Спорные вопросы судебной практики по применению Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»

(Кожевников О.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 9) Текст документа

СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ПРИМЕНЕНИЮ ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС»

О. КОЖЕВНИКОВ

Кожевников О., доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.

Пункт 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Конституция Российской Федерации, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Конституция Российской Федерации связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. Одним из способов реализации конституционного принципа социального государства является положение п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», согласно которому осуществляется обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 вышеуказанного Закона возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации. Порядок финансирования расходных обязательств Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации. Несмотря на указанные положения законов, суды общей юрисдикции Свердловской области достаточно специфично толкуют нормы Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и жилищного законодательства соответственно. В качестве примера можно привести решение Железнодорожного районного суда г. Екатеринбурга от 18 апреля 2006 г. по иску гражданина А. М. Шпака к администрации города Екатеринбурга, администрации Железнодорожного района г. Екатеринбурга о предоставлении жилого помещения на условиях социального найма. Железнодорожный районный суд г. Екатеринбурга удовлетворил исковое заявление гражданина и обязал администрацию города Екатеринбурга предоставить гражданину жилое помещение в виде отдельной квартиры общей площадью не менее 28 кв. м на условиях социального найма, построенной за счет средств федерального бюджета. В обоснование своего решения суд указал следующее: «Согласно ст. 14 базового Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Федерального закона от 24.11.1995 N 179-ФЗ), п. 4 ст. 37 ЖК РСФСР, ч. 1 ст. 8 и ст. 21 Закона от 04.05.1995 N 14-ОЗ «О предоставлении жилища в Свердловской области» гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, было предоставлено право на одноразовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также не одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты. Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ в базовый Закон внесены изменения. Статья 14 Закона названа «Возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы» и изложена так: «…обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, жилой площадью в размерах и порядке, установленных Правительством Российской Федерации. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации». Введенный новый порядок обеспечения лиц жильем путем субсидирования не отменяет ранее действовавший в отношении истца порядок предоставления жилья. Таким образом, поскольку в суде установлено, что истец встал на учет и отказался от получения субсидии, он должен быть обеспечен жильем в виде предоставления социального жилья в соответствии с Федеральным законом N 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 (ред. от 29.12.2004)), ЖК РСФСР и законодательством области. Суд считает надлежащим ответчиком администрацию города Екатеринбурга, поскольку в силу положений ст. 60 ЖК РФ администрация города Екатеринбурга уполномочена предоставлять жилые помещения на условиях социального найма. Более того, Постановлением главы г. Екатеринбурга от 14.12.2005 N 1216 «Об утверждении Перечня мероприятий администрации города Екатеринбурга на 2006 год, направленных в поддержку реализации приоритетных национальных проектов Президента Российской Федерации В. В. Путина» в такой Перечень включены действия администрации города Екатеринбурга по формированию сводных списков нуждающихся в улучшении жилищных условий, пострадавших вследствие радиационных аварий и катастроф, и распределение жилых помещений указанным категориям граждан за счет средств федерального и областного бюджета, в связи с чем доводы представителей ответчиков о невозможности предоставления квартир «в натуре» суд считает необоснованными». Не оспаривая обязательность исполнения вступившего в законную силу судебного решения как основной сути правосудия по гражданским делам, к процедуре которого обращается истец для защиты своего права, полагаем по меньшей мере спорными выводы судов общей юрисдикции о возложении обязанности по предоставлению жилых помещений гражданам в порядке реализации ст. 14 Закона «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на органы местного самоуправления. В силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним, от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», государство, предусмотрев гарантии и компенсации для отдельных категорий граждан и взяв тем самым на себя соответствующие публично-правовые обязательства, вместе с тем вправе вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий и порядка реализации указанных гарантий, таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, а также сохранялась уверенность участников соответствующих правоотношений в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Как было уже отмечено ранее, ст. 14 базового Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 179-ФЗ) гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, было предоставлено право на одноразовое бесплатное обеспечение независимо от времени постоянного проживания в данном населенном пункте благоустроенной жилой площадью в течение трех месяцев со дня подачи заявления при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий либо проживания в коммунальных квартирах, а также не одноразовое бесплатное обеспечение дополнительной жилой площадью в виде отдельной комнаты. Финансирование расходов, связанных с реализацией указанной гарантии, осуществляется из федерального бюджета и является целевым. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в базовый Закон внесены изменения в порядок реализации социальных гарантий указанной категории граждан и обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г., жилой площадью в размерах и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 г., обеспечиваются жилой площадью в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Указанные изменения не противоречат принципу поддержания доверия граждан к закону и не лишают граждан указанной категории социальных гарантий, поскольку направлены на сохранение за ними права на улучшение жилищных условий, — они лишь изменяют форму обеспечения их жилыми помещениями. Федеральный законодатель по смыслу ст. ст. 55, 71 и 76 Конституции Российской Федерации вправе определить условия предоставления гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Изменения в нормативном содержании прав, гарантий, мер социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, предоставляя новую форму обеспечения их жилыми помещениями, не отменяют и не умаляют права и свободы человека и гражданина и не могут рассматриваться как лишающие данную категорию граждан гарантированной Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 40) возможности улучшения жилищных условий. Изменяя порядок предоставления гарантий по обеспечению граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие техногенной катастрофы, жилыми помещениями, законодатель не вносил никаких изменений в порядок финансирования предоставляемых государством гарантий. Предусмотренные Законом меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по-прежнему оставались и остаются до настоящего времени расходными обязательствами Российской Федерации. Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дает официальное толкование термина «расходные обязательства» как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Таким образом, финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, осуществляется исключительно за счет бюджета Российской Федерации. Глава 7 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма. В соответствии со ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору социального найма предоставляется жилое помещение муниципального жилищного фонда либо малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке. Жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Указанным категориям граждан могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определен ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный порядок заключается в следующем: — наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается; — федеральный закон, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; — финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Положения федеральных законов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Статья 10 Конституции Российской Федерации относит к основам конституционного строя Российской Федерации разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, что предполагает самостоятельное выполнение каждой ветвью государственной власти своих специфических, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом функций и полномочий. При этом в соответствии со ст. 118 (ч. 1) Конституции Российской Федерации исключительную компетенцию судебной власти составляет осуществление правосудия. Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 ноября 1996 г. N 19-П <1>, из названных конституционных норм следует, с одной стороны, что никакой иной орган не может принимать на себя функцию отправления правосудия, а с другой — что на суд не может быть возложено выполнение каких бы то ни было функций, не согласующихся с его положением органа правосудия; такой же подход нашел отражение и в Резолюции Экономического и Социального Совета ООН 1989/60 от 24 мая 1989 г., утвердившей процедуры эффективного осуществления основных принципов независимости судебных органов, согласно которым, в частности, ни от одного судьи нельзя требовать выполнения функций, несовместимых с его независимым статусом. ——————————— <1> СЗ РФ. 1996. N 50. Ст. 5679.

В связи с этим полагаем, что суды общей юрисдикции, возлагая на органы местного самоуправления обязанность по предоставлению мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в виде жилой площади на основе договора социального найма даже за счет средств федерального бюджета выполняют несвойственные им функции и вмешиваются в компетенцию законодательной ветви государственной власти, поскольку только она имеет право принимать законы о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. N 487-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Вергелеса Андрея Ефимовича на нарушение его конституционных прав Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» указано, что вступившее в законную силу судебное решение должно быть исполнено, в противном случае искажается сама суть правосудия по гражданским делам, к процедуре которого обращается истец для защиты своего права, не достигается цель защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов, что несовместимо с конституционным принципом справедливого правосудия и полной судебной защиты, отрицательно сказывается на авторитете судебной власти и порождает сомнения в эффективности правовых средств защиты. Но как быть с исполнением судебных решений, когда решение суда является неправосудным и когда крайним в судебном споре является самый слабый, как в нашем случае, — орган местного самоуправления?

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *