(Князева Е. Г.) («Российский следователь», 2013, N 12)
ПОНЯТИЕ И ЗАДАЧИ КООРДИНАЦИИ ПРОКУРАТУРОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ <*>
Е. Г. КНЯЗЕВА
——————————— <*> Knyazeva E. G. Concept and tasks of coordination by the procurator’s office of law-enforcement activity.
Князева Елена Геннадьевна, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики ЮФУ, кандидат юридических наук.
В статье дается теоретическое обоснование координационной роли прокуратуры в организации деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью. Автор проводит исторический экскурс и анализ основополагающей задачи и назначения прокуратуры как надзорного органа за исполнением законов, дает определение ключевых понятий, указывает на недостатки и пробелы в законодательстве, которые порождают ряд проблем в работе прокуратуры, и предлагает пути их решения. Автор полагает целесообразным создать при прокуратуре специальные отделы, выполняющие информационно-аналитические и учетные функции, перечисляет задачи, которые могут быть на них возложены.
Ключевые слова: прокуратура, задачи прокуратуры, координация правоохранительной деятельности, надзор.
The article gives theoretical substantiation of coordination role of the procurator’s office in organization of activity of all the agencies involved in fighting crime. The author makes an excurse to the history and analyses the fundamental task and assignment of the procurator’s office as an agency which supervises execution of laws; gives definitions of the key concepts; points out drawbacks and lacunas in the legislation, which create a number of problems in the work of the procurator’s office and proposes the ways of solution thereof. The author believes it feasible to create special departments attached to the procurator’s office and effectuating information-analytical and recording functions, lists the tasks which may be assigned to them.
Key words: procurator’s office, tasks of the procurator’s office, coordination of law-enforcement activity, supervision.
В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Деятельность прокурора по обеспечению координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе Закона о прокуратуре Российской Федерации и Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567. По существу, данными установлениями прокуроры наделены правом и обязанностью объединять усилия различных государственных органов по укреплению законности, а также по организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями, особенно если учитывать указания ст. 4 Закона, предусматривающей обязанность прокуратуры информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Очевидно, такая информация необходима и органам управления России и субъектов Российской Федерации, и, может быть, прежде всего им, в том числе Правительству России и администрации субъектов Российской Федерации, которые не менее, чем законодательные органы России, должны быть озабочены состоянием законности, вопросами борьбы с преступностью, одновременно они же должны заниматься ее предупреждением с учетом, что в их структуру входит система органов внутренних дел, обязаны выполнять в области борьбы с преступностью и укрепления законности самостоятельные, указанные в соответствующих законах, задачи. Российское общество всегда, а в настоящее время в особенности, нуждалось и нуждается в правильной постановке борьбы с преступностью. Уместно отметить, что еще в 1922 г. прокуратура РСФСР была учреждена в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью. Однако в дальнейшем это, по существу правильное и заслуживающее внимания, положение из законодательства о прокуратуре исчезло. Деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществлялась разрозненно и неорганизованно при отсутствии единого центра по борьбе с ней, вопреки положению, что только такой центр мог бы не только учитывать преступность, но и руководить работой по борьбе с ней. Только с 1966 г. начинается некоторое оживление в области усиления борьбы с преступностью, развивается координационная деятельность прокурорского надзора, которая, однако, лишь в последние годы получила некоторую правовую основу. Не подлежит сомнению вывод о необходимости наличия в стране вполне самостоятельного, наделенного соответствующей компетенцией государственного органа, который мог бы организовать работу по предупреждению преступности, правонарушаемости и борьбе с ними, по объединению в том же направлении усилий всех правоохранительных органов Российского государства. Таким органом в силу выполняемой им функции надзора за исполнением законов и положения в системе правоохранительных органов может быть только прокуратура. Впрочем, если учитывать действующие нормативные установления, она в настоящее время является именно таким органом Российского государства. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является одним из основных направлений деятельности российской прокуратуры. В соответствии со ст. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности, Федеральной налоговой полиции, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Очевидно, с учетом приведенных положений координация правоохранительной деятельности может осуществляться в целях пресечения готовящихся преступлений, раскрытия совершенных преступлений и предупреждения преступности и несовершения преступлений в будущем. Координационная функция прокуратуры вытекает из самого существа прокуратуры и положения прокурорского надзора в системе правоохранительной деятельности. Кроме того, в борьбе с преступностью российское общество и государство традиционно испытывают трудности, в том числе связанные с неполной раскрываемостью преступлений, организованной преступностью, так называемыми заказными преступлениями, волокитой в борьбе с преступлениями, низким качеством предварительного расследования, слабостью оперативно-розыскной деятельности и некоторыми другими. К этим же трудностям нужно отнести существенные недостатки в организации и осуществлении самой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Поскольку правоохранительные органы Российской Федерации, в том числе органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органы налоговой полиции, таможенной службы и другие правоохранительные органы в области раскрытия и пресечения преступлений, решают свои специфические, конкретные задачи, действуют в этих направлениях в пределах своей компетенции и обязаны вести постоянную работу по пресечению и раскрытию преступлений в зависимости от содержания стоящих перед ними специальных задач, сферы их полномочий, их направленности, специализации прокурорской деятельности, то задача прокурорского надзора здесь состоит в основном в обеспечении своевременности и законности этой деятельности, взаимодействия между этими органами, повышения их активности и улучшения взаимной помощи в направлении пресечения и обнаружения преступлений и лиц, совершивших преступления. Поэтому главное направление координационной деятельности прокурорского надзора — предупреждение преступлений, недопущение их в будущем. Именно этот вывод следует из ст. 5 Положения, где говорится о том, что правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления и расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, органам власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления; обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений; изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта. Правоохранительные органы России в свой деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями независимы друг от друга, одновременно они между собой тесно связаны. Например, плохая оперативная работа органа милиции затрудняет раскрытие преступления и производство расследования, недостатки предварительного следствия и прокурорского надзора приводят к длительным срокам следствия, возвращению дел на дополнительное расследование, судебным ошибкам и т. д. Поэтому в широком смысле слова под координацией следует понимать согласованность действий административно независимых друг от друга органов по выполнению ими общих задач, при этом каждый правоохранительный орган действует в пределах своей компетенции способами и методами, присущими данному правоохранительному органу, учитывая одновременно действия параллельно действующего государственного органа и не подменяя друг друга. Именно в целях исключить эту так называемую подмену, выполнение одинаковых по существу действий прокуратура осуществляет координацию правоохранительной деятельности, которая в конечном итоге направлена на решение общих задач по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Возможна координация действий по выполнению и специальных задач правоохранительных органов, например координация действий органов прокуратуры, милиции и суда по конкретному уголовному делу при его расследовании, особенно в случаях его возможного приостановления, а также координация действий правоохранительных органов по борьбе с отдельными преступлениями, их предупреждению. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению законов о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений. Анализ приведенных положений показывает, что действия прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — это в основе работа аналитическая, научная; это постоянное изучение преступности и иных правонарушений, состояния законности; это накопление информации о преступлениях, о лицах, совершивших преступления, о преступности и всех связанных с ней явлениях; это огромная работа как по ее объему, так и по серьезности задач и сложности методов их решения, и к ней нельзя относиться легковесно. Работа прокуратуры по изучению преступности, координации прокуратурой правоохранительной деятельности по борьбе с ней хотя и связана с надзорной работой прокуратуры, однако они имеют свои самостоятельные задачи, основы и средства их достижения. По существу, координационная деятельность прокуратуры должна начинаться с изучения преступности и состояния законности в целом, в том числе в районе, области, крае, в России, ибо, прежде чем проводить координационные мероприятия по предупреждению преступности и иных правонарушений, информировать заинтересованные органы и организации, а также население о состоянии законности, нужно располагать необходимой информацией, и, следовательно, изучение состояния законности, как и преступности, являющейся крупной составной частью показателя о состоянии законности, — не только одна из форм координации, а ее фактическая основа. Отсюда при осуществлении координационной деятельности главное — не сами ее формы, хотя и они существенны. Большее значение имеют ее основы, содержание, деятельность по сокращению и предупреждению преступности и ее результаты. Этой работой, к сожалению, у нас пока серьезно и результативно занимаются недостаточно. Прокуроры как органы надзора за исполнением законов обязаны знать преступность и иные правонарушения в обслуживаемом ими регионе, а для этого они должны изучать их. В борьбе с преступностью недостаточно раскрыть отдельные преступления, мало выявить причины и условия их совершения. Более необходимо глубокое всестороннее изучение преступности в пределах региона, объекта, при этом основным органом изучения преступности является районная прокуратура. Представляется, что изучение преступности, иных правонарушений, состояния законности прокуратура должна проводить самостоятельно и не полагаться на данные, получаемые ею из других органов и организаций. Необходимо точное установление всей суммы фактов, количественно, качественно характеризующих преступников, преступления и близкие к ним явления — административные нарушения, проступки, которые нередко перерастают в преступления и обусловливаются одними и теми же причинами. В изучении прокуратурой преступности, иных правонарушений большое значение имеют полнота и достоверность получаемых ею сведений. Лишь при этом условии они могут служить основой составления текущих и перспективных планов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями и координации правоохранительной деятельности. Очевидно, прокуроры могут, как и должны, принимать меры, гарантирующие точность поступающей в прокуратуру информации о преступлениях и иных правонарушениях, направленные на уменьшение числа необоснованно возбуждаемых или необоснованно прекращаемых уголовных дел, к сокращению и исключению из практики незаконных отказов в возбуждении уголовных дел. Прокуроры могут проводить при необходимости и наличии оснований прокурорские проверки исполнения законов во всякой деятельности, связанной с регистрацией заявлений и сообщений о преступлениях и иных правонарушениях. Прокуроры должны реагировать на все случаи сокрытия преступлений и правонарушений от учета во всех государственных органах и общественных организациях. Однако органы прокуратуры, к сожалению, до сего времени не располагают организационными возможностями для самостоятельного изучения преступности и иных правонарушений. Сказанное указывает на необходимость уточнения организационной структуры прокуратуры, приведения ее в соответствие с задачами изучения преступности и иных правонарушений, другими словами, необходимо уточнение штатных возможностей прокуратуры. При современном своем структурном состоянии прокуратура едва ли способна успешно справиться с работой по учету и изучению преступлений и преступности в целом, иных правонарушений, правонарушаемости, по осуществлению координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью и ее проявлениями. Только из-за отсутствия в прокуратуре соответствующих штатов изучение преступности, иных правонарушений, как и координация правоохранительной деятельности, до сего времени развиваются слабо. По нашему мнению, даже на уровне района (города) это вряд ли приемлемо. Практика показывает, что прокуроры городов и районов не справляются не только с работой по изучению преступности, иных правонарушений, но и с реализацией своих обязанностей по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Преступность и правонарушаемость — слишком разносторонние, объемные и, следовательно, сложные категории, и уже поэтому было бы наивно ожидать от прокурора или его помощников, занятых к тому же выполнением многих других лежащих на них, в том числе текущих, обязанностей, необходимого в настоящее время глубокого и всестороннего изучения преступности, иных правонарушений, а также связанных с ними обстоятельств. Очевидно, настало время в Российской Федерации на республиканском и областном уровнях во всех прокуратурах других субъектов Российской Федерации создать специальные отделы, а в районных (городских) прокуратурах — отделения или группы по координации деятельности правоохранительных органов и предупреждению преступности и иных правонарушений. Если изучение преступности — задача районного прокурора, а в этом едва ли приходится сомневаться, то очевидно, что соответствующие структуры, связанные с изучением преступности, правонарушаемости, необходимы прежде всего в районе, городе, ибо, когда у прокурора под рукой все необходимые данные за длительный период времени, можно сделать глубокий анализ состояния законности в районе. В тех же целях в прокуратуре области в качестве первого шага можно было бы создать информационные кабинеты, а затем самостоятельные информационно-аналитические отделы. Эти отделы, группы, отделения могли бы заниматься изучением преступности и состояния законности в регионе; изучением и обобщением всех поступающих в прокуратуру сведений о преступных проявлениях и проводимых мероприятиях по борьбе с ними всеми правоохранительными органами, иными государственными структурами и общественными объединениями; готовить и представлять заинтересованным общественным и государственным организациям необходимую информацию о преступности и иных правонарушениях и о борьбе с ними; на основе анализа дел разрабатывать практические мероприятия и контролировать их выполнение. Республиканские и областные отделы по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью могли бы обобщать и распространять положительный опыт по согласованию усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями; оказывать методическую помощь низовым звеньям прокуратуры в этой сложной и многогранной деятельности. Думается, что указанным отделам, отделениям и группам необходимо передать всю информационную службу и ее деятельность, связанные с учетом преступлений и иных правонарушений. Кстати, в соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре Российской Федерации на Генерального прокурора Российской Федерации возложена обязанность совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывать систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также устанавливать единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Думается, что этой статьей Федерального закона о прокуратуре также заложена необходимость создания названных отделов, отделений и групп в прокуратуре и поручение только им соответствующей аналитической работы. На эти же отделы, отделения и группы можно возложить также организацию обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; организацию совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий и мероприятий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; изучение и распространение положительного опыта; создание (формирование) следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также причин и условий, способствующих их совершению; организацию по взаимному использованию возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций и другие обязанности, вытекающие из ст. 6 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На эти же отделы, отделения и группы в случае их создания необходимо возложить всю работу по организации созыва и проведения координационных совещаний руководителей и других работников правоохранительных органов. В соответствии со ст. 7 названного Положения работа координационных совещаний направлена на обеспечение координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако опыт показывает, что подготовка и проведение координационных совещаний требует немалых усилий и времени, и эту деятельность невозможно осуществить только с помощью председателя координационного совещания и его членов (ст. ст. 9 и 10 Положения) или периодически привлекаемых к этой деятельности должностных лиц прокуратуры. Те же отделы, отделения и группы могли бы обеспечивать и взаимодействие правоохранительных органов с органами суда и юстиции (ст. ст. 14 и 15 Положения). В юридической литературе давно ставятся вопросы о создании качественно новой информационной среды и групп для руководства единой целостной системой информатизации. Однако эти разумные предложения не воспринимаются. Трудно согласиться, что в координационной деятельности по борьбе с преступностью необходимо только общее руководство и его должны осуществлять лишь руководители прокуратуры. Представляется, что советы руководителей правоохранительных органов, междуведомственные совещания и другие наиболее общие формы координационной деятельности после изучения преступности и иных правонарушений — необходимое продолжение координации и никоим образом не означают ее окончания. Их естественное продолжение — конкретные согласованные профилактические мероприятия в определенном направлении, это организация работы по борьбе с определенными преступлениями, иными правонарушениями на конкретных объектах и в определенных регионах. После изучения и анализа состояния законности, преступности и правонарушаемости, обобщения и обсуждения полученных результатов на совете руководителей правоохранительных органов или на междуведомственном совещании наиболее практически значимой и поэтому более приемлемой формой координации правоохранительной деятельности является сводный план согласованных действий по предупреждению преступлений и иных правонарушений. В этом плане обычно предусматриваются общая цель и действия исходя из обобщенных результатов изучения состояния законности в регионе. Сводные координационные планы по борьбе с преступностью могут быть общие (текущие, квартальные, годовые), а также планы по борьбе с отдельными видами преступлений и иных правонарушений. Кстати, прогнозирование тенденций развития преступности непосредственно вытекает из Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 5). В составе отделов, отделений и групп по координации правоохранительной деятельности должны находиться юристы, криминологи, социологи, в отдельных случаях педагоги и другие специалисты, которые могли бы с должным эффектом изучать, анализировать социальные факты, оценивать их и намечать пути преодоления и ликвидации негативных явлений. Очевидно, на прокуратуру нужно возложить ответственность за координацию действий всех органов, ведущих борьбу с преступностью. Одновременно вряд ли правильно смешивать надзор за законностью координационных мероприятий и ответственность за их результаты, которая должна быть возложена на государственные органы, выполняющие обязанности по осуществлению конкретных координационных действий и мероприятий.
