Электронное правительство: понятие и перспективы развития

(Зарецкая Д. С.) («Актуальные проблемы российского права», 2013, N 3) Текст документа

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ПОНЯТИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

Д. С. ЗАРЕЦКАЯ

Зарецкая Дарья Сергеевна, аспирантка кафедры конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета, консультант отдела по законодательству о собственности и экономической политике правового управления Законодательного Собрания Иркутской области.

В данной статье дается анализ позиций различных авторов относительно определения «электронное правительство», рассматривается законодательная база, регламентирующая вопросы развития информационно-коммуникационных технологий и построения электронного правительства России. Автором с учетом анализа нормативно-правовой базы делается акцент на постановку задач по внедрению и развитию технологий электронного правительства. Проведя исследование научной и нормативной литературы в сфере развития электронного правительства и информационно-коммуникационных технологий, можно сделать вывод о том, что Россия прошла первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. При этом в целях дальнейшего развития системы электронного правительства актуальным на сегодняшний день остается создание полноценных законодательных основ функционирования электронного правительства: принятие Федерального закона об электронном правительстве; разработка и организация новых форм сотрудничества государства, граждан и субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере проектов e-government, которые могут оказаться очень полезными и существенно ускорить процесс создания электронного правительства в России; детализация механизма реализации внедрения электронного правительства путем совершенствования действующего законодательства в сфере электронного правительства.

Ключевые слова: юриспруденция, правительство, Интернет, государство, услуги, граждане, информация, технологии, право, программа.

Electronic government: definition and perspectives of development D. S. Zaretskaya

Zaretskaya Daria Sergeevna — postgraduate student of the Department of Constitutional Law of the Legal Institute of the Irkutsk State University, consultant of the Department of Legislation on Property and Economic Policy of the Legal Division of the Legislative Assembly of the Irkutsk Region.

This article includes analysis of the positions of various authors towards the definition of «electronic government». The author views the legislative basis, which regulates the development of information and communication technologies, as well as the formation of the electronic government of Russia. Taking into account the analysis of the normative legal basis, the author stresses the need to introduce and develop the electronic government technologies. Having studies scientific and normative sources in the sphere of development of electronic government, information and communication technologies, one may come to a conclusion that Russia has passed the first stage of introduction of information society technologies into the sphere of functioning of government structures and formation of the electronic government. However, for the further development of the electronic government, there is still need to form the adequate legislative basis for the functioning of electronic government, to introduce the new Federal law on electronic government, to develop and organize new forms of cooperation between the state, the people and the entrepreneurs of small and medium-scale businesses in the sphere of e-government projects. They may be very efficient and facilitate the process of formation of the electronic government in Russia. There is also need for the further detailed regulation of the mechanism of implementation of electronic government via the amendments to the current legislation in the sphere of electronic government.

Key words: jurisprudence, government, Internet, state, services, citizens, information, technologies, law, program.

Сегодня в России происходит динамичное развитие информационного общества и предприняты серьезные шаги по формированию электронного правительства. Мировой опыт показывает, что внедрение технологий электронного правительства предоставляет гражданам, а также субъектам малого и среднего предпринимательства доступ к высококачественным услугам государственных органов и одновременно уменьшает стоимость этих услуг. Актуальность данной темы исследования связана в первую очередь с разработкой программ по реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации. Кроме того, внедрение электронного правительства связано с решением конкретных проблем, существующих сегодня в практике публичного управления (необходимость повышения уровня прозрачности государственных услуг, предотвращение коррупции, повышение эффективности государственного управления на всех уровнях), и призвано открывать новые каналы политической коммуникации для государства и общества, способствовать повышению уровня доверия граждан к власти. Концепция e-government, в переводе на русский «электронное правительство», появилась на Западе в конце 1990-х гг. Отправной точкой появления и формирования указанной концепции, по мнению П. В. Григорьева <1>, стал кризис господствовавшей бюрократической модели управления, а также подрыв доверия населения к традиционным политическим институтам, обеспечивавшим легитимность власти на протяжении всего столетия. Преобразования были направлены на оптимизацию работы государственного аппарата, эффективное использование ресурсов, расширение спектра и повышение качества государственных услуг, а также построение более эффективной системы социально-политического взаимодействия государства и гражданского общества. В процессе поиска средств, способных «работать лучше, а стоить меньше», выяснилось, что информационные технологии могут стать отличным подспорьем в решении сложившихся проблем, выступая в роли катализатора, а подчас и главного инструмента преобразований. ——————————— <1> Григорьев П. В. Электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2009. N 3. С. 179 — 184.

Электронное правительство подразумевает эффективное использование новых технологий, и в первую очередь сети Интернет для улучшения взаимоотношений и развития связей между государственными службами и гражданами <2>. ——————————— <2> Кузнецов С. Л. Электронное правительство — что это такое? // СПС «КонсультантПлюс».

Сегодня всемирная интернет-энциклопедия определяет электронное правительство как «способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии» <3>. ——————————— <3> URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/.

В России термин «электронное правительство» на отдельных этапах определялся по-разному, и до сих пор правовое обоснование данной категории нельзя признать завершенным. Подписание Окинавской хартии глобального информационного общества можно считать началом создания электронного правительства. Данное событие продемонстрировало совпадение представлений руководства России и других развитых государств о значимости информационно-коммуникационных технологий (далее — ИКТ) как важного фактора формирования общества XXI в. Кроме того, Хартия предусматривала разработку каждой из стран своей национальной стратегии построения информационного общества. В 2002 г. Правительство России приняло Федеральную целевую программу (ФЦП) «Электронная Россия 2002 — 2010 гг.», которая должна была «помочь сделать Россию одной из ведущих информационных держав мира». Однако в официальном тексте самой Программы не было даже упоминания об электронном правительстве, что свидетельствовало об отсутствии у ее создателей полной ясности относительно конечной цели и желаемых результатов. Для сравнения: в США проект e-government начинался с принятия Конгрессом отдельного Закона «Об электронном правительстве», содержащего подробный глоссарий терминов, покрывающий все поле внедрения <4>. ——————————— <4> Григорьев П. В. Там же. С. 179 — 184.

Первый этап реализации Федеральной целевой программы (2002 — 2006 гг.) начался с ведомственной информатизации, направленной на обеспечение постоянного присутствия органов власти в сети Интернет, путем создания информационных веб-сайтов и их регулярного обновления. Параллельно стартовала реализация проектов по разработке электронных административных регламентов. Учитывая отсутствие правового определения категории «электронное правительство», на данном этапе предпринимались различные попытки установить сущность данного термина. Так, в 2000 г. на конференции департамента правительственной информации Аппарата Правительства РФ В. Е. Ивановым <5> было предложено определять электронное правительство как государство в сети (наличие порталов государственных органов). ——————————— <5> Иванов В. Е. Правительство и население: диалог в виртуальном пространстве // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 24 ноября 2000 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 46 — 47.

И. А. Семенов в 2001 г. подчеркивал, что под программой электронного правительства США понимается внутренняя (правительственная) и внешняя (взаимодействующая с гражданами и организациями) сетевая информационно-коммуникационная инфраструктура, поддерживающая процесс выполнения федеральными органами исполнительной власти своих функций в обществе <6>. ——————————— <6> Семенов И. А. Информационный взрыв и электронный ответ России // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 23 ноября 2001 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. С. 182 — 186.

Определять электронное правительство как «систему интерактивного взаимодействия государства и граждан при помощи Интернета», охарактеризовав данное понятие как «новую модель государственного управления, преобразующую отношения государства с гражданским обществом на основе ИКТ» <7>, предложил М. С. Вершинин. ——————————— <7> Вершинин М. С. Электронная демократия: российские перспективы // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 23 ноября 2001 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. С. 150 — 152.

Предпринимались и попытки выделить узкое и широкое понимание электронного правительства и существование «умеренной» и «радикальной» школ в его интерпретации. В «умеренной» школе электронное правительство отражает совершенствование деятельности государственного управления посредством использования новых информационных технологий, что позволяет в конечном итоге повысить его эффективность в предоставлении услуг населению. В «радикальной» оно выражает не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом <8>. ——————————— <8> Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. N 3. С. 5.

