Нотариальная палата субъекта Российской Федерации в механизме реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь

(Соколова Е. И.) ("Конституционное и муниципальное право", 2013, N 6) Текст документа

НОТАРИАЛЬНАЯ ПАЛАТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА КВАЛИФИЦИРОВАННУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ <*>

Е. И. СОКОЛОВА

-------------------------------- <*> Sokolova E. I. Notary chambers of subjects of Russian Federation in the citizens' constitutional right for qualified legal assistance realization mechanism.

Соколова Елизавета Ильинична, почетный работник юстиции России, заслуженный юрист Чувашской Республики, президент нотариальной палаты Чувашской Республики.

В статье рассматриваются некоторые вопросы, связанные с ролью нотариальных палат субъектов Российской Федерации в реализации конституционного права граждан на квалифицированную юридическую помощь. В ней отмечается, что квалифицированная юридическая помощь нотариусов, организационно объединенных в нотариальные палаты, содействует правомерной реализации конституционных прав и свобод граждан, предупреждению их возможного нарушения и составляет часть общего механизма защиты конституционных прав граждан.

Ключевые слова: квалифицированная юридическая помощь; нотариальная палата; нотариальная деятельность; нотариат; нотариус; бесспорная юрисдикция; адвокат; адвокатура; конституционные права граждан.

The article reveals some questions connected to the role of Notary Chambers of Russian Federation subjects in the citizens' constitutional right for qualified legal assistance realization mechanism. The author notes that the qualified legal assistance of notaries, incorporated into Chambers of Notary, facilitates the lawful realization of citizen's constitutional rights and freedoms, prevents their possible breach and constitutes a part of the common constitutional rights protection mechanism.

Key words: qualified legal assistance; notary chamber; notaries; notaries' office; notary; undisputed jurisdiction; the lawyer; the Bar; constitutional rights of citizens.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 48) каждому гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи. При этом отмечается, что "в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно". Однако на сегодняшний день нет единого подхода к пониманию, что же из себя представляет "квалифицированная юридическая помощь". Большей частью данная проблема вызвана тем, что она до сих пор не получила законодательного разрешения. В научной литературе и в практике юридической деятельности сложились различные точки зрения при рассмотрении вопроса о праве на квалифицированную юридическую помощь. По мнению Е. С. Любовенко, "право на получение квалифицированной юридической помощи - это конституционно гарантированная каждому возможность самостоятельно выбирать и получать необходимое, отвечающее государственным стандартам качества, информационно-консультативное и практическое (процедурно-процессуальное представительство) правовое содействие в оптимальном осуществлении и эффективной защите его прав, свобод и законных интересов, которое может оказываться на договорной (возмездной и безвозмездной) основе либо субъектами, публично обязанными к этому" <1>. -------------------------------- <1> Любовенко Е. С. Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи и механизм его гарантирования (рос. и зарубеж. опыт): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 9 - 10.

Ряд специалистов, исследующих юридическую природу права на квалифицированную юридическую помощь, подчеркивают его конституционно-гарантирующий характер. Они считают, что поскольку право на квалифицированную юридическую помощь воплощает в своем нормативном содержании единство материальных и процессуальных начал, то оно может рассматриваться как конституционно-процессуальное право-гарантия, которое призвано обеспечивать надлежащие юридические предпосылки для последовательной правореализации и эффективного достижения гражданами юридических целей, включая судебную защиту своих прав и свобод <2>. -------------------------------- <2> См., например: Бондарь О. Н. Квалифицированная юридическая помощь - конституционная гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 8 - 9.

Отсутствие единого подхода к определению понятия "квалифицированная юридическая помощь" порождает и другие вопросы. Например, какую оказанную юридическую помощь можно считать квалифицированной, а какую нельзя отнести к этой категории и какими должны быть базовые критерии при осуществлении такой классификации. В этом случае также высказываются различные мнения. К примеру, О. В. Невская полагает, что для решения вопроса об отнесении юридической помощи к разряду квалифицированной необходимо выявить два момента: кто и как оказывает эту помощь. При этом, как она справедливо отмечает, квалифицированную юридическую помощь может оказать только квалифицированный специалист - лицо, обладающее специальными познаниями в области права, т. е. юрист <3>. -------------------------------- <3> Невская О. В. Что такое квалифицированная юридическая помощь? // Адвокат. 2004. N 11. С. 23.

На наш взгляд, указанные критерии имеют важное значение. Тем не менее они не дают полного обоснования квалифицированности оказанной юридической помощи. Должна быть еще и объективная оценка ее качества, исходя из общепринятых, нормативно закрепленных установок. В связи с этим следует согласиться с мнением Г. М. Резника, который считает, что "квалифицированной в соответствии с мировой практикой может считаться помощь, оказываемая специалистами по праву - как минимум лицами, имеющими юридическое образование, при обязательном соблюдении профессиональных стандартов и этических норм, поддерживаемых профессиональным контролем. Вне этих стандартов и норм юридическая помощь квалифицированной признана быть не может" <4>. -------------------------------- <4> Резник Г. М. К вопросу о содержании понятия "квалифицированная юридическая помощь" // Адвокат. 2007. N 4. С. 25 - 26.

Однако на сегодняшний день отсутствуют какие-либо общегосударственные стандарты определения качества квалифицированной юридической помощи и единые требования ко всем лицам, оказывающим такую помощь. Чаще всего законодатель устанавливает их опосредованно, путем статусного определения в компетенции публично обязанных лиц в сфере оказания юридических услуг. Закрепленное в Конституции РФ право граждан на получение квалифицированной юридической помощи до относительно недавнего времени в основном связывали, прежде всего, с деятельностью адвокатуры <5>. Такая сложившаяся правовая позиция, возможно, способствовала тому, что нормативно на данный момент как квалифицированная юридическая помощь определена лишь адвокатская деятельность. Так, ст. 1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" устанавливает, что "адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам (далее - доверители) в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию" <6>. -------------------------------- <5> См., например: Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 325 - 331. <6> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (в ред. от 21 нояб. 2011 г.) "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.

Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. напрямую не определяют, что нотариальная деятельность является частью механизма оказания квалифицированной юридической помощи. Однако нотариусы наряду с адвокатами, работниками органов прокуратуры, государственных юридических бюро и другими непосредственно оказывают квалифицированную юридическую помощь. То, что они относятся к данной категории лиц и занимают среди них особое место, вытекает из сущности нотариальной деятельности. Согласно ст. 1 Основ законодательства РФ, нотариат призван обеспечивать в соответствии с действующим законодательством защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации <7>. Таким образом, публично-правовая сущность нотариата проявляется в том, что, будучи институтом гражданского общества, а не органом государства, он осуществляет функции государства по защите конституционных и иных прав и законных интересов граждан и юридических лиц. -------------------------------- <7> Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11 февр. 1993 г. N 4462-1) (в ред. от 29 июня 2012 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 10. Ст. 357.

То, что нотариат является одним из основных институтов гарантирования конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, нашло подтверждение и в правовых позициях Конституционного Суда РФ. Так, в своем Определении от 1 марта 2011 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чераневой Антонины Афанасьевны на нарушение ее конституционных прав абзацем третьим части первой статьи 15 и частью первой статьи 23 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" он устанавливает, что "согласно статье 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус наделяется правом совершать предусмотренные законодательными актами нотариальные действия от имени Российской Федерации. Соответственно, к нотариальной деятельности законодатель предъявляет ряд определенных требований, обеспечивающих публичность и доступность для граждан и юридических лиц данного вида квалифицированной юридической помощи, гарантированной ст. 48 (ч. 1) Конституции Российской Федерации" <8>. -------------------------------- <8> Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2011 г. N 272-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чераневой Антонины Афанасьевны на нарушение ее конституционных прав абзацем третьим части первой статьи 15 и частью первой статьи 23 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // Нотариальный вестник. 2011. N 5.

