Применение аналогии закона и норм Конституции Российской Федерации для защиты жилищных прав военнослужащих

(Ильменейкин П. В.)

(«Право в Вооруженных Силах», 2012, N 2)

Текст документа

ПРИМЕНЕНИЕ АНАЛОГИИ ЗАКОНА И НОРМ

КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДЛЯ ЗАЩИТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

П. В. ИЛЬМЕНЕЙКИН

Ильменейкин П. В., юрист.

Даны практические рекомендации по реализации жилищных права военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, проживающих в служебном жилье и/или в закрытых военных городках.

Ключевые слова: военнослужащий, жилищные права, реализация и защита.

The use of the analogy of the law and norms of the Constitution to protect the housing rights of military personnel

P. V. Ilmeneykin

Practical recommendations for the implementation of housing rights of servicemen, citizens discharged from military service, and members of their families residing in the office accommodation and/or closed military bases.

Key words: soldier, housing rights, the realization and protection.

Российская Федерация, в отличие от ряда других стран (США, Великобритании и др.), — страна с романо-германской системой права, т. е. с системой права, основанной не на общих принципах права и судебных прецедентах, а исключительно на писаных нормах права (на законе). Это обстоятельство обусловливает то, что, разрешая те или иные судебные дела с участием граждан и юридических лиц, судьи в России должны руководствоваться в первую очередь не собственным усмотрением и не тем, как ранее разрешали подобные дела другие судьи на основе общих норм и принципов права (что, однако, не исключает и того, что суды общей юрисдикции в России должны руководствоваться указаниями Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации по разрешению типовых судебных споров), а конкретными правовыми нормами конкретного закона или подзаконного нормативного правового акта, регулирующих спорные правоотношения.

В настоящей статье автор поставил целью рассмотреть не общие вопросы права, а то, как можно, умело руководствуясь ими, на практике (в судах и в государственных органах), даже при отсутствии конкретного закона, регулирующего конкретные отношения, защитить права, свободы и законные интересы такой категории граждан Российской Федерации, как военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, проживающие в служебном жилье и/или в закрытых военных городках.

Следует особо отметить высокую степень урегулированности в России большинства жизненных практических ситуаций конкретными нормами законов и нормативных правовых актов, что обеспечивает надежную защиту многих прав и законных интересов граждан Российской Федерации. Тем не менее, в законодательстве России и сейчас ряд отношений либо вообще не урегулированы, либо урегулированы нормами законов и подзаконных актов лишь частично или нечетко (такие отношения на профессиональном языке юристов обычно называют правовыми пробелами и правовыми коллизиями норм права), что часто препятствует надежной защите прав и законных интересов граждан даже через суд.

В качестве примера можно привести несоблюдение государственными органами и даже судами многих жилищных прав такой категории граждан России, как военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, проживающие в закрытых военных городках Министерства обороны Российской Федерации. По мнению автора, такое положение главным образом обусловлено тем, что сейчас в России практически нет законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих юридический статус всех жилых помещений в закрытых военных городках и жилищные отношения в них.

Так, в соответствии с абз. 3 п. 14 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако такой отдельный порядок законодательством не установлен, в связи с чем и уполномоченные органы военного управления, а нередко и суды руководствуются общими нормами об обеспечении увольняемых военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы, жилыми помещениями без учета специфики военных городков и условий проживания в них. Особенно эта ситуация обострилась после принятия Жилищного кодекса Российской Федерации, в котором отсутствует норма, аналогичная ранее закрепленной ст. 94 Жилищного кодекса РСФСР («Выселение из жилых помещений в военных городках с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения»).

Неотнесение уполномоченными органами всех жилых помещений в закрытых военных городках к служебным часто приводит к тому, что увольняемому военнослужащему предоставляется в закрытом военном городке другое жилое помещение, которое официально не признано служебным, и при этом утверждается, что он таким образом уже обеспечен жилым помещением для постоянного проживания и, следовательно, у него нет нуждаемости в получении такого жилого помещения. Доходит до того, что даже суды, на наш взгляд, необоснованно признают такого гражданина обеспеченным в закрытом военном городке жилым помещением, будто бы предоставленным ему органом военного управления по договору социального найма, хотя уполномоченный орган с этим гражданином не заключал вообще какого-либо письменного договора найма.

Граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, по какой-либо причине не признанные нуждающимися в жилых помещениях по договору социального найма во время прохождения военной службы и проживающие в закрытых военных городках, фактически оказываются лишены права на признание их нуждающимися в жилых помещениях, хотя и продолжают проживать в ведомственном жилье Министерства обороны Российской Федерации в закрытых военных городках, не предназначенном для постоянного проживания. Ведь подзаконными нормативными правовыми актами (постановлениями Правительства Российской Федерации и приказами Министра обороны Российской Федерации) органы военного управления сейчас управомочены признавать нуждающимися в жилых помещениях исключительно только самих военнослужащих — во время их военной службы. А по нормам Жилищного кодекса Российской Федерации граждан Российской Федерации управомочены признавать нуждающимися в жилых помещениях только те жилищные органы (и органы власти), которые находятся по месту жительства этих граждан. Но ведь в закрытых военных городках нет других органов власти и жилищных органов, кроме военных, которые не управомочены признавать нуждающимися в жилых помещениях и ставить в очередь на получение жилых помещений от Министерства обороны Российской Федерации граждан, уже уволенных с военной службы, и членов их семей.

Естественно, нами названы далеко не все правовые пробелы правового регулирования отношений по обеспечению граждан, проживающих в закрытых военных городках, жилыми помещениями. Хуже всего то, что государство не стремится их устранить. Приведенная ранее норма абз. 3 п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» 14 лет была и остается декларативной.

Таким образом, создается впечатление, что для государства как бы и не существует проблем жителей закрытых военных городков, т. е. все три ветви государственной власти или не знают, или не хотят знать, что в закрытых военных городках сейчас реально проживают не одни только холостые военнослужащие, но и десятки тысяч других граждан, честно отдавших свой воинский долг Родине и уже уволенных с военной службы, и членов их семей.

И поневоле вспоминается знаменитое изречение Остапа Бендера, что «спасение утопающих — дело рук самих утопающих», т. е. гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей, проживающим сейчас в закрытых военных городках, следует не ждать милости от властей, а самим активно добиваться реализации своих законных прав на жилищное обеспечение всеми установленными законами Российской Федерации способами, в том числе и через суды.

При защите прав жителей закрытых военных городков в судах автор рекомендует активно использовать такие юридические способы защиты прав, как применение в деле аналогии закона и норм Конституции Российской Федерации как норм прямого действия и высшей юридической силы в России.

Так, в ч. 3 ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации указано: «В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права)».

Аналогичные нормы указаны и в ч. 1 ст. 7 Жилищного кодекса Российской Федерации: «В случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона)».

Таким образом, как следует из вышеуказанных норм, применение в деле аналогии закона возможно только при наличии двух главных условий: отсутствие в законодательстве конкретных норм права, регулирующих спорное отношение, и наличие в законодательстве других норм права, регулирующих сходные со спорными отношения. А Жилищный кодекс Российской Федерации добавляет к этим двум обязательным условиям еще одно: применение в деле по аналогии закона других норм жилищного законодательства, регулирующих сходные спорные жилищные отношения, возможно только при условии, что это не будет противоречить существу спорных жилищных отношений.

Рассмотрим, как можно применить аналогию закона в деле при защите нарушенных жилищных прав военнослужащих на конкретном примере.

Так, например, в основе многих нарушений жилищных прав военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, проживающих в закрытых военных городках, лежит правовая неопределенность юридического статуса их жилых помещений на территориях закрытых военных городков, который не установлен нормативно сейчас ни одной из норм жилищного законодательства. Зато нормами Жилищного кодекса Российской Федерации не только установлены, но и подробно урегулированы как статус и характеристики самих служебных жилых помещений, так и права (и ограничения прав) нанимателей служебного жилья. С учетом того что нормами п. 6 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей, проживающим в служебных жилых помещениях военного ведомства, наравне с аналогичными категориями граждан, проживающих в ведомственных жилых помещениях в закрытых военных городках, одинаково запрещена приватизация тех жилых помещений, в которых они сейчас проживают, очевидно, что юридическое существо указанных жилищных отношений (в том числе одинаковый запрет на приватизацию этих жилых помещений) для граждан обеих групп совершенно одинаково.

В ч. 1 ст. 92 Жилищного кодекса Российской Федерации указано, что служебные жилые помещения относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее — специализированные жилые помещения), но среди других специализированных жилых помещений, как уже указывалось, законодатель не указал жилых помещений в закрытых военных городках, что, по мнению автора, является правовым пробелом жилищного законодательства.