М. Ю. Павлютенкова и А. А. Сваруп утверждали, что «только в узком смысле электронное правительство можно рассматривать как концепцию государственного управления, характерную для информационного общества. Она базируется на возможностях ИКТ и ценностях открытого гражданского общества, характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы. По сути, это новая модель государственного управления, явившаяся результатом преобразования традиционных отношений граждан и власти» <9>. ——————————— <9> Павлютенкова М. Ю., Сваруп А. А. Социально-политические аспекты концепции «Электронное правительство» // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 10 — 12 ноября 2004 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2004. С. 193.

В 2005 — 2006 гг. российские специалисты, исходя из накопленного практического опыта, предложили рассматривать электронное правительство как систему межорганизационных отношений, включающую политическую координацию, внедрение политических решений и предоставление публичных услуг. Второй этап реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (2006 — 2009 гг.) ознаменовался ее новой редакцией, в рамках которой было запланировано создать межведомственные информационные системы, объединения правительственного портала и реестра государственных услуг, запустить системы электронных госзакупок. На данном этапе электронное правительство рассматривается с точки зрения влияния на него социальных сетей web 2.0, а также взаимосвязи его с другими понятиями, такими, как «электронное управление», «электронная администрация» и т. д. В рамках действующей Целевой программы «Электронная Россия» <10>, принятой Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 N 721, электронное правительство определяется как инфраструктура, призванная обеспечивать доступ к информации о деятельности и об услугах органов государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное взаимодействие и единый государственный контроль результативности деятельности органов государственной власти, что должно позволить снизить уровень административной нагрузки на организации и граждан. ——————————— <10> О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)»: Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 721 // СПС «КонсультантПлюс».

Хотя практические результаты второго этапа будут известны не ранее 2010 — 2015 гг., на наш взгляд, можно выделить во втором этапе еще один период — с 2009 г. по настоящее время. В данный период были приняты Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <11>, Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» <12>. ——————————— <11> Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: ФЗ от 9 фев. 2009 г. N 8-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». <12> О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 // СПС «ГАРАНТ».

В рамках принятого Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. Закон регламентирует перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет. 27 июля 2010 г. был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <13>, в рамках которого предусматривается, что все органы государственной власти — федеральные, региональные и муниципальные, а также государственные внебюджетные фонды — должны дать гражданам возможность получить ту или иную услугу в электронной форме. ——————————— <13> Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ // Российская газета. 2010. 30 июля.

Предоставляться государственные и муниципальные услуги в электронной форме будут как бесплатно, так и платно. Информация об этом должна быть доступна на едином портале государственных и муниципальных услуг, а также на порталах соответствующих органов власти. Указанным Законом предусмотрено также, что орган власти может делегировать предоставление государственных и муниципальных услуг так называемым многофункциональным центрам. Согласно ст. 15 Федерального закона предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна». Это означает, что предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе взаимодействие органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг или организующих предоставление государственных и муниципальных услуг, и заявителей, осуществляется на базе информационных систем, включая государственные и муниципальные информационные системы, составляющие информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру. Запланировано создание портала государственных и муниципальных услуг — государственной информационной системы, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг. Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ создавать региональные порталы государственных и муниципальных услуг, являющиеся государственными информационными системами субъектов РФ, обеспечивающими предоставление государственных услуг субъектов РФ и муниципальных услуг. Со временем через Интернет можно будет не только сделать запрос госуслуги, но и оплатить ее дистанционно в электронной форме. Для этого вводится в оборот универсальная электронная карта. Эта пластиковая карта будет содержать в визуальной и электронной формах информацию о пользователе и позволит с ее помощью получать самые разные государственные и другие услуги, в том числе финансовые, медицинские и транспортные. В течение двух лет должны быть разработаны и приняты административные регламенты, информация о которых будет включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг. Переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме соответственно федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, планируется поэтапно. Данный переход на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме будет осуществляться на основании специальных планов-графиков, утверждаемых соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления. Вышеуказанными законами поставлен целый перечень задач, которые необходимо решить, и обозначен перечень услуг, который необходимо внедрить для плодотворного функционирования системы ИКТ. Процесс внедрения технологий электронного правительства еще не завершен, как и не завершен процесс правового регулирования. Первые нормативные документы, регламентирующие аспекты электронного взаимодействия при оказании государственных и муниципальных услуг, не могут служить той базой, которая необходима для перехода в развитии электронного правительства в России от стадии информирования к стадии оказания электронных услуг в интерактивном формате. Вместе с тем можно констатировать, что Россией пройден первый этап внедрения технологий информационного общества в сферу функционирования властных структур и построения электронного правительства. Но немаловажным фактором дальнейшего развития системы электронного правительства, на наш взгляд, является создание полноценных законодательных основ функционирования электронного правительства: принятие Федерального закона об электронном правительстве; разработка и организация новых форм сотрудничества государства, граждан и субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере проектов e-government, которые могут оказаться очень полезными и существенно ускорить процесс создания электронного правительства в России; детализация механизма реализации внедрения электронного правительства путем совершенствования действующего законодательства в сфере электронного правительства.

Библиография:

1. Вершинин М. С. Электронная демократия: российские перспективы // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 23 ноября 2001 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. 2. Григорьев П. В. Электронное правительство в России: проблемы и перспективы развития // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. М., 2009. N 3. С. 179 — 184. 3. Иванов В. Е. Правительство и население: диалог в виртуальном пространстве // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 24 ноября 2000 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2000. С. 46 — 47. 4. Кузнецов С. Л. Электронное правительство — что это такое? // СПС «КонсультантПлюс». 5. Павлютенкова М. Ю., Сваруп А. А. Социально-политические аспекты концепции «Электронное правительство» // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Труды VII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 10 — 12 ноября 2004 г. СПб.: Изд-во Филологического ф-та СПбГУ, 2004. 6. Семенов И. А. Информационный взрыв и электронный ответ России // Технологии информационного общества — Интернет и современное общество: Материалы Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 20 — 23 ноября 2001 г.). СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. С. 182 — 186. 7. Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. N 3.

References (transliteration):

1. Vershinin M. S. Elektronnaya demokratiya: rossiyskie perspektivy // Tekhnologii informatsionnogo obshchestva — Internet i sovremennoe obshchestvo: Materialy Vserossiyskoy ob’edinennoy konferentsii (Sankt-Peterburg, 20 — 23 noyabrya 2001 g.). SPb.: Izd-vo S.-Peterb. un-ta, 2001. 2. Grigor’ev P. V. Elektronnoe pravitel’stvo v Rossii: problemy i perspektivy razvitiya // Aktual’nye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk. M., 2009. N 3. S. 179 — 184. 3. Ivanov V. E. Pravitel’stvo i naselenie: dialog v virtual’nom prostranstve // Tekhnologii informatsionnogo obshchestva — Internet i sovremennoe obshchestvo: Materialy Vserossiyskoy ob’edinennoy konferentsii (Sankt-Peterburg, 20 — 24 noyabrya 2000 g.). SPb.: Izd-vo S.-Peterb. un-ta, 2000. S. 46 — 47. 4. Kuznetsov S. L. Elektronnoe pravitel’stvo — chto eto takoe? // SPS «Konsul’tant». 5. Pavlyutenkova M. Yu., Svarup A. A. Sotsial’no-politicheskie aspekty kontseptsii «Elektronnoe pravitel’stvo» // Tekhnologii informatsionnogo obshchestva — Internet i sovremennoe obshchestvo: Trudy VII Vserossiyskoy ob’edinennoy konferentsii. Sankt-Peterburg, 10 — 12 noyabrya 2004 g. SPb.: Izd-vo Filologicheskogo f-ta SPbGU, 2004. 6. Semenov I. A. Informatsionnyy vzryv i elektronnyy otvet Rossii // Tekhnologii informatsionnogo obshchestva — Internet i sovremennoe obshchestvo: Materialy Vserossiyskoy ob’edinennoy konferentsii (Sankt-Peterburg, 20 — 23 noyabrya 2001 g.). SPb.: Izd-vo S.-Peterb. un-ta, 2001. S. 182 — 186. 7. Smorgunov L. V. Sravnitel’nyy analiz administrativnykh reform: ot novogo gosudarstvennogo menedzhmenta k kontseptsii «governance» // Polis. 2003. N 3.

——————————————————————

Название документа