Предоставление квалифицированной юридической помощи для нотариусов является частью осуществления нотариальных действий. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, возлагая на нотариальные палаты полномочия по контролю за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей, тем самым вменяют им и ответственность за качество оказания нотариальных услуг гражданам, в т. ч. и квалифицированной юридической помощи. Нотариальные палаты могут эффективно влиять на процесс формирования квалифицированного корпуса нотариусов еще на стадии наделения их публичными полномочиями по защите прав и законных интересов граждан. Так, они организуют стажировку лиц, претендующих на получение лицензии на право нотариальной деятельности; участвуют в приеме квалификационного экзамена у лиц, прошедших стажировку и желающих заниматься нотариальной деятельностью; совместно с территориальным органом юстиции учреждают и ликвидируют должности нотариусов; определяют количество должностей нотариусов в нотариальном округе; дают рекомендации органу юстиции о наделении полномочиями нотариуса лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности нотариуса. Обеспечение квалифицированной юридической помощи нотариусами является важной гарантией надлежащей защиты конституционных прав граждан. Оно выступает как одна из форм осуществления охраны прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Квалифицированная юридическая помощь нотариусов содействует и обеспечивает закрепление прав и свобод граждан, их правомерную реализацию, а также предупреждение их возможного нарушения. Таким образом, юридическая помощь, оказываемая нотариусами, составляет часть общего механизма защиты конституционных прав граждан. Все нотариальные действия либо напрямую, либо косвенно направлены на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. В законодательстве они не подразделяются по конкретным сферам деятельности. Тем не менее отдельные исследователи осуществляют их классификацию, которая отражает сущность конституционной природы нотариальной деятельности. Так, например, Ж. В. Патращук в наиболее общем виде нотариальные действия, непосредственно направленные на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, подразделяет на следующие виды: - действия в сфере защиты конституционного права граждан на судебную защиту; - действия в сфере защиты конституционных прав граждан в области гражданского оборота и предпринимательской деятельности; - действия в сфере защиты конституционных прав граждан в области семейных и наследственных правоотношений <9>. -------------------------------- <9> Патращук Ж. В. Защита конституционных прав человека и гражданина нотариатом Российской Федерации / Под науч. ред. Г. Г. Черемных. М., 2004. С. 74.

Законодательство о нотариате не предусматривает такое нотариальное действие, как оказание квалифицированной юридической помощи. Оно и не требуется, поскольку совершение любого такого действия само по себе предварительно предусматривает оказание гражданам и юридическим лицам определенной юридической помощи. Например, ст. 54 Основ законодательства о нотариате предусматривает такую форму оказания юридической помощи, как обязанность нотариуса разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не противоречит ли требованиям закона. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, организационно объединенные в нотариальные палаты субъектов Российской Федерации как лица, предоставляющие квалифицированную юридическую помощь, имеют много общего с другими представителями юридической профессии, осуществляющими такие же функции. Прежде всего, это связано с тем, что все они преследуют одну и ту же цель - оказание качественной юридической помощи лицам, нуждающимся в юридических услугах, с тем, чтобы они при необходимости могли реально и наиболее полно использовать весь комплекс своих конституционных прав и свобод. Причем для достижения этой цели в ряде случаев ими используются единые формы и методы: правовое консультирование, разъяснение смысла отдельных положений законодательства, составление юридически значимых проектов документов и др. Однако нотариат в силу своего конституционно-правового положения обладает определенными специфическими чертами, отличающими его от других субъектов, предоставляющих юридическую помощь. Традиционно основными составляющими института квалифицированной юридической помощи считаются адвокатура и нотариат. По своей правовой природе они имеют некоторые схожие черты. Прежде всего, это связано с тем, что в соответствии с действующим законодательством деятельность как нотариусов, так и адвокатов не является предпринимательством. Они выступают в качестве институтов гражданского общества и не входят в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. При принятии Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", как нам кажется, отдельные положения, касающиеся организации адвокатской деятельности, были заимствованы у Основ законодательства о нотариате. Так, ст. 29 Закона предусматривает создание адвокатской палаты, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации, и Федеральной палаты адвокатов. Во многом схожие нормы закреплены в действующем законодательстве при определении квалификационных требований к занятию должности нотариуса и адвоката. И в том, и в другом случае предусматривается необходимость наличия юридического образования, прохождение стажировки, положительное решение квалификационной комиссии, принимаемое после сдачи квалификационного экзамена, и принятие присяги. Кроме того, в целях реализации конституционных прав граждан предусмотрены правовые гарантии, обеспечивающие независимость нотариуса и адвоката при выполнении ими своих обязанностей, а также страхование риска их ответственности при осуществлении своей деятельности. Важное значение имеет и тот факт, что именно на нотариат и адвокатуру законодательством возложены функции по оказанию бесплатной либо на льготных условиях юридической помощи населению. При этом законодатель не допускает возможности для нотариусов и адвокатов, наряду с участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, отказаться от оказания такой правовой помощи. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных указанным Законом, в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеет достаточно широкий круг граждан. К ним, например, относятся: - граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума; - инвалиды I и II группы; - ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда; - дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их законные представители и представители, обращающиеся за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей; - граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и др. <10>. -------------------------------- <10> Федеральный закон от 21 нояб. 2011 г. N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6725.