В то же время в нормах ст. ст. 92 и 100 Жилищного кодекса Российской Федерации законодатель указал основные ограничения прав проживания в специализированных (в том числе в служебных) жилых помещениях и пользования ими нанимателей такого жилья: «Специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению, передаче в аренду, внаем, за исключением передачи таких помещений по договорам найма, предусмотренным настоящим разделом» и «Наниматель специализированного жилого помещения не вправе осуществлять обмен занимаемого жилого помещения, а также передавать его в поднаем». А жители закрытых военных городков не понаслышке знают, что все указанные ограничения прав нанимателей специализированных жилых помещений, в отличие от нанимателей жилых помещений по договорам социального найма, имеются и у них самих в силу того, что их жилые помещения находятся на территориях закрытых военных городков. На наш взгляд, это прямо указывает на то, что все жилые помещения в закрытых военных городках, независимо от того, признаны ли они в установленном порядке таковыми, по условиям проживания в них и ограничениям прав пользования ими реально являются специализированными жилыми помещениями.

Таким образом, на деле реально имеются все указанные в нормах ч. 1 ст. 7 Жилищного кодекса Российской Федерации условия для оценки судом, по аналогии закона, на основе норм ст. ст. 92, 93 и 100 Жилищного кодекса Российской Федерации, жилых помещений в закрытых военных городках по их юридическому статусу «приравненными к служебным жилым помещениям» либо «фактически являющимися служебными жилыми помещениями». К слову, именно так и формулируют сейчас свои выводы многие военные суды и часть гражданских судов общей юрисдикции при оценке реального юридического статуса жилых помещений в закрытых военных городках.

При этом следует учесть, что суд не имеет правомочий признавать жилые помещения в закрытых военных городках «служебными», так как действующим жилищным законодательством перевод жилых помещений в категорию служебного жилья является прерогативой тех жилищных органов, в чьей собственности они находятся. К тому же и нормами законов жилые помещения в закрытых военных городках и служебные жилые помещения фактически отнесены к разным видам специализированных жилых помещений, так как законодатель их юридически разделяет.

Однако судебная оценка, что жилое помещение в закрытом военном городке по своему статусу «фактически является служебным» (или «приравненным к служебному»), на практике позволяет юридически распространить, по аналогии закона, на нанимателей такого жилого помещения в закрытом военном городке практически все те же права и социальные гарантии, которые законами России предоставлены нанимателям служебных жилых помещений. Например, по мнению автора, позволяет признать за военнослужащим или гражданином, уволенным с военной службы, право на получение от Министерства обороны Российской Федерации квартиры в собственность в избранном месте жительства, которое гарантировано нормой абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» только тем военнослужащим, которые соответствуют условию: «обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями».

Другой пример применения аналогии закона на практике:

Так, уполномоченные органы военного управления часто отказываются признавать военнослужащих, проживающих в закрытых военных городках, нуждающимися в жилых помещениях, что обычно мотивируется тем, что эти военнослужащие якобы «уже обеспечены жильем для постоянного проживания», так как их жилые помещения в закрытых военных городках ранее были предоставлены им по «обычным» ордерам (без «красной полосы») и официально не были переведены в категорию «служебных». Между тем уже 13 лет (с 1998 г.) действуют Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 N 1054, в п. 7 которых указаны такие основания признания граждан нуждающимися в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, как «наличие жилой площади в закрытых и обособленных военных городках» и «избрание постоянного места жительства после увольнения с военной службы и службы в органах внутренних дел». Формально указанные Правила регулируют порядок жилищного обеспечения увольняемых военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей через органы местного самоуправления по избранному военнослужащим постоянному месту жительства, а не через жилищные органы военных ведомств (и в этой части фактически не применяются после 1 января 2005 г.). Но военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей, проживающие в закрытых военных городках, и желающие быть обеспеченными жильем в порядке переселения из них через Министерство обороны Российской Федерации, могут заявить в суд требования обязать военные власти признать их нуждающимися в получении жилых помещений от Министерства обороны Российской Федерации на основании указанных оснований нуждаемости в улучшении жилищных условий с применением для этого в их деле аналогии закона.

Далее рассмотрим другой возможный способ защиты нарушенных прав в судах — с применением в деле норм Конституции Российской Федерации.

Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации даны правовые гарантии: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

А Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 2 Постановления от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указал: «Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию Российской Федерации в качестве акта прямого действия.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции…».

