Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем

(Петров А. В.) ("Законность", 2013, N 4) Текст документа

СООТНОШЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА С СУДЕБНЫМ И ВЕДОМСТВЕННЫМ КОНТРОЛЕМ

А. В. ПЕТРОВ

Петров Александр Викторович, прокурор г. Астрахани, советник юстиции, соискатель кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов.

В статье рассматриваются вопросы соотношения прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем, проводится сравнительный анализ, обосновывается довод о необходимости четкого распределения зоны ответственности.

Ключевые слова: прокурорский надзор, ведомственный контроль, судебный контроль, полномочия.

Correlation of prosecutorial supervision with judicial and departmental control A. V. Petrov

The article examines the issues of correlation of prosecutorial supervision with judicial and departmental control, makes a comparative analysis and concludes on the necessity to clearly differentiate the areas of responsibility.

Key words: prosecutorial supervision, interdepartmental control, judicial control, powers.

Гарантии соблюдения принципа законности в деятельности по уголовному преследованию предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля. В своей основе эта система многоступенчата, многосубъектна, она характеризуется спецификой задач, решаемых в порядке прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля, и, соответственно, разнообразием процессуальных форм и методов их решения. Вместе с тем в законодательной и правоприменительной практике до сих пор не проведено четкого разграничения понятий "надзор" и "контроль", которые близки по своему смысловому значению, но все-таки не синонимы и обладают определенными различиями. Ведомственным контролем принято называть деятельность руководителя следственного органа, начальника органа дознания по организационному и процессуальному контролю и руководству подчиненными следователями, дознавателями. Некоторые авторы полагают, что большинство их полномочий выходит за рамки процессуального контроля и может быть признано, по существу, процессуальным руководством подчиненными работниками <1>. -------------------------------- <1> См.: Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2002. С. 11.

Судебный контроль, осуществляемый на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, являясь, по существу, дополнительной функцией судебной системы, призванной, согласно Конституции РФ, осуществлять прежде всего правосудие, некоторые авторы определяют как уголовно-процессуальную функцию суда по проверке законности и обоснованности определенных решений <2>, другие - как осуществление судом системы проверочных мероприятий, носящих предупредительный и правовосстановительный характер, в целях обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов дознания и предварительного следствия, ограничивающих конституционные или иные права и свободы граждан <3>. -------------------------------- <2> См.: Галузо В. Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 15. <3> См.: Изотова О. В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. 230 с.

Увеличение количества нарушений закона, выявляемых и устраняемых прокурорами в ходе надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также частота удовлетворения поступающих прокурорам жалоб свидетельствуют как об активизации надзорной деятельности последних, так и о недостаточной эффективности ведомственных механизмов контроля за процессуальной деятельностью прежде всего следователей и дознавателей. Результаты прокурорских проверок материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также уголовных дел, по которым выявлялись нарушения, показывают, что нарушениям в том числе способствовали недостатки ведомственного контроля, осуществляемого руководителями следственных органов и начальниками органов дознания. В первую очередь это относится к обеспечению конституционных прав граждан, привлекаемых к участию в уголовном судопроизводстве. Особенностью отечественного уголовного процесса является то, что если механизм прокурорского надзора и ведомственного контроля имеет свою историю и он достаточно исследован в теории и практике, то судебный контроль, по существу, является новым правовым институтом, берущим свое начало в связи с внесением в 1992 г. изменений в УПК РСФСР и принятием Конституции РФ и развивающимся в ходе правовой и судебной реформы. Вопросы реализации в уголовно-процессуальном законодательстве конституционных положений о судебном контроле, соотношения его с прокурорским надзором и ведомственным контролем в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе при разрешении сообщений о преступлениях, обсуждаются в юридической литературе уже долго, но единых подходов к этой проблеме пока так и не выработано. По своему содержанию надзор прокурора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении ориентирован прежде всего на предупреждение, выявление и устранение возможных нарушений уголовно-процессуального закона в процессе этой деятельности, нарушений конституционных прав граждан. Следует отметить, что прокурорский надзор, судебный и ведомственный контроль за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях фактически выполняют общую для всей системы органов уголовного судопроизводства роль, заключающуюся в обеспечении законности и обоснованности действий и принимаемых по сообщениям о преступлениях процессуальных решений. Ведомственный контроль некоторые авторы разделяют на две формы: процессуальный и организационный <4>. Организационный контроль в отношении дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, обязанных принять и проверить сообщение о преступлении, осуществляется в административно-управленческих формах, определяемых отраслевыми федеральными законами, ведомственными организационно-распорядительными документами и инструкциями об организации работы, и заключается в организационно-методическом руководстве, проверке соблюдения порядка разрешения сообщений о преступлениях, принятии мер воздействия к нарушителям, даче указаний, распределении обязанностей и т. д. Процессуальный контроль реализуется в процессуальных полномочиях указанных должностных лиц, определяемых уголовно-процессуальным законодательством. -------------------------------- <4> См.: Чувилев А. А. и др. Обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого. М., 1976. С. 56; Изотова О. В. Указ. соч. С. 36; и др.

