Прокуратура и противодействие коррупции

(Костенников М. В., Куракин А. В., Калита И. А.) ("Российская юстиция", 2013, N 8) Текст документа

ПРОКУРАТУРА И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ

М. В. КОСТЕННИКОВ, А. В. КУРАКИН, И. А. КАЛИТА

Костенников М. В., доктор юридических наук, профессор.

Куракин А. В., доктор юридических наук, профессор.

Калита И. А., кандидат юридических наук.

В статье исследуются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции органами прокуратуры, рассматриваются формы и методы работы прокуратуры по противодействию коррупции, показаны особенности прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере.

Ключевые слова: прокуратура, надзор, противодействие, коррупция, организация, власть, правонарушение, экспертиза, реформа, реагирование, форма, протест.

This article examines the legal and organizational problems of counteraction of corruption by the public prosecutor, analyzes the forms and methods of work of the prosecutor's office anti-corruption shows the features of the prosecutorial activities in this sphere.

Проблема коррупции в органах власти и государственного управления приобрела сегодня глобальный и системный характер. Кроме того, коррупция в современный период стала непреодолимым барьером на пути социально-экономических преобразований, а также государственно-правовых реформ. Последствия коррупции прямо или косвенно сказываются на жизнедеятельности практически каждого гражданина нашей страны. Вследствие этого негативного явления в органах власти и управления хозяйствующие субъекты несут невосполнимые издержки, которые существенно сдерживают их экономический рост и инновационное развитие. Исходя из этого, пожалуй, можно согласиться с экспертами фонда ИНДЕМ, что коррупция - главный и динамично растущий сектор российской экономики, она преследует любой бизнес - от регистрации до его захвата чиновниками или разорения. Годовой доход от коррупции более чем в два раза превысил суммарный доход от экспорта сырой нефти, нефтепродуктов и газа. Коррупция в России из эпизодического отклонения от моральных и юридических правил превратилась в несущую конструкцию власти, норму взаимоотношений граждан, бизнеса и государства <1>. -------------------------------- <1> См.: Левин М., Сатаров Г. Коррупция в России: классификация и динамика // Вопросы экономики. 2012. N 10. С. 4.

На борьбу с коррупцией в настоящее время направлены все государственно-правовые средства и институты, однако заметного результата в деле противодействия коррупции в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка государству достичь пока не удалось. Одним из государственно-правовых институтов, призванных осуществлять противодействие коррупции как в органах власти и управления, так и в сфере хозяйственной деятельности, являются органы прокуратуры. Прокуратура - субъект, который должен осуществлять надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, а также выполнением государственными и муниципальными служащими запретов и ограничений, обусловленных их публичной службой. Кроме того, на прокуратуру возложен целый ряд полномочий по реализации мер административного принуждения за нарушения законодательства о противодействии коррупции. Прокуратура наделена также важными полномочиями по осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Несмотря на то что в компетенции прокуратуры находится большой объем полномочий по противодействию коррупции, не следует говорить о том, что их потенциал реализован в полном объеме. Для того чтобы органы прокуратуры смогли эффективно реализовать весь потенциал законодательства о противодействии коррупции, необходим комплекс методических рекомендаций и организационных средств, касающихся применения соответствующего законодательства, а также наделения органов прокуратуры дополнительными организационными полномочиями в сфере противодействия коррупции. Справедливости ради нужно отметить, что коррупция как противоправное явление в сфере государственного управления известна человеческой цивилизации с античных времен. На различных этапах своего развития с обозначенной проблемой сталкивалось практически любое государство. В современный период можно с уверенностью утверждать, что решение проблемы коррупции напрямую связано с ростом экономики и защитой прав граждан. Нужно признать, что в мире нет государства, в котором бы не было проблемы коррупции вообще, однако существует достаточно много стран, где ее уровень минимален, в связи с чем общество практически не ощущает на себе ее негативного воздействия. В Российской Федерации в настоящее время уровень коррупции очень высок, вследствие чего ее пагубные последствия самым непосредственным образом угрожают национальной безопасности, а также правам граждан. Принятое антикоррупционное законодательство пока еще не принесло ожидаемых результатов в деле противодействия коррупционным правонарушениям. Согласно данным Transparency International в индексе восприятия коррупции в 2012 г. Россия набрала 28 баллов и заняла 133 место из 176 возможных. В рейтинге правовых государств, составленном независимой организацией World Justice Project, Россия заняла 85-е место из 97 <2>. -------------------------------- <2> См.: http://transparency. org. ru/ indeks-vospriiatiia - korruptcii/ rossiia-v-indekse - vospriiatiia-korruptcii - 2012-novaia - tochka-otscheta (дата обращения: 27.02.2013).

Причин подобного положения достаточно много: это и просчеты при проведении экономической реформы, постоянно неэффективные реформы государственного управления и государственной службы, а также имеющие место непоследовательность, политическая целесообразность и конъюнктура в вопросах противодействия коррупции. Для решения проблемы коррупции, а также снижения ее издержек необходимо комплексно воздействовать на каждую группу причин, которая ее порождает, используя при этом весь арсенал правоохранительных, организационных и иных средств воздействия. Цифры судебной статистики по делам коррупционной направленности носят весьма противоречивый характер; обусловлено это тем, что коррупционные правонарушения, как уже отмечалось, высоко латентны. Поэтому статистические данные лишь с определенной долей условности могут показывать уровень коррупционной деликтности в стране. Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, количество выявленных коррупционных правонарушений в 2012 г. выросло в два раза и составило 5 тыс., в этом же году были привлечены к уголовной ответственности 23 депутата различных уровней, 7 региональных министров и 8 заместителей министров региональных правительств. Следует также подчеркнуть, что растет количество преступлений коррупционной направленности, связанных со служебным мошенничеством, присвоением или растратой с использованием служебного положения. Так, за 2012 г. количество этих преступлений выросло на 83,3 и 44,9% соответственно. В 2012 г. более 50% осужденных за коррупционные преступления были приговорены к штрафу, к лишению свободы условно было приговорено лишь 30% осужденных. К реальному лишению свободы в том же году приговаривался лишь каждый десятый осужденный за коррупционное преступление <3>. -------------------------------- <3> http://genproc. gov. ru/ (дата обращения - 20.05.2013).

В качестве дополнительного наказания к осужденным за коррупционное преступление применялось лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, кроме того, осужденные за соответствующие преступления лишались специального, воинского, почетного звания, а также классного чина и государственных наград. Как уже отмечалось, субъектом, который может внести весьма ощутимый вклад в дело противодействия коррупции, является прокуратура. Прокуратура является самым универсальным правоохранительным органом, призванным осуществлять противодействие коррупции и коррупционным правонарушениям средствами прокурорского реагирования. С учетом того, что прокуратура может комплексно воздействовать на причины коррупции, осуществлять комплекс профилактических мероприятий в соответствующей сфере, ее роль в антикоррупционных мероприятиях возрастает по мере развития законодательства о противодействии коррупции. Повторим, что коррупция в настоящее время - это сложное социально-правовое явление, которое не может в полной мере вписаться в ее законодательное определение. Это обстоятельство не позволяет комплексно и системно воздействовать на причины целого ряда правонарушений, которые имеют коррупционную составляющую. В связи с этим представляется целесообразным ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <4> дополнить предписанием о том, что коррупция имеет такие формы своего проявления, как кадровый и служебный протекционизм и служебное мошенничество. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Таким образом, для повышения эффективности мероприятий по противодействию коррупции необходимо расширить официальные рамки определения коррупции и включить в ее содержание целый ряд деяний, которые связаны с нарушением этики служебного поведения, кадровым протекционизмом, который достаточно часто осуществляется с административно-корыстной мотивацией. Такой подход позволит отчасти отойти от узкого понимания коррупции, которое определено в действующем законодательстве. Это также позволит прокуратуре более последовательно проводить антикоррупционные мероприятия в сфере государственного управления, а также в системе государственной и муниципальной службы. Представляется, что К. С. Бельский совершенно правильно говорит о том, что коррупция - это система действий государственного служащего, осуществляемая посредством превратного использования властных полномочий, в том числе путем оказания протекции родственникам и своякам, в целях личного обогащения либо укрепления личной власти взамен предоставления другим лицам определенных услуг, в частности возможности занятия в аппарате государственной власти значимых или высокооплачиваемых должностей <5>. -------------------------------- <5> См.: Бельский К. С. Об уточнении понятия "коррупция" // Государство и право. 2012. N 12. С. 22.

Как уже отмечалось, сегодня коррупция не ассоциируется с взяточничеством, она имеет достаточно сложные и изобретательные формы своего проявления, которые помимо своей весьма высокой латентности также представляют повышенную общественную опасность. Рассуждая непосредственно о правовой основе деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, следует отметить, что за последние годы нормативная правовая база в этой сфере весьма активно развивалась. Если некоторое время назад основным законодательным актом по вопросу противодействия коррупции являлся Уголовный кодекс Российской Федерации, то в настоящее время можно говорить о системе законодательства о противодействии коррупции, которое реализуется прокуратурой. Помимо этого прокуратура осуществляет надзор за выполнением предписаний антикоррупционного законодательства как государственными и муниципальными служащими, так и хозяйствующими субъектами. В своей деятельности по противодействию коррупции прокуратура руководствуется нормами международного права, федеральным законодательством о противодействии коррупции, а также нормативными актами, которые исходят из Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Важной составляющей в правовом регулировании деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции являются нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также законодательные и иные нормативные правовые акты по проблеме противодействия коррупции, которые приняты в субъектах Российской Федерации. В настоящее время, как уже отмечалось, роль прокуратуры в вопросах противодействия коррупции значительно возросла. Так, органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции в различных органах власти и управления, проводят проверки соблюдения установленных запретов, ограничений, обусловленных государственной и муниципальной службой, а также выполнения чиновниками различного уровня обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции. Прокуратура также является одним из субъектов антикоррупционной экспертизы. Однако несмотря на достаточно широкую компетенцию прокуратуры в государственно-правовом механизме противодействия коррупции, говорить о том, что прокуратура достигла оптимальных результатов в решении проблемы противодействия коррупции, пока было бы преждевременно. Для улучшения работы прокуратуры в рассматриваемой сфере необходимо улучшить качество подготовки кадров, призванных непосредственно заниматься реализацией законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, в настоящее время необходимо организационно-методическое обеспечение органов прокуратуры, в частности, нужны методические рекомендации по проблемным вопросам реализации законодательства о контроле за расходами лица, занимающего соответствующую должность в государственном аппарате или государственной службе, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Подчеркнем, что прокуратура как универсальный правоохранительный орган с централизованной системой управления осуществляет реализацию законодательства о противодействии коррупции практически в полном объеме. У каждого структурного элемента прокуратуры своя компетенция в вопросах противодействия коррупции. Учитывая специфику деятельности прокуратуры по противодействию коррупции, высокую степень латентности коррупционных правонарушений, а также во многих случаях и заинтересованность сторон коррупционной сделки, необходим особый порядок организации деятельности прокуратуры в рассматриваемом направлении. Как уже отмечалось, в настоящее время коррупция проникла во все сферы государственного управления, а также производственно-хозяйственную деятельность. В силу чрезвычайности исследуемой проблемы, а также серьезной угрозы национальной безопасности было бы вполне оправданно в централизованной системе прокуратуры сформировать специализированные прокуратуры по противодействию коррупции. Вследствие коррупции государство несет колоссальные экономические потери и издержки, кроме того, подрывается авторитет страны на международной арене и др. Специализированные прокуратуры могли бы рассматривать все вопросы, связанные с противодействием коррупции. Также такие прокуратуры осуществляли бы надзор за сферами экономики и промышленности, где самый высокий коррупционный риск, совершается самое большое количество коррупционных правонарушений. Это позволило бы прокуратуре сформировать кадровый корпус не только из специалистов юридического профиля, а взять на службу в качестве экспертов сотрудников, обладающих знаниями в высокотехнологичных отраслях промышленности и экономики. Это позволит традиционными средствами прокурорского реагирования своевременно предупреждать коррупционные правонарушения, а также ставить вопрос о юридической ответственности виновных в совершении коррупционных деяний должностных и юридических лиц. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции представляется необходимым в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <6> поместить специальную главу 5 "Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции". В этой главе следует определить специальные полномочия прокурора по надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции. -------------------------------- <6> Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Предмет прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции должен представлять систему, которая включает: соблюдение требований к служебному поведению государственного служащего и разрешению конфликта интересов, достоверное предоставление сведений о доходах, расходах государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, соблюдение запретов и ограничений, а также выполнение обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции, соблюдение требований о ротации кадров в системе государственной службы. Является аксиомой тот факт, что прокуратура, как и любой другой правоохранительный институт, может эффективно работать только при надлежащей организации своей деятельности. Организация деятельности прокуратуры - это осуществление органами прокуратуры комплекса основанных на законе, выработанных наукой и практикой форм и методов ее работы, которые направлены на обеспечение целенаправленной, согласованной и эффективной деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции. Говоря о содержании организационной деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции, необходимо отметить, что ее успех во многом зависит от правильно подобранных кадров, а также от создания оптимальных условий для их честной и целенаправленной деятельности. Кроме того, для организации эффективной деятельности прокуратуры в сфере противодействия коррупции необходимо выделение дополнительных финансовых ресурсов. Как показывает практика, хорошо организованные мероприятия, направленные на предупреждение коррупционных правонарушений, оказываются не столь эффективными, если они надлежащим образом не профинансированы из государственного бюджета. В настоящее время уровень коррупции в Российской Федерации таков, что не позволяет компетентным органам справиться с обозначенной проблемой в рамках скромного правоохранительного бюджета. Для противодействия коррупции органы прокуратуры помимо предоставленных процессуальных и надзорных полномочий должны использовать весь арсенал информационных ресурсов и технологий различных органов государственной власти и управления, укреплять межведомственное взаимодействие, а также международное сотрудничество в рассматриваемой сфере. В вопросах противодействия коррупции обойтись без взаимодействия прокуратуры с другими органами государственной власти и институтами гражданского общества невозможно. Взаимодействие, в какой бы сфере оно ни происходило, практически всегда открывает дополнительные возможности заинтересованным субъектам в достижении поставленной перед ними цели. Взаимодействие в правоохранительной сфере традиционно определяется как согласованная по месту и времени деятельность, которая осуществляется с помощью нормативно определенных методов, а также в установленной форме и направлена на решение задач, которые представляют общий интерес для двух или более субъектов. Вполне очевидно, что сегодня проблема коррупции находится в центре внимания всех без исключения государственных институтов, кроме того, решением этой проблемы занимаются и представители гражданского общества. Однако несмотря на это, каких-либо реальных сдвигов в решении этой проблемы пока не наблюдается. Отчасти такое положение вещей обусловлено и отсутствием надлежащего взаимодействия между прокуратурой и целым рядом заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Решение обозначенной проблемы видится в разработке соответствующего регламента взаимодействия ряда заинтересованных субъектов, которое будет направлено на противодействие коррупции. Помимо межведомственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции прокуратуре необходимо развивать международное сотрудничество в этой сфере. Определенные позитивные шаги в этом направлении уже сделаны. Так, Генеральная прокуратура Российской Федерации представляет нашу страну в международной антикоррупционной организации ГРЕКО (Группа государство против коррупции). Не менее важным представляет взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества, независимыми экспертами, которые занимаются изучением проблемы коррупции. Анализ деятельности ряда общественных институтов, которые занимаются исследованием проблемы коррупции, ее динамики, форм проявления, показывает, что государство в целом и в лице прокуратуры в частности практически не использует их научный и методический потенциал. Взаимодействие прокуратуры с институтами гражданского общества, которые занимаются изучением проблемы коррупции, могло бы происходить, например, при подготовке методических рекомендаций по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, институты гражданского общества могли бы предоставлять прокуратуре научные исследования, в которых освещались бы наиболее коррупциогенные сферы государственного управления, а также высоко рисковые с точки зрения коррупции сферы хозяйственной деятельности. Осуществляя такое взаимодействие, прокуратура получала бы большое количество полезной информации, использование которой могло бы принести большую пользу как на внутригосударственном уровне противодействия коррупции, так и при осуществлении международного сотрудничества в соответствующей сфере. Как уже отмечалось ранее, важным направлением в деле организации деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции в настоящее время является взаимодействие с заинтересованными правоохранительными и контрольными органами. В этой связи имеется объективная необходимость принять совместный приказ о взаимодействии Прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФНС России, ФТС России по вопросам реализации законодательства о противодействии коррупции, а также о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам. Прокурорский надзор является основным направлением деятельности прокуратуры, именно средствами прокурорского надзора выявляются и предупреждаются различного рода правонарушения, а при наличии оснований ставится вопрос о привлечении виновных физических и юридических лиц к соответствующему виду ответственности. Прокурорский надзор, в какой бы сфере он ни осуществлялся, всегда носит универсальный характер, при этом этот вид надзора не должен подменять иные виды контрольно-надзорной деятельности, которые реализуются в том или ином направлении государственного управления. Предметом прокурорского надзора всегда является соблюдение норм права всеми без исключения субъектами правоприменения. Развитие законодательства о противодействии коррупции определило перед прокуратурой новое направление прокурорского надзора. Как уже упоминалось ранее, для повышения эффективности прокурорского надзора в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" было бы вполне уместно выделить специальную главу "Надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции", а также закрепить положение о том, что именно прокуратура должна осуществлять взаимодействие и координацию деятельности правоохранительных и контролирующих органов в сфере противодействия коррупции. Проводя прокурорский надзор за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, прокуроры выносят представления, протесты, предостережения, а также постановления. В ходе проведения такого надзора в соответствующей сфере наиболее часто выявляются нарушения запретов и ограничений, обусловленных государственной службой, нарушение сроков и порядка предоставления сведений о доходах и имуществе государственного и муниципального служащего и его супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей. Также при осуществлении прокурорского надзора выявляются нарушения, касающиеся порядка формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и др. Исходя из этого для повышения статуса комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов в Указе Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" <7> представляется целесообразным закрепить положение о том, что в состав соответствующей комиссии в обязательном порядке включается прокурор. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 2010. N 34. Ст. 3446.

Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора за выполнением требований законодательства о противодействии коррупции в настоящее время следует, по нашему мнению, уделить выполнению государственным и муниципальным служащим обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Помимо этого прокуратуре при получении соответствующей информации необходимо проводить комплекс мероприятий, направленных на предупреждение коррупционных правонарушений, связанных с нарушением ограничений, которые установлены в отношении гражданина, замещающего должность на государственной или муниципальной службе, при заключении им трудового или гражданско-правового договора. Однако известно, что деятельность прокуратуры не ограничивается лишь ее надзорной составляющей, а также процессуальной деятельностью, связанной с поддержанием обвинения, возбуждением дел об административных правонарушениях коррупционной направленности. Прокуратура принимает активное участие в правотворческой деятельности, которая может напрямую касаться вопросов противодействия коррупции, кроме того, прокуратура может выпускать специальные издания по соответствующей тематике. С недавнего времени прокуратура является одним из основных субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Так, в компетенции прокуратуры находится проведение соответствующей экспертизы нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы. Помимо этого прокуратура проводит антикоррупционную экспертизу бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы. Исходя из приведенного перечня видно, что на прокуратуру возложен весьма широкий объем полномочий по осуществлению данного вида деятельности. Следует отметить, что в органах прокуратуры далеко не всегда имеются в достаточном количестве квалифицированные специалисты для проведения соответствующей экспертизы, в этой связи представляется необходимым привлечение для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов независимых экспертов. Заметим, что по общему правилу заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, однако, несмотря на это, оно подлежит обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его получения организацией или должностным лицом, которым оно направлено. Для повышения гарантий рассмотрения соответствующего заключения прокуратуре было бы целесообразно усилить меры прокурорского надзора за качеством оценки заключения независимой антикоррупционной экспертизы со стороны должностных лиц органов государственной власти и управления. А в целях повышения статуса независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <8> закрепить положение о том, что заключение по результатам ее проведения, а также мотивированный ответ на нее должны в обязательном порядке направляться в органы прокуратуры. -------------------------------- <8> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

Все вышеизложенные соображения, как представляется, должны дать возможность прокуратуре совместно с другими правоохранительными органами нашей страны в итоге более системно организовать противодействие наступлению коррупции в различных сферах жизнедеятельности Российского государства.

------------------------------------------------------------------

Название документа