Однако, определяя схожесть правового статуса нотариуса, занимающегося частной практикой, и адвоката как лиц, относящихся к категории самозанятых граждан, законодатель дифференцированно подошел к регулированию правоотношений с их участием. Так, нотариусы, независимо от того, работают ли они в государственных нотариальных конторах либо занимаются частной практикой, совершают нотариальные действия только от имени Российской Федерации, т. е. от имени государства. Их действия строго регламентированы как нормами материального, так и процессуального права и всегда имеют публично-правовой характер. Адвокатская деятельность осуществляется в несколько ином правовом поле. Она, в соответствии со ст. 25 Закона об адвокатской деятельности и адвокатуре, осуществляется на основе соглашения между адвокатом и доверителем. Соглашение представляет собой гражданско-правовой договор, заключаемый в простой письменной форме между доверителем и адвокатом, на оказание юридической помощи самому доверителю или назначенному им лицу. Поэтому адвокатская деятельность носит не публично-правовой характер, а частноправовой. Другой немаловажный момент заключается в том, что адвокатская деятельность отличается в т. ч. и по форме и основаниям бесплатного оказания юридической помощи гражданам. На сегодняшний день отсутствует единый механизм его правового регулирования применительно к нотариату и адвокатуре. Так, ст. 29 Закона об адвокатской деятельности устанавливает, что оплата труда адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации. Таким образом, адвокат ни при каких условиях юридическую помощь бесплатно не оказывает. В любом случае, если даже его услуга для клиента бесплатная, его труд оплачивается за счет казны субъекта Российской Федерации. В то же время ч. 4 ст. 22 Основ законодательства о нотариате ставит нотариусов, занимающихся частной практикой, в неравное положение с адвокатами. Она предусматривает, что льготы по уплате государственной пошлины при получении всех видов бесплатной юридической помощи указанными выше категориями граждан распространяются при совершении нотариальных действий как нотариусами, работающими в государственной нотариальной конторе, так и нотариусами, занимающимися частной практикой. При этом какая-либо компенсация частнопрактикующим нотариусам за оказанные юридические услуги в этом случае законодательством не предусматривается. В свое время для нотариусов, занимающихся частной практикой, Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. "О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" была установлена льгота в случаях предоставления ими бесплатных юридических услуг. В частности, документ определял, что при исчислении подоходного налога с нотариусов состав их расходов увеличивается на общую сумму тарифов за совершение нотариальных действий, составление проектов документов, выдачу копий (дубликатов) документов, выполнение технической работы в отношении лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь. Однако Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" с 1 января 2005 г. эти положения признал утратившими силу <11>. -------------------------------- <11> Федеральный закон от 2 нояб. 2004 г. N 127-ФЗ (в ред. от 29 нояб. 2012 г.) "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4377.

Вопрос о введении механизма возмещения нотариусам, занимающимся частной практикой, средств, затрачиваемых на обслуживание лиц, имеющих льготы по уплате государственной пошлины при обращении за совершением нотариальных действий, на основании жалобы группы граждан, был исследован Конституционным Судом Российской Федерации. В своем Определении от 11 июля 2006 г. он установил, что разрешение таких вопросов Конституционному Суду РФ неподведомственно и что они могут быть разрешены только в законодательном порядке <12>. -------------------------------- <12> Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 349-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан С. В. Бирюковой, Е. А. Лепехиной, Т. И. Сопиной, Е. Е. Тимофеевой, А. Г. Цымбаренко и Г. Н. Шаншиевой на нарушение их конституционных прав положениями части четвертой статьи 22 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и абзаца девятого статьи 22 Федерального закона от 2 ноября 2004 года "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.

Таким образом, на сегодняшний день нет конкретной позиции Конституционного Суда РФ в отношении введения механизма возмещения нотариусам, занимающимся частной практикой, средств, затрачиваемых на обслуживание лиц, имеющих льготы по уплате государственной пошлины при обращении за совершением нотариальных действий. Однако из содержания указанного Определения следует, что Конституционный Суд РФ, не исключая возможности дифференцированного регулирования правоотношений с участием нотариусов и адвокатов, также не исключает возможности законодательного закрепления единого механизма компенсирования расходов нотариусов, занимающихся частной практикой, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи. Для этого, на наш взгляд, в новом Законе о нотариате и нотариальной деятельности следует закрепить аналогично Закону об адвокатской деятельности статью, предусматривающую, что "оплата труда нотариусов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации". Проведенный анализ статуса нотариуса, занимающегося частной практикой, и адвоката никоим образом не ставит своей целью принижение или преувеличение роли того или иного в механизме предоставления квалифицированной юридической помощи. Каждый из них в рамках действующего законодательства занимает свое особое место и обязан квалифицированно выполнять возложенные на него функции. Сфера адвокатской деятельности преимущественно связана с судами. Именно там, путем отстаивания в состязательной форме интересов своих доверителей, проявляется большей частью их сущность и социальное предназначение. При этом, по нашему убеждению, сами суды никак нельзя отнести к числу органов, реализующих конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи, тем более ставить их на первое место в этом механизме, как утверждает Ж. В. Патращук <13>. Они осуществляют правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства и обеспечивают конституционное право граждан на судебную защиту. При этом следует иметь в виду, что основанные на публично-правовом характере судебные функции всегда носят исключительный характер. -------------------------------- <13> Патращук Ж. В. Указ. соч. С. 78.

Нотариат выступает в качестве института превентивного, как бы предупредительного правосудия. Основная сфера деятельности нотариуса, в отличие от судов, - это бесспорная юрисдикция. Нотариус удостоверяет целый ряд юридических фактов бесспорного характера. К примеру, в соответствии с Основами законодательства о нотариате при отсутствии спора он вправе выдать свидетельство о праве собственности на долю в общем имуществе супругов, удостоверить соглашение о разделе совместно нажитого имущества. Таким образом, совершая те или иные юридически значимые действия, нотариусы способствуют предупреждению в будущем различных возможных споров и конфликтов между потенциальными участниками различных сделок, тем самым снижают загруженность судов по рассмотрению ряда гражданских дел. Также они способны оказать значительное влияние на упрощение и ускорение процесса рассмотрения дел в судах, к примеру, путем обеспечения доказательств, позволяющих суду установить истинную волю сторон и фактические обстоятельства дела. В условиях предстоящей реформы института нотариата как одного из инструментов защиты конституционных прав и законных интересов граждан еще более важным становится необходимость повышения эффективности его функции по предоставлению квалифицированной юридической помощи. Значимость этой функции обусловлена также и тем, что она напрямую направлена на правовое просвещение населения, повышение уровня юридической грамотности граждан, а значит, и правовой культуры общества в целом.

------------------------------------------------------------------

Название документа