Следует отметить, что, по существу, и в отношении начальника органа дознания и руководителя следственного органа уголовно-процессуальный закон не детализирует средства осуществления ими процессуального контроля, что "размывает" его назначение и снижает ответственность указанных должностных лиц как за результат, так и непосредственно за процесс разрешения сообщений о преступлениях. В сложившейся ситуации эффективность ведомственного контроля по такому параметру, как своевременное выявление нарушений закона в деятельности следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях, представляется невысокой. Опрос следователей и дознавателей по этому вопросу свидетельствует о том, что большинство из них (а прокуроры полностью) считают ведомственный контроль в стадии возбуждения уголовного дела менее эффективным, чем прокурорский надзор. Более того, следует сказать, что имеет место практика "прямого контакта" - "прокурор - следователь" или "прокурор - дознаватель", когда начальники органов дознания и руководители следственных подразделений должного участия по реализации возложенных на них функций осуществления процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях не осуществляют, материалы по сообщениям о преступлениях и законность процессуальных решений не проверяют либо относятся к этой работе формально. Поступающие к руководителям следственных органов и начальникам органов дознания жалобы на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей в стадии возбуждения уголовного дела, чьи действия обжалуются, зачастую разрешаются последними, контрольные полномочия переадресовываются надзирающему прокурору, который все равно "поправит" лицо, разрешающее сообщение о преступлении. Проведенный анализ свидетельствует о том, что непосредственный, более действенный контроль за процессуальной деятельностью следователей и дознавателей при разрешении сообщений о преступлениях, равно как в ходе осуществления предварительного расследования, может эффективно осуществляться руководителями следственных органов и начальниками органов дознания, правовое положение которых будет детально регламентировано уголовно-процессуальным законом. Таким образом, целесообразно дополнить ст. 39 УПК РФ положениями о праве руководителя следственного органа осуществлять контроль за законностью и своевременностью разрешения следователем сообщений о преступлениях, давать следователю указания в связи с разрешением сообщений о преступлениях, отстранять следователя от разрешения сообщений о преступлениях. Аналогичные по содержанию дополнения следует внести в ст. 40.1 УПК. Законодательное закрепление указанных прав не означает смешение функций ведомственного контроля и прокурорского надзора. При существующей законодательной конструкции УПК ежегодное значительное количество отмененных прокурорами процессуальных решений по сообщениям о преступлениях, жалоб на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей, поступающих прокурорам, позволяет говорить о том, что прокурорский надзор за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях является более полноценной и реально действующей гарантией обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела. Прокуроры существенно сдерживают рост числа нарушений законодательства на начальной стадии уголовного процесса. Надзирая за исполнением законов в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений, прокурор располагает значительно большим объемом процессуальных полномочий, чем должностные лица, осуществляющие ведомственный контроль, в том числе надзорными полномочиями в отношении самих руководителей следственных органов и начальников органов дознания. Более того, прокурорский надзор имеет надведомственный характер, что значительно повышает его результативность. При этом прокурор не должен подменять руководителя следственного органа, начальника органа дознания в плане осуществления процессуального руководства. При выявлении необходимости последнего прокурор требует принятия необходимых мер непосредственно указанными ведомственными руководителями. Вмешательство прокурора в связи с этим может быть оправдано лишь в исключительных случаях ввиду их бездеятельности. Дискуссионным является вопрос о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела. До недавнего времени надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса являлся монопольным правом прокурора. Суд не мог вмешиваться в ход предварительного расследования, пока не получал законченное дело с обвинительным заключением. Взгляды на этот вопрос в теории полярны, так как некоторые наиболее последовательные критики надзорной роли прокурора в досудебном процессе и сторонники расширения судебного контроля полагают, что прокурорский надзор не выполняет в полной мере своего предназначения из-за оказания на него давления, большой загруженности, текучести кадров, а также потому, что надзор прокурора избирателен <5>, что прокурор в силу заинтересованности в результатах расследования не способен принимать объективные решения по жалобам на действия и решения органа расследования, а при хорошо поставленном судебном контроле прокурорский надзор становится излишним <6>. -------------------------------- <5> См.: Гуценко К. Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства. М.: Вестник МГУ, 1990. Сер. 11: Право. N 4. С. 15; Петрухин И. Л. Судебные гарантии прав личности // Актуальные вопросы борьбы с преступностью в России и за рубежом. М., 1992. Вып. 8. С. 61; и др. <6> См.: Петрухин И. Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 8. С. 7.

Противники такой точки зрения называют прокурорский надзор надежной гарантией обеспечения законности в ходе дознания и предварительного следствия <7>, высказывают утверждения об ограниченности возможностей суда по защите прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства <8>, о его несоответствии конституционному принципу осуществления правосудия только судом <9>. -------------------------------- <7> См.: Бойков А. Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. N 6. С. 21. <8> См.: Егоров И. М. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 135. <9> См.: Федоров И. З. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21.

Дискуссию по этому вопросу, на наш взгляд, следует вести не столько в контексте необходимости прокурорского надзора или наоборот, сколько по вопросу о том, в каком соотношении должен находиться прокурорский надзор и судебный контроль. Такая дискуссия представляется более продуктивной, поскольку те или иные радикальные предпочтения по своей правовой природе несовершенны. Следует согласиться с мнением, что расширение возможностей судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан в досудебном производстве не означает замены прокурорского надзора судебным контролем, не снижает степени важности применения средств прокурорского реагирования на нарушения закона <10>. Ежегодно количество обращений граждан в органы прокуратуры за защитой нарушенных прав намного превышает количество обращений в суды. К примеру, в 1 полугодии 2011 г. прокурору г. Астрахани поступило 20 жалоб, в суд за тот же период всего 1. Схожая картина складывается в 1 полугодии 2012 г. (прокурору - 31, в суд - 11) и в целом наблюдается по всей Астраханской области. Это свидетельствует о том, что граждане пользуются альтернативными способами защиты своих прав, и здесь уместно выражение: "До Бога высоко, до суда далеко". -------------------------------- <10> См.: Алексеев С. Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора (досудебные гарантии): Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2002. С. 134.

Преимущества прокурорского надзора перед судебным контролем заключаются в его непосредственной близости к органам расследования, обеспечивающей возможность оперативно реагировать на нарушения уголовно-процессуального закона, тем более после возвращения прокурору некоторых прежних полномочий Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ. Контрольные полномочия суда подтверждают мнение тех процессуалистов, которые полагают, что суд, в силу усложненного порядка контроля с элементами судебного следствия, не в состоянии обеспечить ни постоянный характер надзора за законностью, ни его оперативность. К тому же суд уже на досудебных стадиях оказывается втянутым в обсуждение вопросов, подлежащих разрешению при рассмотрении дела по существу <11>. -------------------------------- <11> См.: Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г., Якубович И. Я. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ. Кемеровский гос. университет. Юр. факультет. М. - Кемерово, 1997. С. 49, 52, 57.

