Актуальные проблемы систематизации законодательства о спорте в России и за рубежом

(Соловьев А. А.)

(«Спорт: экономика, право, управление», 2011, N 4)

Текст документа

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О СПОРТЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

А. А. СОЛОВЬЕВ

Соловьев А. А., председатель судебного состава, судья Арбитражного суда Московской области, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, мастер спорта России, кандидат юридических наук.

В настоящее время перед Российской Федерацией стоят задачи выработки новой государственной политики в области спорта и надлежащих подготовки и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года и чемпионата мира по водным видам спорта 2015 года в Казани, Всемирных игр боевых искусств 2013 года в Санкт-Петербурге и чемпионата мира по легкой атлетике 2013 года в Москве, чемпионатов мира по хоккею 2016 года и по футболу 2018 года, которые не могут рассматриваться в отрыве от крупной комплексной задачи государственного значения — создания эффективного правового обеспечения в области спорта. Подготовка к проведению указанных мероприятий актуализирует множество сложных вопросов, которые невозможно эффективно решать в рамках действующего российского законодательства о спорте.

Вышеуказанное актуализирует необходимость поиска, осмысления, исследования и оценки путей и способов совершенствования законодательства Российской Федерации в области спорта, прежде всего его систематизации.

Закрепленный в настоящее время законодательством Российской Федерации в области спорта правовой режим не соответствует современному содержанию и специфике спортивных и тесно связанных с ними иных общественных отношений. Среди множества недостатков современного российского правового регулирования в области спорта наиболее существенными являются следующие: отсутствие надлежащей системности законодательства о спорте и должной налаженности его внутренних связей, сильная разобщенность по множеству законодательных и подзаконных нормативных правовых актов; существенная пробельность законодательства Российской Федерации, крайне слабая развитость законодательства субъектов Российской Федерации в области спорта (не как дублирующего федеральное законодательство, а как его существенно дополняющего); при огромном количестве подзаконных актов вместе с тем все равно слабая, явно недостаточная обеспеченность законодательных актов подзаконными.

При том, что спортивное право в нашей стране сегодня объективно существует, можно говорить не о полноценной сформировавшейся его системе в России (в смысле стройной системы правовых норм), а лишь о слабоструктурированном массиве актов. И эту существенную разрозненность нормативных актов в области спорта не смог полностью преодолеть принятый в конце 2007 года профильный нормативный правовой акт в этой области — Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», даже с учетом существенных изменений, вносившихся в последующие годы в законодательство Российской Федерации о спорте.

Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность проведения комплексного научного теоретико-правового исследования содержания и особенностей систематизации законодательства о спорте (на примере российского и зарубежного опыта).

Результатом проведенного теоретико-правового исследования явились следующие ключевые положения.

1. Объективными особенностями спортивного права, совокупно детерминирующими комплексно-отраслевой характер спортивного права и наличие комплексной отрасли законодательства, можно определить следующие:

— особенности метода правового регулирования;

— особенности предметной области правового регулирования, прежде всего особая специфика спортивных отношений;

— особенности генезиса формирования и перспективы развития спортивного права;

— корреспонденция самостоятельного отраслевого значения спортивного права высокому социальному, политическому и экономическому значению спорта;

— специфика государственного управления в области спорта; государственно-общественное партнерство и корреспондирующее с таким партнерством сочетание механизмов государственного регулирования и саморегулирования в развитии правового регулирования спорта;

— существенная степень разработанности совокупности правовых норм, регулирующих область спортивных отношений и иных отношений, с ними связанных.

2. Структура системы регламентации в области спорта включает:

1) документы международного публичного права, в том числе:

— международные конвенции;

— общепризнанные принципы и нормы международного права;

— документы международных, межгосударственных организаций;

— двух — и многосторонние межгосударственные, межправительственные и межведомственные соглашения о сотрудничестве в области спорта;

2) национальное (внутреннее) право государств;

3) «lex sportiva» — сложноструктурированный и когерентно взаимодействующий комплекс систем материальных и процессуальных неправовых норм, состоящий из:

— системы документов «мягкого международного права» в области спорта — документов международных (глобальных и региональных) неправительственных (негосударственных некоммерческих) организаций в области спорта, их соглашения с межгосударственными организациями, государствами и между собой, политических и рекомендательных документов глобальных или региональных международных конференций по спорту;

— комплексов документов национальной (в рамках конкретных стран) неправовой спортивной регламентации — документов и корпоративных норм саморегулируемых и иных организаций в области спорта и спортивных объединений (регламентов, кодексов, правил, соглашений, уставов), а также обычаев (неписаных правил);

— норм нравственности (включая систему «Фэйр Плэй»).

3. На основе анализа массива свыше 800 нормативных правовых актов в области спорта 92 зарубежных стран мира (а также 116 внутригосударственных субъектов) разработана и обоснована классификация моделей систематизации законодательства о спорте в различных странах мира по критерию структуры нормативно-правовой регламентации и особенностей ее систематизации:

1) кодифицированная модель:

1.1) модель конвенционально (условно) полной кодификации (Франция);

1.2) модель партикулярной (частичной) кодификации (Бразилия, Испания, Италия);

2) модель свода законодательства (одна из форм систематизации законодательства) (США (на уровне штатов), Замбия);

3) сложноструктурированная некодифицированная модель:

3.1) сложноструктурированная некодифицированная модель федеративных государств (двухуровневая система законодательства о спорте):

3.1.1) модель, реализующая основное регулирование на уровне субъектов федерации (с достаточной степенью вариативности по сравнению с федеральным уровнем) и рамочное регулирование на уровне федерации либо характеризующаяся отсутствием (или сведением к минимуму) регламентации на федеральном уровне (Австралия, Австрия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария);

3.1.2) модель, реализующая основное регулирование на уровне федерации и лишь дополнительное, вспомогательное регулирование на уровне субъектов федерации, несущественно отличающееся от федерального законодательства, дублирующее его (Аргентина, Бельгия, Босния и Герцеговина, Венесуэла, Малайзия, Российская Федерация);

3.2) сложноструктурированная некодифицированная модель регионалистских государств (Испания, Италия, Китай, Чили и др.) (многоуровневая система законодательства о спорте):

3.2.1) модель, реализующая рамочное регулирование на уровне высшей центральной власти и достаточно полноценное, развернутое регулирование на уровне внутригосударственных субъектов с достаточной степенью вариативности (Испания, Италия (трехуровневая система регулирования — только для автономных провинций Больцано — Альто-Адидже и Тренто автономного региона Трентино — Альто-Адидже));

3.2.2) модель, реализующая основное регулирование на уровне высшей центральной власти и достаточно ограниченное, чисто вспомогательное, партикулярное регулирование на уровне внутригосударственных субъектов (Чили, Китай);

3.3) сложноструктурированная некодифицированная модель унитарного государства (одноуровневая система законодательства о спорте) (Беларусь, Латвия, Литва, Люксембург, Парагвай, Украина, Уругвай, Эквадор, Эстония и др.);

4) симплифицированная модель. Эта модель характеризуется тем, что государственная регламентация намеренно сведена к минимуму. Основной массив регламентации приходится на иные (помимо правовой) формы регламентации, реализуется саморегулируемыми организациями (Ирландия, Исландия, Мальта, Панама, Сингапур, Финляндия, Япония и др.);

5) законодательство стран, где правовое регулирование в области спорта не развито (Марокко, Намибия и др.).

При этом 2 спортивных Кодекса Бразилии (бразильский кодекс спортивной юстиции и бразильский кодекс профессиональной этики работников, занятых в области физического воспитания), Спортивный кодекс Франции, 2 спортивных Кодекса Италии (Кодекс Высшего суда спортивной юстиции Италии и Кодекс Национального спортивного арбитражного трибунала), «Спортивный кодекс» штата Аризона (титул 5 «Развлечения и спорт» Обновленного свода законов штата Аризона (США)), 2 спортивных Кодекса Испании (Кодекс надлежащего управления спортивных федераций Испании и Кодекс спортивной этики, утвержденные Высшим советом Испании по спорту) — это разные по сути, форме и своей природе кодифицированные акты.

