", 2003. С. 509 - 510.

------------------------------------------------------------------

Название документа