Актуализация праворазъяснительной и правопросветительской деятельности прокуратуры

(Кульмашева И. Ф.) («Законность», 2012, N 9) Текст документа

АКТУАЛИЗАЦИЯ ПРАВОРАЗЪЯСНИТЕЛЬНОЙ И ПРАВОПРОСВЕТИТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

И. Ф. КУЛЬМАШЕВА

Кульмашева Индира Фатыхзяновна, аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.

Статья посвящена исследованию проблем участия прокурора в правовом просвещении и разъяснении законодательства, в частности правовой регламентации праворазъяснительной и правопросветительской деятельности прокуратуры.

Ключевые слова: правовой нигилизм, разъяснение законодательства, правовая пропаганда, приоритетные направления деятельности.

Updating legal explanatory and law awareness-rising activities of the public prosecution service I. K. Kulmasheva

Article is devoted to research of problems of participation of the prosecutor in activity of legal education and a legislation explanation, in particular to a legal regulation of right explanatory and right educational activity of prosecutor’s office.

Key words: legal nihilism, legislation explanation, legal promotion, priority activities.

Как известно, мудрый законодатель примет меры к предупреждению правонарушений, чтобы не быть вынужденным наказывать за их совершение. Например, по оценкам исследователей, в современной Японии, отличающейся низким по сравнению с другими развитыми странами уровнем преступности, стержневая линия уголовной политики состоит в профилактике преступлений, как первичной, так и повторной, широкой пропаганде законопослушания <1>. ——————————— <1> Иванов А. М. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2000. С. 22.

Одним из известных, но практически мало используемых или забытых средств такого предупреждения является правовая пропаганда, разъяснение законов, особенно вновь принимаемых. В генезисе современных причин правонарушений все более заметную роль играет неосведомленность (недостаточная осведомленность) должностных лиц всех уровней и граждан о содержании требований законодательства. Всем известно, что «незнание закона не освобождает от ответственности за его несоблюдение, нарушение», однако государство принимает на себя и соответствующую обязанность по минимизации негативных последствий нарушения этого принципа. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат обязательному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Но эта гарантия является недостаточной для предупреждения правонарушений, поскольку еще нет оснований уповать на то, что граждане, должностные лица и иные правоприменители сами после опубликования вновь принятых законов должны неукоснительно знать и применять их. Возможно, такое положение естественно для стран с давними правовыми традициями, с высокой правовой культурой. Немаловажна и интенсивная динамика политических, социальных и экономических процессов, находящих отражение в законодательстве. Не секрет, что даже высококвалифицированным юристам порой трудно бывает сориентироваться в современном стремительно меняющемся законодательстве, они нередко ошибаются в правоприменении. Не случайно Пленум Верховного Суда РФ регулярно издает разъяснения и рекомендации судам по применению законов, в том числе в связи с совершаемыми судьями ошибками. Генеральный прокурор РФ регулярно издает организационно-распорядительные акты, в которых в том числе содержится анализ допущенных прокурорами нарушений законодательства, неточного применения законов. Регулярно направляют своим подчиненным рекомендации и разъяснения по применению различного законодательства руководители правоохранительных органов. Как же быть простому обывателю? Для того чтобы быть способным корректно реализовывать свои права в соответствии с законом, не нарушать прав и свобод других лиц, интересов общества и государства, необходимо не просто знать законодательство, но и в полной мере его понимать. Поэтому в условиях динамичных изменений экономических, социальных и политических отношений в РФ и быстрых, но не всегда адекватных изменений законодательства, его противоречивости обостряется постоянно присутствующая в обществе и государстве необходимость праворазъяснительного сопровождения вновь принимаемых законов, особенно это касается социально значимых реформ, затрагивающих интересы всех граждан. Несомненно, правовое просвещение граждан — задача государства в целом и решается она посредством различных государственных институтов, должностных лиц, общественных объединений и трудовых коллективов. Масштабы и последствия правового нигилизма в России настолько внушительны, что требуют незамедлительного государственного вмешательства. Шагом на пути преодоления правового нигилизма в стране стало утверждение Президентом РФ Основ государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. В этом документе впервые сформулирована государственная стратегия целенаправленного и поступательного противодействия деформациям правового сознания, усиления влияния правовой идеологии и психологии на поведение людей. В соответствии с Основами государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан мерами государственной политики в сфере повышения правовой культуры граждан являются в том числе и совершенствование системы профилактики нарушений закона в деятельности правоохранительных органов, участие последних в пропаганде правовых знаний, информирование населения о своей деятельности, расширение взаимодействия с общественностью и СМИ, распространение положительного опыта и т. д. Реализации государственной политики в области повышения правовой культуры общества служит и ФЗ от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Немаловажная роль в этом процессе отведена и органам прокуратуры. Законодатель включил в содержание указанного Закона норму, обязывающую прокурора осуществлять надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью. Основная функция прокуратуры — осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, однако для достижения поставленных перед прокуратурой целей недостаточно ограничиваться лишь надзорной деятельностью, если содержание правовых норм не доведено до сведения граждан или нормы неверно трактуются ими, что ведет к многочисленным нарушениям законов, иным правонарушениям. В этих условиях своевременное информирование населения о произошедших в регионе событиях, в том числе и правонарушениях, является отдельным видом деятельности прокурора по правопросветительской и праворазъяснительной работе. Такие разъяснения должны носить стабилизационный характер, внушать гражданам веру в справедливость, в способность властей принимать своевременные и необходимые меры по устранению и предупреждению преступлений, иных правонарушений, по надлежащей защите прав и свобод граждан. Анализ причин правового нигилизма позволяет сделать вывод, что субъекты правоприменения тогда поставят свое поведение в рамки правовой системы, когда будут убеждены, что право им потенциально полезно. Главная проблема «не в юридическом невежестве, а в отсутствии чувства юридической защищенности у основной массы населения» <2>. ——————————— <2> Сорокин В. В. Правосознание в переходный период общественного развития // Журнал российского права. 2002. N 10. С. 66.

Свидетельством того, что работа прокуроров по правовому просвещению и разъяснению законодательства с каждым годом набирает обороты, являются полугодовые и ежегодные отчеты органов прокуратуры. Так, согласно статданным <3>, в РФ неукоснительно растут количественные показатели выступлений прокуроров в СМИ: в 2009 г. по сравнению с предыдущим годом они возросли на 26,7%, в 2010 г. — на 10,1%, в 2011 г. — на 9,6% и составили 842374 выступления в 2009 г., 927546 — в 2010 г., 1016968 — в 2011 г. Постоянно растет количество выступлений в сети Интернет и информационных агентствах: в 2009 г. их количество увеличилось на 40,9% и составило 328153 выступления, в 2010 г. — на 22,8% (403129 выступлений), в 2011 г. — на 19,5% (481860 выступлений). За последние 12 лет динамика этого роста составила 1420,2%, т. е. количество выступлений возросло более чем в 15 раз. ——————————— <3> Данные статистической отчетности о работе прокуратуры РФ по форме «П», а позднее по форме «СМИ» за 2008 — 2011 гг.

Вместе с тем деятельность прокуратуры по правовому просвещению и разъяснению законодательства, важность и актуальность которой подчеркивается и в научной литературе, федеральным законодательством не регламентирована, а регулируется только актами Генерального прокурора РФ. Эта задача прямо следует из утвержденных 28 апреля 2011 г. Основ государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. В Законе о прокуратуре лишь предусмотрено, что органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о состоянии законности, что является также составной частью праворазъяснительной деятельности. Вместе с тем ненадлежащая регламентация деятельности прокуратуры по правовому просвещению и разъяснению норм права вызывает проблемы, в том числе организационного характера. В силу ст. ст. 1 и 3 Закона о прокуратуре ее функции должны быть установлены федеральными законами, выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами, не может быть возложено на прокуратуру РФ. Но с учетом того, что правопросветительская (праворазъяснительная) деятельность прокурора не установлена федеральным законом, на основании ст. 17 Закона о прокуратуре пробелы законодательства восполнены Приказами Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. N 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению», от 23 октября 2009 г. N 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации», от 7 мая 2010 г. N 195 «О мерах по совершенствованию взаимодействия с общественными организациями ветеранов и пенсионеров прокуратуры» и др. Кроме того, в своей повседневной работе прокурор, каким бы направлением деятельности ни занимался, выполняет праворазъяснительную, правопросветительскую функцию. Так, внося представление, принося протест или иной акт реагирования, прокурор указывает на норму закона, которая нарушена или может быть нарушена, разъясняет должное поведение, применение какого нормативного акта требуется в конкретном случае, разъясняет последствия совершенного правонарушения и т. д. Закон о прокуратуре обязывает в актах прокурорского реагирования не только вскрывать нарушения закона, но и «вскрыть причины и условия, им способствующие». При рассмотрении жалоб и обращений прокурор разъясняет заявителям, в какой орган им следует обратиться в случае, если рассматриваемый вопрос выходит за рамки полномочий органов прокуратуры. Поддерживая государственное обвинение в суде, давая заключение по гражданским или арбитражным делам, прокурор, обосновывая свою правовую позицию, опять-таки разъясняет законодательство, указывает, какими нормами закона следует руководствоваться в каждом конкретном случае, какие нарушения закона допущены, каким образом они должны быть устранены и т. д. Вместе с тем цели деятельности прокуратуры РФ, определенные Законом о прокуратуре, настолько всеобъемлющи, что с неизбежностью предполагают ее избирательное действие по реализации своих функций и полномочий <4>. Как в надзорной, так и в иной функциональной деятельности, в том числе и праворазъяснительной, прокуроры не могут и не должны действовать всеохватывающе. Выделение приоритетов необходимо для повышения эффективности работы. Например, в зависимости от экономических, политических, социальных и иных условий может быть определена тематика выступлений работников прокуратуры по наиболее актуальным, животрепещущим вопросам. Продуктивность и результативность праворазъяснительной деятельности определяется и аудиторией слушателей: более эффективным было бы проводить праворазъяснительную деятельность среди тех, кто в наибольшей степени вовлечен в образовательную, социальную, экономическую, политическую, правоохранительную и другие виды государственной и общественной деятельности. ——————————— <4> Подробнее об этом см.: Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры // Законность. 2009. N 5.

Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики позволяет прокурорам своевременно устранять их недостатки, несовершенства и немедленно информировать о качестве законов руководство страны, депутатов Государственной Думы для принятия адекватных законодательных решений. Таким образом, одним из основных приоритетных направлений государственной политики является преодоление правового нигилизма, а роль прокуратуры в сфере правового просвещения, разъяснения законодательства весьма существенная и является самостоятельным видом ее деятельности. В Основах государственной политики РФ в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан указано, что она проводится одновременно с комплексом мер по совершенствованию законодательства РФ и практики его применения. Соответственно, необходимо законодательно регламентировать правопросветительскую и праворазъяснительную деятельность органов прокуратуры как самостоятельную функцию. Разумеется, существуют и должны быть определены и пределы праворазъяснительной деятельности как производной от конкретных результатов надзора за исполнением законов, иных функций прокуратуры.

Пристатейный библиографический список

1. Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокурорской системы // Законность. 2009. N 5. 2. Иванов А. М. Организованная преступность и борьба с ней в Японии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2000. 3. Сорокин В. В. Правосознание в переходный период общественного развития // Журнал российского права. 2002. N 10.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *