Правовые аспекты развития межведомственного электронного документооборота

(Дмитриев В. В.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2012, N 9) Текст документа

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА <*>

В. В. ДМИТРИЕВ

——————————— <*> Dmitriev V. V. Legal aspects of development of interagency electronic document turnover.

Дмитриев Вадим Владимирович, заместитель руководителя Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу.

В статье анализируются правовые аспекты развития межведомственного электронного документооборота. Рассматриваются основные недостатки правового регулирования, автор предлагает рекомендации по устранению этих недостатков. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: электронный документ, электронная подпись, информация, межведомственное взаимодействие, нормы права.

The article analyses legal aspects of development of interagency electronic document turnover. The main drawbacks of law regulation are considered, the author proposes the recommendations aimed at elimination of these drawbacks. The author’s conclusions can be used in law-making activity.

Key words: electronic document, electronic signature, information, interagency cooperation, norms of the laws.

Обеспечение эффективного межведомственного информационного обмена определено как одно из направлений реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. N Пр-212. Запланировано, что к 2015 г. доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна составлять 70%. Формирование единого пространства юридически значимого электронного взаимодействия является также одной из задач Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. N 1815-Р. Правила формирования и функционирования единой системы межведомственного электронного взаимодействия установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 442-Р утвержден Перечень документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде. Вместе с тем одной из основных проблем, препятствующих развитию межведомственного информационного обмена, является недостаточность правового регулирования. Так, в Российской Федерации, в отличие от целого ряда зарубежных стран, до настоящего времени не принят закон «Об электронном документе». Понятие электронного документа содержится в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В соответствии с п. 11.1 ст. 2 названного Закона электронный документ представляет собой документированную информацию, представленную в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Таким образом, за рамками правового регулирования остаются следующие важнейшие вопросы, имеющие ключевое значение для развития электронного документооборота: — регламентация порядка документирования; — требования к форматам электронных документов и их реквизитам; — порядок передачи и получения электронных документов; — оформление копий электронных документов; — порядок перевода электронного документа на бумажный носитель; — требования к защите электронных документов; — порядок применения электронной подписи в зависимости от вида и важности электронного документа; — архивное хранение электронных документов. Совокупность перечисленных требований и процедур образует юридическую значимость электронного документа, обеспечивающую дальнейшую возможность его использования при осуществлении государственных функций. Очевидно, что такая возможность предполагает признание электронного документа в качестве доказательства в суде. Пунктом 3 ст. 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что документы, полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также документы, подписанные электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и в порядке, которые установлены Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или договором либо определены в пределах своих полномочий Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. При этом, если копии документов представлены в арбитражный суд в электронном виде, суд может потребовать представления оригиналов этих документов. Частью 1 ст. 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что доказательствами являются документы, выполненные в форме цифровой, графической записи, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи либо иным позволяющим установить достоверность документа способом. Как видно из приведенных выше правовых норм, в рамках арбитражного и гражданского процесса законодатель также не устанавливает каких-либо требований к электронным документам, порядку их исследования и приобщения к судебному делу. Норма АПК РФ является бланкетной, содержащей ссылку на иные правовые акты без указания их наименований. Статья 71 ГПК РФ, по существу, регулирует только способы передачи документов. По мнению Д. В. Овсянникова <1>, любой электронный документ становится юридически значимым при наличии реквизитов, указанных в ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения»: ——————————— <1> Овсянников Д. В. Реквизит как обязательный признак электронного документа, имеющего юридическое значение // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2010. N 25. С. 52.

— регистрационный номер; — регистрационная дата; — подпись (код) лица, ответственного за изготовление документа или утвердившего документ; — содержание документа; — наименование организации — создателя документа; — местонахождение организации — создателя документа или почтовый адрес. Вместе с тем с такой позицией нельзя согласиться, поскольку п. 1.5 указанного ГОСТ предусматривает, что документ на машинном носителе приобретает юридическую силу только после подписания сопроводительного письма. При этом ГОСТ 6.10.4-84 содержит образец такого письма на бумажном носителе. Очевидно, что данный правовой акт безнадежно устарел и не может применяться в современных условиях. Более поздний ГОСТ Р 53898-2010 «Национальный стандарт Российской Федерации. Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению» устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, но не электронного документа, входящего в состав данного сообщения. Таким образом, и в гражданском, и в арбитражном процессе предусмотрена возможность представления доказательств в электронной форме. Вместе с тем четкие критерии и механизм проверки достоверности таких доказательств отсутствуют. Данная проверка должна заключаться прежде всего в идентификации и аутентификации электронного документа, т. е. исследовании целостности и неизменности его содержания, а также определяющих юридическую значимость признаков. По результатам проверки должны однозначно определяться: — дата и время информационного взаимодействия; — полномочия сторон информационного взаимодействия; — идентичность информации, направленной одной стороной и полученной другой стороной данного взаимодействия. Следовательно, на практике весьма вероятны случаи непризнания в суде юридической силы электронных документов. Сложившаяся ситуация значительно осложняет формирование единого информационного пространства юридически значимого электронного межведомственного взаимодействия. На наш взгляд, следует согласиться с мнением С. И. Семилетова и В. Ю. Соловьева о том, что Федеральный закон «Об электронной подписи», предметом которого является узкая область по установлению порядка применения реквизита электронного документа, не в состоянии охватить все аспекты применения электронных документов на территории информационно-правового пространства Российской Федерации <2>. Помимо этого, А. А. Кирилловых в своем исследовании обоснованно указывает на несколько ограниченный, по сравнению с международным законодательством, подход к определению форм электронных подписей <3>. ——————————— <2> Семилетов С. И., Соловьев В. Ю. Законодательная база электронного документооборота в Российской Федерации // Информационное право. 2011. N 3. С. 11. <3> Кирилловых А. А. Правовые аспекты механизма электронного взаимодействия в законодательстве об электронной подписи // Адвокат. 2011. N 11. С. 56.

Следует также отметить, что реализация положений Постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» ориентирована главным образом на оказание государственных услуг. Об этом убедительно свидетельствуют принятые впоследствии правовые акты. Достаточно назвать Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. N 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде», в котором про исполнение государственных функций вообще не упоминается. При этом федеральный орган исполнительной власти — получатель информации должен разработать и согласовать с каждым обладателем информации технологическую карту межведомственного взаимодействия, содержащую перечень необходимых сведений, которая затем утверждается в Министерстве экономического развития, Министерстве связи и массовых коммуникаций и Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем представляется логичным, исходя из названия карты межведомственного взаимодействия, включать в нее только технические аспекты информационного обмена и сроки предоставления сведений. Содержание информации, которой обладают органы государственной власти и которая необходима им для осуществления государственных функций, вытекает из действующего законодательства и, по мнению автора, должно быть закреплено отдельным правовым актом. Принятие такого акта позволит устранить барьеры на пути формирования единого информационного пространства, связанные с наличием множества разногласий между различными ведомствами. Кроме того, значительный объем необходимых сведений содержится в базах данных негосударственных организаций. В соответствии с п. 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 697 отдельные информационные системы иных органов и организаций, участвующих в исполнении государственных функций, подлежат подключению к единой системе межведомственного электронного взаимодействия на основе договоренности указанных органов и организаций и оператора системы взаимодействия. Как показывает опыт организации территориальными органами Федеральной службы судебных приставов электронного взаимодействия на региональном уровне, достижение договоренностей может оказаться весьма проблематичным. Это связано как с отсутствием единой позиции относительно объема необходимых сведений, так и с технической неготовностью негосударственных организаций к переходу на электронный документооборот. При этом формулировка вышеуказанной нормы права исключает какие-либо меры принуждения к рассматриваемой категории участников информационного взаимодействия. Нельзя игнорировать тот факт, что развитие межведомственного электронного документооборота открывает и новые возможности для утечки информации ограниченного доступа. Поэтому все большее значение приобретают проблемы информационной безопасности. Вместе с тем следует отметить отсутствие единого подхода к терминологии, структуре и содержанию института служебной тайны. Так, в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» используется определение «служебная информация». В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» говорится о конфиденциальной информации, а Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» предусматривает конфиденциальные сведения. Не добавляют ясности и подзаконные акты. Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» определяет служебную тайну как служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Как справедливо отмечено И. Ю. Павловым, формулировка «служебная необходимость» является чрезмерно широкой и создает предпосылки для принятия субъективных правоприменительных решений <4>. ——————————— <4> Павлов И. Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тайны // Информационное право. 2010. N 3. С. 7.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости осуществления следующих мероприятий, направленных на развитие межведомственного электронного документооборота: 1. Принятие федерального закона «Об электронном документе». Данный закон будет способствовать организации юридически значимого информационного взаимодействия органов государственной власти как между собой, так и с иными организациями. Результаты указанного взаимодействия будут иметь доказательственную силу в суде. Кроме того, установленные таким законом общие правила обмена электронными документами позволят избежать внесения соответствующих многочисленных изменений в действующее законодательство. 2. Организация электронного документооборота предполагает не только замену бумажных документов электронными, но и новые методы взаимодействия органов государственной власти. Поэтому необходимо принятие комплекса нормативных актов, направленных на правовое обеспечение исполнения в электронной форме государственных функций. Данная сфера информационного обмена имеет свою специфику, отличающую ее от взаимодействия в ходе предоставления государственных услуг. 3. Принятие федерального закона «О служебной тайне». Указанный закон должен ввести единые общие и наиболее значимые понятия и определения, а также структуру и содержание данного института.

——————————————————————

Название документа