Прокурорский надзор способен более оперативно разрешать не требующие вмешательства суда конфликтные ситуации, связанные с деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях, значительно разгрузив тем самым судебную систему для выполнения ею главной функции - отправления правосудия, не без соблазна самому оказаться бесконтрольным. При осуществлении надзора за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях прокурор не только дает ей оценку с точки зрения ее соответствия закону, но и вправе посредством предоставленных ему полномочий направлять ее в интересах обеспечения законности, отменять процессуальные акты органа дознания и предварительного следствия. Надзорная деятельность прокурора на этом этапе ориентирована прежде всего на предупреждение возможных нарушений закона при разрешении сообщений о преступлениях, о чем свидетельствует также исключительное право прокурора на внесение представлений об устранении выявленных нарушений, имеющее большое позитивное значение не только для восстановления нарушенного права конкретного заявителя, но и обеспечения в будущем прав неограниченного круга лиц. Изложенное позволяет говорить о том, что судебный контроль за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях имеет положительное значение как гарантия обеспечения законности при сохраняющейся важности роли прокурорского надзора. Выявление и устранение судом нарушений закона, допущенных при разрешении сообщений о преступлениях, на наш взгляд, свидетельствуют в первую очередь о недостатках прокурорского надзора и нереализации им определенного уголовно-процессуальным законом назначения. Следует отметить, что способы осуществления судом и прокурором своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб и, как правило, публично, путем судебного разбирательства. Надзор прокурора действует постоянно и непрерывно, имеет всеобъемлющий и регулярный характер. Прокурору, в отличие от судьи, не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку. Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судами, в силу объективно присущих им закономерностей функционирования, не может и не должен заменять прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою нишу в механизме государственного устройства. По масштабам и направленности судебный контроль на досудебных стадиях не только не тождествен прокурорскому надзору, но и не дублирует его. Передача, в соответствии с Конституцией РФ, в компетенцию суда полномочий по разрешению производства наиболее важных процессуальных действий, а также введение судебного порядка обжалования действий и решений органов предварительного расследования и самого прокурора, относящихся к конституционным правам и свободам участников уголовного процесса, безусловно в этой части ограничили компетенцию прокурора, однако это не дает оснований говорить об изменении процессуального статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, как утверждают некоторые авторы. Вместе с тем соотношение прокурорского надзора и судебного контроля требует дальнейшего совершенствования как в аспекте теоретической проработки указанной проблемы, так и путем создания надлежащего правового механизма, полно регулирующего это взаимодействие. Правы на этот счет некоторые ученые, которые, анализируя доводы против замены прокурорского надзора судебным контролем, говорят о том, что речь должна идти не об устранении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью должностных лиц и замене его судебным контролем, а о сочетании этих функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства. Таким образом, полагаем, что укреплению законности в стадии возбуждения уголовного дела и повышению в ее рамках гарантированности прав и свобод человека и гражданина способствует не переложение контрольно-надзорных полномочий с прокурора на судью либо утверждение незыблемой монополии в этом вопросе какого-либо одного органа, а четкое распределение "зоны ответственности" каждого элемента системы гарантий, где найдется место и ведомственному начальнику, и прокурору, и судье, создание единой системы гарантий с возможностью и реальной доступностью выбора средств и способов защиты заявителем нарушенного права.

Пристатейный библиографический список:

1. Алексеев С. Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора (досудебные гарантии): Дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2002. 2. Бойков А. Д. Судебная реформа: обретения и просчеты // Государство и право. 1994. N 6. 3. Галузо В. Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 1995. 4. Гуценко К. Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства // Вестник МГУ. 1990. Сер. 11: Право. N 4. 5. Егоров И. М. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. 6. Изотова О. В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. 7. Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2002. 8. Петрухин И. Л. Проблема судебной власти в современной России // Государство и право. 2000. N 8. 9. Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г., Якубович И. Я. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ. Кемеровский гос. университет. Юр. факультет. М. - Кемерово, 1997. 10. Федоров И. З. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. 11. Чувилев А. А. и др. Обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого. М., 1976.

------------------------------------------------------------------

Название документа