Модели кодификации законодательства о спорте и модели спортивных кодексов (как их результатов) можно классифицировать следующим образом:

1) конвенциально (условно) полная кодификация с квазиклассическим кодексом (Франция);

2) партикулярная (частичная) кодификация с неклассическим кодексом, регламентирующим определенную совокупность сегментов общественных отношений в области спорта (Бразилия, Испания);

3) англо-саксонская «кодификация» (издание свода законов); это не вполне кодексы, и они лишь в некоторой степени являются спортивными, в устоявшемся понимании этих слов, соответственно, в романо-германской правовой системе и в языковом сознании (США);

4) правовое регулирование посредством кодексов со смешанной нормативной природой (Италия).

4. Несмотря на то что в мире сегодня действует достаточно мало кодифицированных нормативных правовых актов в сфере спорта и кодификацию законодательства в области спорта нет оснований считать обычной или массовой тенденцией, тем не менее кодификация является наиболее эффективным способом систематизации законодательства о спорте, поскольку кодификация несет в себе не только отраслеобразующий потенциал, а также поскольку сам кодекс как продукт одного из способов систематизации законодательства о спорте обладает очень существенным потенциалом развития спорта и спортивного права за счет присущего механизму кодификации в его лиминальной (пороговой) фазе определенного механизма депозиции и отсеивания в качестве своего рода «осадка» устаревших сегментов и элементов правовой регламентации, тормозящих развитие спортивного права и спорта в целом.

При этом именно аксиальная и ретиальная частичные рекодификации (в отличие от полной рекодификации или декодификации с декомпозицией и рассеиванием правового регулирования в области спорта по множеству нормативных правовых актов) являются наиболее эффективными и гибкими средствами правового обеспечения перспективного инновационного конструктивного прорыва в области спорта, снятия накапливающихся критических проблем в рассматриваемой сфере.

5. Сопоставительный теоретико-правовой анализ развития законодательства о спорте в 10 странах (Россия, Франция, Бразилия, США (штат Аризона), Италия, Испания, Португалия, Аргентина, Германия, Мексика) с середины прошлого столетия по настоящее время, оценка последствий применения различных форм систематизации на определенных этапах развития законодательства о спорте в этих странах и анализ влияния процессов глобализации на сферу спорта позволили выявить следующие основные магистральные, оказывающие определяющее влияние на развитие спортивного права тенденции развития законодательства о спорте в зарубежных странах в среднесрочной и долгосрочной перспективе:

1) дальнейшее усиление интерференции (взаимопроникновения, взаимообогащения и взаимного нелинейного усиления) спортивного права и «lex sportiva»;

2) повышение децентрализации управления в области спорта и повышение роли саморегулирования в этой области, в том числе в глобальном масштабе. При общем сохранении двух основных обобщенных моделей правового регулирования (по критерию меры государственного вмешательства), существующих ныне в мире (модель государственной интервенции и либеральная модель), все большее ослабление государственного вмешательства в область профессионального спорта в целом (передачи государством значительного числа своих полномочий в области спорта саморегулирующимся организациям) и вместе с тем усиление государственно-правового регулирования в некоторых сегментах профессионального спорта (следствие признания профессионального спорта как разновидности экономической и трудовой деятельности);

3) дальнейшая эволюция, усложнение структуры и увеличение объема правового регулирования в рамках национального спортивного права в большинстве стран до уровня отрасли права, рецептирующей все больший объем правовых инструментариев, свойственных другим отраслям и институтам права; с одновременным расширением и активизацией использования различных форм систематизации (прежде всего — кодификации) законодательства о спорте, создание необходимых предпосылок для кодификации спортивного права во все большем числе государств мира;

4) изменение структуры взаимоотношений между международным спортивным правом и национальным спортивным правом в сторону некоторого повышения роли международного спортивного права;