И хотя формально приведенные выше указания даны Пленумом Верховного Суда Российской Федерации судьям, ничто ведь не препятствует и гражданам, чьи права были нарушены, а конкретных норм закона, регулирующих спорное отношение, в законодательстве Российской Федерации нет, указать в своих требованиях просьбу к суду применить для юридического обоснования их прав конкретную норму Конституции Российской Федерации как норму прямого действия и высшей юридической силы в России.

Рассмотрим для примера конкретные жизненные ситуации.

Так, в последнее десятилетие из-за отсутствия конкретных норм права, регулирующих переселение увольняемых военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей из закрытых военных городков, практически единственной реальной формой жилищного обеспечения всех этих граждан была выдача им через Министерство обороны Российской Федерации государственных жилищных сертификатов (далее — ГЖС) — денежных субсидий на покупку жилого помещения в избранном месте постоянного жительства. Но нормативного регулирования на уровне федеральных законов такой формы жилищного обеспечения (выдача ГЖС через Министерство обороны Российской Федерации) как не было ранее, так и до сих пор нет.

Выдача ГЖС (субсидий) военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, через Министерство обороны Российской Федерации была впервые нормативно, хотя и частично, урегулирована Правительством Российской Федерации в нормах Постановления от 21 марта 2006 N 153. Но из-за ряда правовых пробелов и неопределенностей этих норм военные власти так их неконституционно правоприменяли, что практически всех граждан, уволенных с военной службы, проживающих в закрытых военных городках, принимали на учет кандидатами на получение ГЖС не по категории участников «военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы», а только лишь по категории «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков».

А незаконность такой незначительной, на первый взгляд, «подмены категории» кандидатов на получение ГЖС реально очень существенна. Ведь на «граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков» не распространяются специальные права военнослужащих по их жилищному обеспечению, в том числе и приоритетное выделение бюджетных средств на выпуск ГЖС для военнослужащих. И потому, когда государство выделяло из федерального бюджета значительные денежные средства на выпуск ГЖС для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на долю кандидатов по категории «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков», из этих средств федерального бюджета практически ничего и не поступало. А на основании ряда ведомственных документов Министерства обороны Российской Федерации выпуск ГЖС для кандидатов по категории «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков» финансировался «по остаточному принципу».

Все это в совокупности привело к тому, что большинство граждан, уволенных с военной службы и проживающих в закрытых военных городках, хотя и являлись кандидатами на получение ГЖС через Министерство обороны Российской Федерации по категории участников «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков» на протяжении многих лет, до сих пор не смогли реализовать их законное право на жилищное обеспечение в порядке переселения из закрытых военных городков даже в форме получения ГЖС. Несмотря на то что указанная категория граждан учтена в соответствующей подпрограмме, действующей в 2011 — 2015 гг., анализ графиков выпуска ГЖС, утверждаемых распоряжением Правительства Российской Федерации, свидетельствует о том, что тенденция обеспечения по остаточному принципу сохраняется, более того, в 2011 г. на данную категорию выпуск ГЖС не был запланирован вообще. Но если государство не выделяет из федерального бюджета денежных средств на выпуск ГЖС для этой категории участников ГЖС, то, соответственно, и Министерство обороны Российской Федерации не будет их выдавать. Фактически ситуация патовая.

В то же время нормами Федерального закона от 8 декабря 2010 N 342-ФЗ (далее — Закон N 342-ФЗ) для граждан, уволенных с военной службы по «льготным» основаниям до 1 января 2005 г. и являющихся кандидатами на получение ГЖС через органы местного самоуправления, выдача ГЖС прекращена и заменена тремя новыми формами их жилищного обеспечения. Формально граждане, уволенные с военной службы, кандидаты на получение ГЖС через Министерство обороны Российской Федерации по категории «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков», не были отнесены законодателем к субъектам прав этих норм. Но ведь в праве на получение ГЖС из средств федерального бюджета они уравнены с субъектами права этих норм Закона N 342-ФЗ. Да и источник реализации их права на получение ГЖС для них также един с субъектами права Закона N 342-ФЗ: средства федерального бюджета. А ст. 19 Конституции Российской Федерации гарантирует равенство в правах для одинаковых категорий граждан. Поэтому гражданам, уволенным с военной службы, кандидатам на получение ГЖС через Министерство обороны Российской Федерации по категории «граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков», по мнению автора, можно пытаться через суд добиваться распространения на них Закона N 342-ФЗ по аналогии закона и на основании применения судом норм ст. 19 Конституции Российской Федерации как норм прямого действия и высшей юридической силы.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *