Ответственность лиц, участвующих в государственной регистрации прав на недвижимое имущество

(Усович Л. В.) ("Имущественные отношения в Российской Федерации", 2013, N 2) Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЛИЦ, УЧАСТВУЮЩИХ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО <1>

Л. В. УСОВИЧ

-------------------------------- <1> Анализ положений Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и проекта Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество". Проект Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" был разработан по заказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в рамках проекта N RP/QCBS-35, финансируемого за счет средств Международного банка реконструкции и развития, осенью 2012 года. В настоящее время проект направлен в Министерство экономического развития Российской Федерации и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии для экспертного обсуждения.

Лариса Владимировна Усович, генеральный директор ООО "Центр развития континентального права", кандидат юридических наук (г. Москва).

Автором статьи рассматриваются пределы ответственности лиц, участвующих в государственной регистрации прав на недвижимость, с учетом новелл Гражданского кодекса Российской Федерации и проекта Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", разработанного в 2012 году группой экспертов по заказу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Анализируется порядок возмещения вреда и источники финансирования компенсации гражданам и юридическим лицам в случае утраты ими прав на недвижимое имущество. Даны предложения по дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования в системе государственной регистрации прав.

Ключевые слова: государственная регистрация прав, права на недвижимое имущество, органы государственной регистрации прав, кадастровый инженер, утрата прав на недвижимое имущество.

Responsibility of participating in state registration of real estate L. V. Usovich

The author of article considers the limits and types of responsibility of the persons participating in the state registration of rights to immovable property (the state registration authorities, the state registrars, notaries, cadastral engineers) taking into account short stories of the Civil Code of the Russian Federation and the draft Federal law "On State Registration of Rights to Immovable Property", developed in 2012 by the group of experts on the Federal service for State Registration, Cadastre and Cartography, an order of compensation of harm and sources of financing of payments of compensation to citizens and legal entities in in the event of loss of rights to real property case of loss by them of the rights to immovable property.

Key words: the state registration of rights, the right to property, cadastral engineer, loss of rights to real estate.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации разработан проект изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Как проект федерального законодательного акта указанные изменения были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 2 апреля 2012 года. Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - проект ГК) был принят в первом чтении Госдумой 27 апреля 2012 года. В дальнейшем проект ГК был разделен на отдельные главы, первые три из которых были приняты в декабре 2012 года (Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; далее - Закон N 302-ФЗ). Одним из ключевых положений проекта ГК является формирование новой системы вещных прав, что предполагает существенное развитие действующей системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество как инструмента системы обеспечения гарантий этих прав. Принимая во внимание, что одним из главных принципов системы государственной регистрации прав является необходимость обеспечения реальных гарантий прав участников оборота недвижимости, отдельные положения Закона N 302-ФЗ, по нашему мнению, могут не самым лучшим образом сказаться на дальнейшем развитии системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, прежде всего на формировании системы ответственности как органа по государственной регистрации прав, так и иных участников регистрационного процесса: государственных регистраторов прав, работников органа по регистрации, кадастровых инженеров и нотариусов.

Ответственность - общие подходы

Несмотря на то что статья 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ) содержит общую норму, устанавливающую ответственность государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц указанных органов за ущерб, причиненный правомерными действиями этих органов или их должностных лиц с возможностью выплаты в таких случаях компенсации ущерба физическим и юридическим лицам, в отношении органа по государственной регистрации прав закреплена норма (п. 9 ст. 8.1 ГК РФ) об исключительно виновной ответственности, возникающей за незаконную государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, предполагая, что в остальных случаях потерпевшее лицо может обращать свои требования к тому лицу или органу, по чьей вине осуществлена незаконная государственная регистрация прав на недвижимое имущество. Закон N 302-ФЗ установил, что "убытки, причиненные незаконным отказом в государственной регистрации прав на имущество, уклонением от государственной регистрации, внесением в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве либо нарушением предусмотренного законом порядка государственной регистрации прав на имущество, по вине органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на имущество, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации" (выделено мной. - Л. У.). В действующей редакции ГК РФ уже есть статья 16 "Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления", содержание которой охватывает любые случаи причинения убытков указанными органами. В связи с этим можно утверждать, что Закон N 302-ФЗ сужает ответственность регистрационного органа. По нашему мнению, уже давно назрела необходимость более системной регламентации функций органа по государственной регистрации прав на недвижимое имущество, пределов правовой экспертизы при проведении государственной регистрации, оснований для отказа в государственной регистрации (или ее приостановления), а также ответственности регистрационной системы, порядка и условий возмещения убытков правообладателей органом по государственной регистрации прав как в случае вины последнего, так и при ее отсутствии. Указанные положения должны найти отражение не только в проекте закона о регистрации прав, но и в первую очередь в Гражданском кодексе Российской Федерации. На наш взгляд, закрепленный в Законе N 302-ФЗ подход к вопросу ответственности регистрационного органа представляется необоснованным и не направленным на защиту прав участников гражданских правоотношений, поэтому на этапе рассмотрения проекта ГК нами было предложено внести ряд изменений в части распространения на органы по государственной регистрации общих правил об ответственности за незаконность действий государственного органа и обязанности осуществить возмещение убытков, возникающих у участников оборота вследствие принятия незаконного акта органа по государственной регистрации прав. К сожалению, наши предложения так и не были поддержаны разработчиками ГК РФ. При подготовке проекта Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" был проведен комплексный анализ текущего состояния законодательного регулирования и практики функционирования системы регистрации, включая анализ статистических данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) относительно объема и видов регистрационных действий и данных судебной системы (судов общей юрисдикции и арбитражных судов) об оспаривании сделок, лежащих в основе государственной регистрации прав. Норма об обязательности возмещения убытков органами по государственной регистрации прав должна быть прямо отражена прежде всего в тексте Гражданского кодекса Российской Федерации, что обусловливается сложившейся в настоящее время негативной практикой, которая исходит из положения об ответственности органа по регистрации только при невыполнении им требований процессуального закона. Такая правоприменительная практика приводит к фактическому отсутствию случаев возмещения вреда органами по государственной регистрации прав и органами кадастрового учета, даже если убытки возникли вследствие незаконных действий этих органов. Анализ судебной статистики показал, что по итогам 2011 года объем сумм, присужденных к взысканию с Росреестра вследствие ненадлежащего исполнения установленных обязанностей, на территории Российской Федерации в целом составил незначительную величину - 2,17 миллиона рублей (табл. 1).

Таблица 1

Суммы, присужденные к взысканию с Росреестра (территориальных органов) по вступившим в законную силу решениям судов в 2011 году, тыс. руб. <2>

-------------------------------- <2> Сведения о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения из ведомственной статистической отчетности по форме N 8 за январь - декабрь 2011 года. URL: http://rosreestr. ru/wps/ portal/ cc_ib_aNalytical_ statistical_ iNformatioN? News_id=12202.

По отказам в По уклонению По отказам в Решения государственной от предоставлении По иным Всего регистрации государственной информации действиям регистрации

Арбитражные суды 1449 13 5 393 1860

Суды общей юрисдикции 163 40 0 109 312

Всего 1612 53 5 502 2172

Закон N 302-ФЗ содержит указание на то, что в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон, сделка, влекущая возникновение, изменение или прекращение прав на имущество, которое подлежит государственной регистрации, должна быть нотариально удостоверена (п. 3 ст. 8.1), то есть предполагается обязательность нотариального удостоверения сделок с недвижимым имуществом, указание на которые прямо содержится в любом федеральном законе либо о нотариальном удостоверении которых достигнуто соглашение между сторонами сделки, при этом ГК РФ нормы об ответственности нотариуса почему-то не содержит. Указанное представляется неверным, о чем мы неоднократно заявляли, в том числе и в виде предложения в проект ГК. Модели построения ответственности системы государственной регистрации прав на недвижимость могут быть различными: солидарная, распределенная и ограниченная ответственности. Принципиальным для построения каждой модели ответственности является установление соотношения ответственности органа по государственной регистрации прав и ответственности иных лиц, встроенных в процесс государственной регистрации, например, государственная регистрация прав на основании незаконного акта органа местного самоуправления предполагает ответственность органа местного самоуправления, однако местный бюджет может не иметь денежных средств для компенсации убытков (имущественного вреда), при этом орган по государственной регистрации имеет возможность обратиться к казне Российской Федерации (п. 9 ст. 8.1 ГК РФ), то есть фактически это будут разные бюджеты и, следовательно, разные возможности выплаты. С учетом закрепленной модели правового регулирования (ст. 8.1 ГК РФ) наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется модель условно распределенной ответственности, согласно которой непосредственно в специальном законе устанавливаются случаи, когда органы по государственной регистрации не несут ответственности вследствие незаконных действий иных лиц, и, соответственно, требование о возмещении вреда должно быть обращено непосредственно к лицам - причинителям вреда, указанным в законе. Например, органы по государственной регистрации прав не несут ответственности в случаях, когда незаконная регистрация прав проведена вследствие принятия незаконных актов нотариусом, кадастровым инженером и органами местного самоуправления. Недостатком такой модели является в первую очередь то, что органы по государственной регистрации прав освобождаются от ответственности в этих случаях, а органы и лица, на которые она возложена, могут не обладать необходимыми средствами или их ответственность может быть ограничена иным федеральным законом. К преимуществу модели можно отнести более эффективный механизм обеспечения ответственности для определенных субъектов. С учетом норм пункта 3 статьи 8.1 ГК РФ орган по государственной регистрации прав не должен нести ответственность за убытки, причиненные лицу в результате государственной регистрации прав на основании незаконного нотариального акта, нотариально удостоверенной сделки, признанной судом недействительной. В таком случае ответственность за причиненные лицу убытки в полном объеме (то есть не ниже реальной цены сделки) должна возлагаться на нотариуса, что должно быть установлено федеральным законом. Основанием для возникновения ответственности нотариуса должен быть установленный судом факт принятия нотариусом незаконного акта и удостоверения им незаконной сделки, в том числе при отсутствии вины нотариуса. По нашему мнению, разграничение ответственности между нотариусами и органами по государственной регистрации прав и случаи возникновения такой ответственности должны быть прямо установлены законом, в том числе Гражданским кодексом Российской Федерации. В абзаце 2 пункта 5 статьи 8.1 ГК РФ указано на право регистрирующего органа проверить законность нотариально удостоверенной сделки (то есть законность оснований государственной регистрации права). Однако если говорить о соответствующей обязанности уполномоченного законом органа, что соотносится с положением абзаца 1 указанного пункта, в котором уже содержится общее указание на обязанность регистрирующего органа проверять законность оснований регистрации, то возникают сомнения в необходимости проведения "двойной правовой экспертизы", если же рассматривать это указание как право регистрирующего органа, то законопроект не дает ответ на вопрос о правовых последствиях такой перепроверки, ведь очевидно, что орган по государственной регистрации прав отменить нотариальный акт не может. Потенциально такие действия могут приводить к убыткам у заявителей, и неясно, как в этом случае будет решаться вопрос о разграничении ответственности нотариуса и органа по государственной регистрации прав. В предложенной редакции указанная норма, на наш взгляд, содержит и коррупционную составляющую. Считаем целесообразным специальным законом установить некоторые случаи, когда такая "перепроверка" будет действительно необходима, и нормами федеральных законов разграничить ответственность нотариуса, удостоверившего сделку, и органа по государственной регистрации прав.

Источники финансирования возмещения вреда и выплаты компенсации

Обеспечение возмещения убытков и выплаты компенсации органом по государственной регистрации прав при принятии этим органом незаконного акта (по любому основанию) с последующим предъявлением регрессных требований к иным виновным лицам или органам приведет, очевидно, к существенному увеличению объема выплат. Пункт 9 статьи 8.1 ГК РФ содержит указание на то, что убытки, возникающие при незаконной государственной регистрации прав, подлежат возмещению исключительно за счет казны Российской Федерации. Как показала практика, возмещение убытков за счет средств бюджета - процесс достаточно длительный и, что немаловажно, весьма затратный как для граждан, так и для юридических лиц, поэтому целесообразно законодательно регламентировать формирование органом по государственной регистрации прав специального гарантийного фонда, обеспечивающего указанные выплаты. Такой фонд может создаваться как за счет средств бюджета, так и за счет платы заявителей за государственную регистрацию прав или дополнительно к государственной пошлине либо иной плате за государственную регистрацию права. Как показали проведенные группой экспертов расчеты, размер такой платы будет вовсе необременительным для лиц, в отношении которых возможна выплата компенсации. Средства такого гарантийного фонда должны направляться на выплату компенсации для лиц, право которых на объект недвижимого имущества будет утрачено и запись в публичном реестре прав аннулирована. Порядок создания и функционирования гарантийного фонда должен быть установлен законом о государственной регистрации прав. Только при недостаточности средств такого фонда возмещение вреда должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. При этом ответственность государства должна быть сохранена, следовательно, норма о субсидиарной ответственности государства по обязательствам органа по государственной регистрации прав вне зависимости от его организационно-правовой формы требует закрепления в законодательстве. Во избежание случаев возложения на государство юридическими и физическими лицами своих рисков при совершении крупных сделок с недвижимостью общий размер ответственности при отсутствии вины уполномоченного органа в отношении одного лица может быть ограничен, например, суммой в 10 миллионов рублей. Следует исходить из того, что согласно действующему правовому регулированию (статьи 17 и 18 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) и сложившейся судебной практике ответственность нотариуса рассматривается как исключительно виновная и фактически ограничивается размером обязательного страхования нотариусов в городских и сельских поселениях (2,5 и 2 миллиона рублей соответственно). При удостоверении нотариусом сделок ипотеки ответственность увеличена до 5 миллионов рублей. Каких-то дополнительных имущественных гарантий обеспечения ответственности, как показала судебная статистика, нотариусы не предоставляют. Принятие решения о нотариальном удостоверении любых видов сделок, лежащих в основе государственной регистрации прав, по нашим оценкам, приведет к существенному повышению затрат граждан при совершении сделок с недвижимостью. В целях оценки возможного размера платы граждан за предоставление дополнительных гарантий в системе регистрации прав на недвижимость (компенсации за утрату титула) были проанализированы все судебные решения, связанные с утратой прав на жилые помещения, по двум регионам - Москве и Ростовской области. Анализ судебной практики проводился в отношении судебных решений по гражданским делам, отнесенным к категории "споры, связанные со сделками с частными домами и приватизированными квартирами" и опубликованным в период с 1 января 2011 по 1 января 2012 года. Было проанализировано 150 дел указанной категории, рассмотренных в кассационной инстанции Ростовского областного суда, и 635 дел указанной категории, рассмотренных в первой инстанции районных судов города Москвы. Целью такого анализа было определение оценки вероятности утраты гражданами прав на жилые помещения и размера возможного ущерба. Для получения такой оценки использовалась методика, применяемая при страховании титула на жилое помещение, приобретенное по сделке купли-продажи, когда вероятность наступления страхового случая измеряется как отношение случаев признания сделок купли-продажи жилых помещений недействительными по отношению к общему количеству сделок купли-продажи жилых помещений. По результатам анализа судебной практики на примере Ростовского областного суда и судов общей юрисдикции города Москвы доля сделок купли-продажи, признанных недействительными (по всем основаниям), по отношению к количеству договоров купли-продажи (мены) жилых помещений, зарегистрированных в 2010 году, составила соответственно 0,03 и 0,01 процента <3>. Расчет платы за предоставление дополнительных гарантий в рамках государственной системы регистрации прав проводился с учетом максимальной из двух полученных оценок вероятности признания сделки купли-продажи жилого помещения недействительной, то есть равной 0,03 процента. -------------------------------- <3> За год в Москве судами принято к производству 41 дело, по 15 из которых иски удовлетворены; в Ростовской области из 56 гражданских споров 22 удовлетворены в пользу истца, то есть сделка купли-продажи жилого помещения признана недействительной.

Такой расчет показывает, что необходимый размер платы за предоставление в рамках системы государственной регистрации прав на недвижимость дополнительных гарантий не будет составлять более 0,036 процента от стоимости приобретаемого жилого помещения (вероятность утраты прав на жилое помещение 0,03 процента увеличена на 0,006 в целях обеспечения достаточности средств гарантийного фонда для возмещения убытков в любой момент времени и компенсации административных расходов). Например, если стоимость жилого помещения 5 миллионов рублей, то плата в гарантийный фонд составит 1800 рублей, а если 3 миллиона рублей, то плата в гарантийный фонд составит 1100 рублей, что почти в 20 раз меньше, чем стоимость нотариального удостоверения аналогичных сделок, и почти в 10 раз меньше, чем стоимость страхования титула (табл. 2).

Таблица 2

Сравнение затрат граждан при заключении сделок купли-продажи жилого помещения при различных вариантах защиты прав на приобретаемые жилые помещения

Стоимость Нотариальное удостоверение Титульное Средняя плата в жилого сделки, руб., страхование руб., гарантийный фонд помещения (10000 руб. + 0,75% (0,45% от суммы руб., по от суммы договора, договора) (0,036% от суммы договору, превышающей 1 млн. руб.) договора) руб.

5000000 40000 22500 1800

4000000 32500 18000 1450

3000000 25000 13500 1100

2000000 17500 9000 700

1000000 10000 4500 360

Разграничение ответственности между органами по государственной регистрации прав и нотариатом (п. 5 ст. 8.1 ГК РФ) должно предполагать установление ответственности нотариуса также при отсутствии его вины и в том же объеме, что и предусматривается законом для органов по государственной регистрации прав.

Заключение

Общие выводы, полученные по результатам исследования, таковы. Созданная в Российской Федерации система государственной регистрации прав на недвижимое имущество далеко не исчерпала возможности организации эффективной защиты прав на недвижимость, прежде всего за счет отсутствия прибыли и иных коммерческих расходов у органа по государственной регистрации прав при осуществлении такой деятельности. При этом правовое регулирование в части ответственности органов по государственной регистрации прав и иных лиц, встроенных в процесс государственной регистрации, требует изменения в сторону ее усиления. Расчеты показали, что налицо явное преимущество механизма гарантирования прав в рамках системы государственной регистрации (см. табл. 2), что обусловлено полным покрытием потенциальных случаев компенсации ущерба, при этом цена таких дополнительных гарантий защиты прав в системе государственной регистрации будет минимальной и необременительной для ее участников. Этот механизм будет действовать наиболее эффективно, если органам по государственной регистрации прав будет дано право требовать возмещения своих убытков в полном объеме от всех участников регистрационного процесса, а именно предоставлено право обратного требования, то есть регресса. Проведенное исследование позволяет уже сейчас сформировать предложения по дальнейшему совершенствованию законодательного регулирования: 1) необходима более глубокая и системная регламентация вопросов ответственности в системе государственной регистрации прав и гарантий прав на недвижимое имущество, в том числе виды и пределы ответственности органа по государственной регистрации прав, государственных регистраторов прав, лиц, осуществляющих кадастровые работы, кадастровых инженеров, нотариусов; 2) подлежат уточнению в специальном законе пределы процессуальной самостоятельности государственных регистраторов прав, должны быть установлены государственные гарантии их независимости; 3) должны быть определены пределы правовой экспертизы при государственной регистрации прав, проводимой государственными регистраторами прав; 4) необходимо установить соотношение функций органа по государственной регистрации прав, государственных регистраторов прав, лиц, осуществляющих кадастровые работы, кадастровых инженеров, нотариусов; 5) следует более детально регламентировать порядок возмещения убытков и реального ущерба правообладателей в системе государственной регистрации прав (в том числе при надлежащем исполнении органом по государственной регистрации прав возложенных на него обязанностей), конкретизировать нормы по защите прав добросовестного приобретателя; 6) следует законодательно закрепить возможность досудебного рассмотрения претензий органом по государственной регистрации прав; 7) необходимо уточнить место нотариуса в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе регламентировать вопросы его ответственности за незаконный нотариальный акт в полном объеме сделки и при отсутствии вины.

Литература и информационные источники

1. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года N 4462-1 (в редакции от 2 октября 2012 года). 2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в редакции от 3 декабря 2012 года). 3. Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". 4. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации". 5. Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации". 6. Проект Федерального закона N 47538-6/1 "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (о внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации)". 7. Сведения о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, сведения из ведомственной статистической отчетности по форме N 8 за январь - декабрь 2011 года. URL: https://rosreestr. ru/wps/ portal/ cc_ib_analytical_ statistical_ information? news_id=12202.

------------------------------------------------------------------

Название документа