5) развитие международного спортивного права, в том числе: эволюция международно-правового регулирования организации и процедур рассмотрения и разрешения международных спортивных споров; развитие международно-правового регулирования статуса и деятельности международных спортивных федераций; эволюция международных правовых документов олимпийского движения в сторону повышения роли Международного олимпийского комитета в регулировании сферы спорта; усложнение правового регулирования статуса и процедур судейства в международных спортивных соревнованиях в целях повышения объективности, непредвзятости и обоснованности такого судейства; уточнение статуса профессионального спортсмена в международных соревнованиях и др.;

6) развитие коммерческо-правовой составляющей спортивного права, в т. ч. существенное развитие связанных со спортом сегментов информационного и авторского права;

7) усиление блока нормативно-правовой регламентации обеспечения безопасности в спорте, в т. ч. развитие страхового права в области профессионального и особенно экстремального спорта; нормативное закрепление сегмента этических требований в спорте.

6. Кодификация законодательства о спорте в России, разработка и принятие Спортивного кодекса России, который обеспечит системное и полноценное, логически последовательное регулирование отношений в области спорта, является насущно необходимой и актуальной мерой законодательной политики государства, поскольку закрепленный действующим законодательством Российской Федерации правовой режим в области спорта недостаточно соответствует содержанию и специфике спортивных и тесно связанных с ними отношений, не отвечает требованиям осуществления антикризисной политики в сфере спорта и требованиям обеспечения интенсивного развития российского спорта.

Необходимо создание единого отраслевого законодательства как системы, обеспечивающей комплексное правовое регулирование общественных отношений в области спорта, а также регулирование надлежащего государственного и муниципального управления в этой сфере и основанной на единстве терминологии, приоритетов и принципов организации, обеспечения, осуществления и развития спортивной деятельности. Комплексного, системного и существенно более эффективного правового регулирования общественных отношений в области спортивной деятельности и связанных с ней отношений (по сравнению с действующим в настоящее время законодательством) предполагается достигнуть посредством создания основополагающего, кодифицированного федерального законодательного акта в области спорта, системно регулирующего в оптимально полном объеме устойчивую и целостную широкую группу общественных отношений в указанной области. Такой законодательный акт должен осуществлять базовое регулирование общественных отношений как на уровне принципов и общих правовых предписаний, так и на уровне конкретных норм, учитывающих и реализующих специфику в отдельных сегментах общественных отношений в области спорта, фиксировать их как специфический предмет регулирования, определяющий самобытность спортивного права как отдельной, имеющей существенные особенности комплексной отрасли законодательства, обеспечивать адекватные этим отношениям методы правового регулирования, а также надлежащее взаимодействие и согласованность этой отрасли с иными отраслями и институтами законодательства.

Главной задачей разработки концепции проектируемого Кодекса является создание комплексного кодифицированного акта в области спорта в целях создания эффективной и развернутой системы правового обеспечения организации, реализации, развития и охраны спортивной деятельности в Российской Федерации по различным видам спорта, на разных уровнях публичной власти и самоорганизации общества, в максимально достижимой полноте аспектов осуществления и проявления общественных отношений в области спорта и иных, неотъемлемо сопряженных с ними общественных отношений, с заложением максимально возможных достижимых потенциала развития отечественного спорта и самого по себе отечественного законодательства о спорте и потенциала мобильности (оперативности) такого развития по мере необходимости.

Положительный зарубежный опыт законодательного регулирования в области спорта и тенденции развития международного спортивного права подтверждают обоснованность авторской концепции о необходимости развития спортивного права по пути кодификации законодательства о спорте, посредством разработки и принятия Спортивного кодекса.

Кодификация законодательства о спорте в России, разработка и принятие Спортивного кодекса России, который обеспечит системное и полноценное, логически последовательное регулирование отношений в области спорта, является насущно необходимой и актуальной мерой законодательной политики Российского государства, поскольку закрепленный действующим законодательством Российской Федерации в области спорта правовой режим не в полной мере соответствует содержанию и специфике спортивных и тесно связанных с ними отношений.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *