Князева Елена Геннадьевна, доцент кафедры уголовного процесса и криминалистики Южного федерального университета, кандидат юридических наук.
В статье освещается координационная роль прокуратуры в организации деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью. Автор проводит анализ основополагающей задачи и назначения прокуратуры как надзорного органа за исполнением законов, дает определение ключевых понятий. Освещаются основные положения Закона о прокуратуре Российской Федерации, а также стадии прокурорско-надзорного процесса.
Ключевые слова: прокуратура, стадии прокурорского надзора, координация правоохранительной деятельности.
On the issue of prosecutor-supervision process
E. G. Knyazeva
The article shows a coordinating role of the prosecutor’s office in organization of activities of all agencies fighting crime. The author analyses the fundamental task and aim of the prosecutor’s office as a supervisory agency which monitors execution of laws, gives definitions of key concepts; considers fundamental provisions of Law on the prosecutor’s office of the Russian Federation and the stages of prosecutor-supervision process.
Key words: prosecutor’s office, stages of prosecutor’s supervision, coordination of law-enforcement activities.
В соответствии со ст. 3 Закона о прокуратуре Российской Федерации организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
Однако в изучении прокурорского надзора за исполнением законов важно не только то, что имеет право и обязан делать прокурор, но и то, как он должен это делать.
Необходимо различать не только правовые формы организации прокурорской власти, но и правовые формы ее деятельности, а это, как представляется, прежде всего процессуальные ее формы. Прокурорский надзор до тех пор будет чувствовать себя неуверенно, до тех пор он не будет понят и познан вполне, пока в теории и практике, и особенно в законодательстве, будет иметь место пренебрежительное отношение к его процессуальной форме, к организации всей его деятельности. В случае признания прокурорского надзора процессуальной формой в нем соединяются воедино все его элементы, относящиеся к его содержанию.
Всякое содержание, в том числе содержание прокурорского надзора, должно быть организовано, а эта его организация представляет собою уже новое содержание, систему признаков, элементов, которое объединяет прокурорский надзор в систему, в единство, порядок. Прокурорский надзор за исполнением законов — деятельность правовая, и, как правовая система и деятельность, он стремится к организации, упорядочению, к законности. Это относится не только к прокурору, но и ко всем иным участникам прокурорского надзора.
С учетом характера прокурорского надзора, его направленности и единства, независимости сферы применения его усилий в прокурорско-надзорной деятельности следует различать прокурорско-надзорный процесс или деятельность, связанную с выявлением и устранением конкретного правонарушения, восстановлением нарушенных прав, устранением причин и условий, способствовавших правонарушению. Нельзя исследовать правовую форму в отрыве от общественных отношений, которые ее порождают и в которых она реализуется.
Именно этот вывод вытекает из ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации. На всех направлениях прокурорско-надзорной деятельности, независимо от того, действует ли прокурор как орган надзора за исполнением законов по отношению к федеральному министерству или ведомству, по отношению к представительным (законодательным) и исполнительным органам субъектов Российской Федерации, к органам местного самоуправления или военного управления, безотносительно к тому, где и кем были нарушены права и свободы человека и гражданина, действует ли прокурор в учреждениях, исполняющих наказание или применяющих назначенные судом меры принудительного характера, осуществляет ли он надзор за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, если его деятельность не регулируется уголовно-процессуальным или гражданско-процессуальным законодательством, прокурор везде осуществляет свою деятельность в общем порядке, использует, по существу, одни и те же общие процессуальные формы, другими словами, в порядке прокурорско-надзорного процесса, с помощью которого он выявляет (устанавливает) и устраняет правонарушение или обнаруживает его отсутствие.
В процессе надзорной деятельности прокуроры для достижения целей, определенных ст. 1 Закона, обычно выявляют различные правонарушения, устанавливают их фактические обстоятельства (в случаях, если они принимают к своему производству соответствующие материалы), которые затем ложатся в основу прокурорского реагирования, направленного на восстановление нарушенных прав и законности. Прокурорский надзор, таким образом, может лишь устанавливать правонарушение, материальное прокурорско-надзорное правоотношение, а не порождать их.
Изучение прокурорского надзора предполагает его рассмотрение именно как системы, а не в качестве совокупности разрозненных и отстоящих далеко друг от друга (при всей их связи) так называемых его отраслей. Очевидно, такую системность прокурорский надзор обретает только при условии, если его рассматривать в известной части как прокурорско-надзорный процесс, организованную деятельность, имеющую основания, начало, развитие и окончание.
Прокурорский надзор выступает и служит существенной гарантией осуществления прав и законных интересов, но лишь при условии, если в нем получат дальнейшее развитие процессуальные формы, порядок, организация, основания и надлежащие процессуальные средства, процедура реализации полномочий. Основной недостаток (или один из существенных недостатков) теории прокурорского надзора состоит в том, что в ней при изучении прокурорского надзора традиционно были разобщены связанные друг с другом элементы — деятельность прокурора и иных участников этой деятельности и организация прокурорского надзора, его порядок или форма. Кстати, это положение в сфере прокурорского надзора вступает в явное противоречие с необходимостью рассматривать прокурорский надзор (как и всякое явление объективной действительности) прежде всего с позиции органической связи содержания и формы.
Установление правонарушения (факта нарушения закона), с одной стороны, есть программа деятельности прокурорского надзора, прокурора и других участвующих в прокурорско-надзорной деятельности органов, организаций и лиц, а с другой стороны — это деятельность прокурора, направленная на установление фактических обстоятельств правонарушения, другими словами, это процесс установления обстоятельств правонарушения или, как в данном случае, прокурорско-надзорный процесс. Если прокурор принимает к своему производству соответствующие материалы, информацию о правонарушении, если он выявляет правонарушение, его фактические обстоятельства, то его деятельность, а также действия других участников прокурорского надзора в том же направлении не могут протекать неорганизованно и должны подчиняться некоторым правилам, процедуре, которые соответствуют характеру прокурорско-надзорной деятельности по установлению и устранению обстоятельств правонарушения.
Факт правонарушения, его содержание и структура Законом о прокуратуре Российской Федерации, как известно, не раскрываются, однако это вовсе не значит, что они не имеют значения в сфере прокурорско-надзорной деятельности, влекущей нередко различные, в том числе неблагоприятные, правовые и иные последствия для правонарушителя. Правонарушение выступает родовым понятием по отношению ко всем иным нарушениям закона — преступлению, административному, дисциплинарному, имущественному правонарушению, и, следовательно, даже при отсутствии соответствующих указаний в законодательстве о прокурорском надзоре можно, как и необходимо, вести речь о некоторой совокупности объективных и субъективных признаков, обстоятельств, составляющих содержание правонарушения, определяющих его состав.
Однако установление состава правонарушения в процессе прокурорского надзора имеет ряд особенностей. Непосредственно прокурорско-надзорный процесс связан не с установлением состава правонарушения, а с выявлением его фактических обстоятельств, которые раскрывают его состав, уточняют его содержание. Только при этих условиях можно вести речь о выявлении факта правонарушения (нарушения закона).
Отсюда прокурорско-надзорный процесс предполагает не только установление факта правонарушения (нарушения закона), но и доказывание этого факта, обоснование, что правонарушение (нарушение закона) действительно имело место, при этом доказывание в процессе прокурорского надзора — путь укрепления законности не только в самой прокурорско-надзорной деятельности, но и законности в целом, средство обеспечения прав и законных интересов правонарушителя, включая его право на защиту, а также прав и законных интересов всех иных участников прокурорского надзора за исполнением законов.
Прокурорско-надзорный процесс, направленный на выявление, правонарушения, на восстановление нарушенных прав, имеет место в случаях, когда прокурор принимает к своему производству соответствующие материалы, информацию о правонарушении.
Содержание прокурорско-надзорной деятельности, которая всегда и везде связана с правонарушениями, восстановлением нарушенных прав и не может осуществляться иначе как в определенном порядке, с помощью определенной прокурорско-надзорной процедуры, в процессуальных формах, хотя бы постольку, поскольку прокурорский надзор связан не только с выявлением правонарушения, но и с возможностью привлечения правонарушителя к ответственности, с обеспечением прав правонарушителя и иных участников прокурорско-надзорной деятельности.
В изучении процессуальных форм российского прокурорского надзора и их развития, прокурорско-надзорного процесса и его обоснования заслуживают внимания некоторые исторические реалии. Прокурорский надзор за исполнением законов и в прошлом, на заре своего существования, осуществлялся также в определенном порядке и всегда выступал на деле правовой формой, или, как указывали в теории, особой формой государственной правоохранительной деятельности.
Такой подход к изучению его сущности был правилен и обусловлен тем, что прокуроры и ранее осуществляли свою деятельность, все свои обязанности и права не произвольно, а в соответствии с Положением о прокурорском надзоре, а впоследствии на основе Закона о прокуратуре СССР, которые выступали средством организации прокурорской деятельности, ее правовой формой.
Однако в то время, особенно на ранних этапах осуществления и развития прокурорского надзора, деятельность прокурора, иных участников прокурорского надзора за исполнением законов не требовала подчинения ее строгим процессуальным формам, процедурам, поскольку прокурорский надзор, в это время как правоохранительная деятельность по содержанию, порядку, по своей сущности на деле выступал проверкой исполнения законов и своими методами не отличался от обычной контрольной деятельности, не требующей, как известно, четких процессуальных форм. Контроль и в настоящее время не осуществляется в четких процессуальных формах и является составной частью управления, административной деятельности.
Впрочем, развитие прокурорского надзора за исполнением законов на этом не остановилось и пошло по другому пути, в направлении отделения его от контроля, другими словами, от административной деятельности, и осуществления его в присущих ему процессуальных формах. И пусть это его развитие было вначале не столь заметным, проходило медленно и противоречиво, все-таки нельзя не увидеть в целом поступательного движения прокурорского надзора в сторону признания его правоприменительной процессуальной деятельностью и выделения его в качестве одного из видов юридического процесса.
Положение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г. впервые установило правило о том, что прокуроры могли проводить на месте проверки исполнения законов, но лишь в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о нарушении закона (п. 3 ст. 11 Положения). Нетрудно заметить, что уже этим были обозначены признаки первичной стадии прокурорско-надзорного процесса — обнаружения признаков правонарушения и следующей за ней стадии — прокурорской проверки исполнения законов. Однако поскольку содержание названных стадий зарождающегося прокурорско-надзорного процесса законодательство о прокуратуре и ее деятельности детально не регулировало, прокурорская проверка как средство выявления обстоятельств правонарушения «терялась» среди иных правовых средств прокурорского надзора и не выделялась в особую правовую категорию, поскольку основания ее производства были показаны очень нечетко, а практика прокурорских проверок не смогла вырваться из объятий контрольно-административной деятельности и продолжала служить ей по-прежнему, эти положения законодательства не получили развития ни в практике, ни в теории прокурорского надзора. И хотя в науке прокурорского надзора, в юридической литературе время от времени появлялись отдельные указания на то, что прокурор — не ревизор, что он вправе вмешаться в соответствующую деятельность только в целях устранения нарушений закона, что прокурор судит лишь с позиций законности, а не целесообразности, все эти, как и многие другие подобные, высказывания не достигали цели и в практике прокурорского надзора прокуроры в основном выполняли контрольные обязанности, а по существу — управленческие функции.
В этих условиях, очевидно, было трудно увидеть в прокурорском надзоре за исполнением законов признаки юридического процесса, не говоря уже о том, чтобы привести их в систему, и поэтому его разработка в науке о прокуратуре и ее деятельности была отложена на неопределенный срок, а если и проводилась, то неглубоко и в основном фрагментарно.
Можно отметить также, что это его положение, особенно в последнее время, стало меняться. Требование законодательства о возможности производства прокурорских проверок исполнения законов только при наличии у прокурора сведений о правонарушении было подтверждено впоследствии Законом о прокурорском надзоре в СССР 1979 г. (п. 3 ст. 23).
При всех достижениях в законодательстве, в его теории и практике прошлого только в законодательстве Российской Федерации, как мне кажется, более полно, четко и категоричнее определено, что проверки прокурором исполнения законов проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования (п. 2 ст. 20 Закона о прокуратуре Российской Федерации в редакции 1992 г.).
Характерно также, что Генеральный прокурор Российской Федерации в Приказе от 28 мая 1992 г. N 20 признал это положение важным для практики и укрепления законности и потребовал от прокуроров отказаться от контрольно-административных методов надзора за исполнением законов и проводить прокурорские проверки при наличии данных о нарушениях закона. С этого времени эти положения начинают постепенно, однако более настойчиво внедряться в практику прокурорско-надзорной деятельности.
В настоящее время основания прокурорских проверок исполнения законов регулируются п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации. В ней говорится, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, проверки исполнения законов они проводят на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Представляется, что это положение законодательства имеет принципиальное значение для оценки прокурорского надзора в качестве правоприменительной, процессуальной деятельности.
Во-первых, прокурорский надзор как правоохранительная деятельность и форма осуществления государственной власти, а не управления не может уже по этим причинам осуществляться, как и начинаться, одинаково с управлением, так же как и контрольно-ревизионная деятельность. Поэтому прокурорский надзор должен подчиняться некоторой процедуре, иметь основания для возникновения. Поскольку все участники общественных отношений, использующие нормы права, не находятся с прокурором в отношениях подчиненности, прокурор не вправе ставить под сомнение их добросовестность при исполнении законов. Исполнение законов — это естественно законная деятельность, в которую не должен вмешиваться прокурорский надзор. Отсюда обоснованно развитие законодательства о прокуратуре и ее деятельности в направлении отграничения прокурорского надзора от ведомственного и надведомственного контроля и надзора за исполнением законов и признания таких оснований единственной причиной возникновения прокурорско-надзорной правоохранительной процессуальной деятельности.
Во-вторых, информация о правонарушениях, поступающая в органы прокуратуры, реагирование прокурора на эту информацию не могут носить беспорядочный характер, поскольку установление факта правонарушения при первоначальном неорганизованном его изучении в дальнейшем может оказаться весьма затруднительным. В связи с этим можно было бы привести многочисленные примеры, в том числе из уголовных дел, когда информация о преступлениях на начальном этапе уголовного процесса нигде не фиксировалась или это делалось некачественно, первоначальные действия по ее проверке не проводились или осуществлялись с нарушениями имеющихся рекомендаций криминалистики и требований уголовно-процессуального закона, что обычно приводило впоследствии к приостановлению производства по уголовному делу, нарушению прав потерпевшего на удовлетворение его законных требований. Полагаем, что прокурор при поступлении информации о правонарушении еще не в состоянии в полной мере представлять перспективу ее развития и, как мне кажется, должен во всех случаях относиться серьезно к ее проверке и оценке. Это значит, что все действия, связанные с ее поступлением, проверкой и оценкой, целесообразно и по этим причинам ввести в определенные формы, что значительно повысило бы ответственность прокурора в производстве этих действий и за их результаты. При этом важны не только виды прокурорских действий по установлению обстоятельств правонарушения, но и их последовательность, взаимосвязь, направленность, порядок и организация на достижение определенного результата, связанного с выявлением обстоятельств правонарушения и его последствий.
В-третьих, поскольку факт правонарушения (нарушения закона) на начальном этапе прокурорско-надзорной деятельности выглядит весьма неопределенным, данные о нем фрагментарны, порой сомнительны и противоречивы, постольку требуется хорошо организованная, целесообразная процессуальная деятельность по установлению этого факта, всех его обстоятельств. Прокурорский надзор, таким образом, развивается далее в новое качество, приобретает характеристику прокурорской проверки исполнения законов, переходит в следующую, новую стадию прокурорско-надзорного процесса.
В-четвертых, прокурорско-надзорная деятельность при этом должна осуществляться всесторонне, полно и объективно, с тем чтобы факты правонарушений были установлены во всей полноте составляющих их объективных и субъективных признаков. Для этого требуется исследовательская деятельность, состоящая из последовательных и взаимосвязанных мероприятий, другими словами, определенная процедура, процессуальные формы, порядок. Процессуальная форма прокурорско-надзорной деятельности — это всегда конкретная задача, обязанность действовать так, а не иначе, в соответствии с законом, это всегда законность деятельности, гарантия установления истины.
В-пятых, в деятельности прокурора по установлению фактов правонарушений и их последствий принимают участие не только прокуроры, но и заинтересованные органы и лица, пострадавшие от правонарушения, другие органы, организации и лица, в том числе граждане, которые осуществляют установленные для них законом субъективные права и выполняют предусмотренные для них законом юридические обязанности, направленные на выявление правонарушения. Очевидно, в целях обеспечения субъективных прав и реализации юридических обязанностей также необходимы установленные законом процессуальный порядок или процедура.
В-шестых, прокурор как государственный правоохранительный орган и орган власти в современных условиях стремления к законности, правопорядку, в условиях строительства правового государства должен действовать всегда и везде только на основе закона, в определенном порядке, в процессуальных формах.
Прокурорско-надзорный процесс, таким образом, это, по существу, отвечающее времени, современным задачам прокурорского надзора, необходимости приближения его к практике, к жизни новое научное направление, которое может и должно в конечном счете сломать все старые представления о его сущности, порядке осуществления, его содержании и формах реализации. Прокурорско-надзорный процесс — это одновременно реальность, с ним трудно не считаться и нельзя не принимать его во внимание. Он существует, возникает и развивается объективно, независимо от субъектов этой деятельности, в соответствии с установленным законом порядком, который, в свою очередь, обусловлен потребностями современного его состояния и развития. Прокурорско-надзорный процесс вызывается к жизни необходимостью выявления фактов правонарушений, а его содержание и организация определяются не только законом, но и этими же фактами, которые выступают в качестве цели, программы прокурорского надзора за исполнением законов.
Прокурорско-надзорный процесс прежде всего характеризуется определенными отграниченными друг от друга стадиями.
К ним относятся: 1) стадия обнаружения признаков правонарушения и принятия решения о начале прокурорско-надзорного процесса; 2) стадия прокурорской проверки (изучения, исследования) обстоятельств правонарушения; 3) стадия прокурорского реагирования на правонарушение.
Каждая из названных стадий прокурорского надзора, а точнее, прокурорско-надзорного процесса имеет самостоятельные задачи, в решении которых принимают участие вполне определенные участники (субъекты) названной стадии. Им свойственны вполне конкретные действия, которые выполняют субъекты прокурорско-надзорного процесса в целях установления обстоятельств правонарушения. Каждая из стадий прокурорско-надзорного процесса наряду со своеобразными составляемыми в них документами заканчивается принятием решения, влекущего правовые последствия.
Стадии прокурорско-надзорного процесса — важное средство обеспечения законности и обоснованности прокурорско-надзорной деятельности, прокурорско-надзорных действий и принимаемых решений. Они содержат условия осуществления прокурорами своих надзорных полномочий, положительно влияют на организацию прокурорской работы по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.
Стадии прокурорского надзора — это прежде всего этапы прокурорско-надзорной деятельности, а точнее, прокурорско-надзорного процесса по выявлению и устранению правонарушений, последовательно сменяющие друг друга, образующие определенный порядок, процедуру прокурорского надзора в связи с обнаружением признаков конкретного правонарушения (правонарушений) и его исследованием.
По нашему мнению, в самостоятельную стадию прокурорско-надзорного процесса целесообразно, как и необходимо, выделить обнаружение прокурором признаков правонарушения и принятие им решения о производстве прокурорской проверки исполнения законов. Последующие его стадии правильнее называть стадией проверки информации (материалов) о правонарушении, выяснения фактических обстоятельств правонарушения, причин и условий, ему способствующих, и стадией принятия мер к устранению нарушений законов, причин и условий, им способствующих.
Изучение состояния законности — составная часть всей прокурорской работы, предполагающей анализ нарушений, выявленных не только в результате прокурорско-надзорного процесса, но и по материалам о правонарушениях, поступающих в другие органы, а затем в прокуратуру. Согласно п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности. Представляется, что в этих целях прокуроры должны иметь собственную информацию о правонарушаемости, накапливать ее, изучать постоянно и глубоко, делать это самостоятельно в процессе всей своей деятельности, не полагаясь на сведения, даже получаемые из других, в том числе, может быть, и надежных, источников. Предупреждение правонарушений не может считаться стадией прокурорского надзора, как и прокурорско-надзорного процесса, поскольку профилактическая деятельность прокурорского надзора осуществляется на всех его направлениях в процессе использования всех правовых средств прокурорского надзора за исполнением законов.
Все названные стадии прокурорско-надзорного процесса между собою тесно, а точнее, органически связаны, следуют друг за другом и присущи всему прокурорскому надзору, хотя нужно, наверное, признать, что они не везде проявляют себя одинаково и в полной мере. Четкость стадий прокурорского надзора, прокурорско-надзорного процесса зависит от характера сведений о правонарушении, способа их получения, сферы приложения правовых средств прокурорского надзора, его формы (организации). В некоторых случаях стадии прокурорско-надзорного процесса как бы сливаются друг с другом, например в случаях участия прокурора в уголовном или гражданском судопроизводстве, при посещении прокурором мест лишения свободы, когда прокурор непосредственно обнаруживает признаки правонарушения и по горячим следам принимает меры к устранению выявленного правонарушения. Однако это не противоречит общему выводу о системе стадий прокурорско-надзорного процесса и структуре этого процесса, который во всех случаях осуществляется на основе последовательно сменяющих друг друга действий, относящихся к различным следующим друг за другом стадиям.
Список литературы
1. Князева Е. Г. К вопросу о прокурорском надзоре. Ученые записки юридического факультета РГУ: Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону: Проф-Пресс, 2005. Вып. 5.
2. Назаров С. Н. Надзор в правовой политике России. Ростов-на-Дону, 2009.
3. Езерская А. И. Российская прокуратура в системе институтов контрольно-надзорной власти: политико-правовой статус и приоритеты развития // Юристъ-правоведъ. N 1 (32). 2009.
4. Кравцов Н. А. Права человека. В поисках смысла и современной методологии: ученые записки. Ростов-на-Дону: Издательство ЮФУ, 2007. Вып. 6.
