(Кинев А. Ю.) («Административное право и процесс», 2013, N 5)
ОСОБЕННОСТИ АНТИКОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
А. Ю. КИНЕВ
Кинев Александр Юрьевич, начальник Управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, кандидат юридических наук, докторант Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина.
В статье рассматривается опыт антиконкурентной политики в зарубежных странах. Ее цель — формирование актуальных направлений совершенствования административно-правовой защиты конкуренции в рамках реализации конкурентной политики в Российской Федерации.
Ключевые слова: защита конкуренции, конкурентная политика, антимонопольные органы, ФАС России.
Peculiarities of anti-competition policy of foreign countries A. Yu. Kinyov
The article examines the experience of anti-competitive policies in foreign countries. Its goal to form the ways to improve administrative and legal protection of competition in the Russian Federation.
Key words: protection of competition, antitrust policy, competition authorities, FAS of Russian Federation.
В конкурентной политике зарубежных стран можно выделить административно-правовые, уголовно-правовые и гражданско-правовые меры, сочетание которых представляет уникальную для каждой страны модель правовой защиты конкуренции. Представляет интерес краткая характеристика таких моделей, применяющихся в США и странах Евросоюза. Антимонопольное законодательство данных стран явилось образцом для формирования соответствующих законов в России и других государствах. Хронология развития деятельности по защите конкуренции правительств таких стран, как США, Германия, Франция, показывает постепенное обособление данной деятельности как самостоятельной функции государства, лежащей в основе всей государственной экономической политики. Процесс обособления выражался в формировании необходимой законодательной базы и специальных государственных органов, призванных осуществлять меры по защите конкуренции. В антимонопольном законодательстве США преобладают меры уголовно-правового характера. Закон Шермана 1890 г. как конституирующий антимонопольный закон в США имеет преобладающий характер уголовно-правового статута <1>. ——————————— <1> Кинев А. Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения: право и практика: Монография. М., 2011. С. 25 — 32.
Основные принципы Закона Шермана изложены в его первых статьях <2>. ——————————— <2> Казачкова З. М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: Сравнительное правовое исследование: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2002.
Статья 1 признает незаконным всякий договор, объединение в виде треста или иной форме, а также сговор с целью ограничения развития промышленности либо торговли с различными штатами или иностранными государствами. Лицо, признанное виновным в соответствующем нарушении, подвергается штрафу или тюремному заключению. Статья 2 признает виновным в правонарушении антимонопольного законодательства любое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать либо вступающее в сговор с любым другим лицом или лицами с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между различными штатами либо с иностранными государствами. Мера пресечения в этом случае — штраф, тюремное заключение. Статья 3 признает незаконным всякий договор, объединение в виде треста или в другой форме либо сговор с целью ограничения промышленности или торговли на территории США. С момента принятия Закона Шермана начала активно развиваться судебная практика по антимонопольным делам в США. Итогом многочисленных судебных разбирательств стало принятие в 1914 г. двух законов: Закона Клейтона, дополнившего существующие законы, направленные против незаконных ограничений рынка и развития на нем монополий, а также Закона об образовании Федеральной торговой комиссии, призванной обеспечить контроль и пресечение действий, нарушающих антитрестовское законодательство. Анализ развития государственной политики по защите конкуренции в США в XX в. приводит к выводу о чередовании периодов усиления и ослабления государственного регулирования конкурентных отношений. Непосредственное влияние на указанную особенность оказывала политическая ситуация в стране. Как отмечает в своем исследовании З. М. Казачкова, «каждый новый состав президентской администрации, особенно при смене «партии власти», вносил определенные изменения в механизм антимонопольного регулирования, в состав антимонопольных органов и конкретную направленность их действий» <3>. ——————————— <3> Там же. С. 86 — 88.
Таким образом, в антимонопольном законодательстве США основной акцент делается на уголовно-правовых запретах, и решающую роль в рассмотрении дел о нарушении конкуренции играют суды (основой законодательства служат судебные прецеденты). Кроме того, особенностью модели правовой защиты конкуренции в данной стране является признание монополий незаконными как таковыми (per se). Поэтому судам для привлечения обвиняемых в нарушениях антимонопольного законодательства компаний к ответственности достаточно установить факт сговора конкурентов о цене. Формальный состав правонарушения не требует доказательств причинения или угрозы причинения вреда конкуренции в результате совершения правонарушения. Модели правовой защиты конкуренции в европейских странах, например, таких, как Германия и Франция, отличаются от американской модели. В европейских государствах развитие методов и форм защиты конкуренции происходило, с одной стороны, под влиянием американского опыта, а с другой — их особенности в значительной степени обусловлены спецификой национальных экономик. Для европейских стран характерно более сдержанное государственное антимонопольное регулирование, которое, в отличие от американской практики, основано не на формальном запрете, а предполагает контроль слияний и соглашений. Так, например, в Германии политика содействия конкуренции признает наличие угрозы для конкурентных отношений на рынке в случае значительного увеличения степени концентрации экономической власти. В этом случае главным является недопущение чрезмерного увеличения экономической власти предприятий, когда таковое приводит к установлению доминирующего положения на рынке или усиливает его. При этом, однако, само наличие доминирующего положения на рынке не является поводом для принятия каких-либо мер, если это положение не используется для разного рода злоупотреблений по отношению к конкурентам <4>. ——————————— <4> Зимаков А. В. Политика содействия конкуренции в ФРГ: теория и практика: Дис. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 61 — 68; Act Against Restraints of Competition (Gemany) (26 July 2011) // URL: http://www. bundeskartellamt. de.
Во Франции государственная политика по защите конкуренции традиционно следует политике дирижизма — вмешательства государства в хозяйственную деятельность — и четкой регламентации экономических процессов <5>. Первыми актами, регулирующими конкурентные отношения в этой стране, являлись Закон от 17 марта 1791 г., провозгласивший принцип свободы торговли и предпринимательства, и ст. 419 Уголовного кодекса Франции, запрещавшая объединения, направленные на подрыв нормального действия закона спроса и предложения. ——————————— <5> Галицкий А. Е. Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке по законодательству России и Франции: Сравнительно-правовой анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
Кроме того, ключевым для развития антимонопольной политики во Франции стало принятие в 1986 г. Ордонанса N 86-1243 о свободе цен и конкуренции <6>. Данным нормативным правовым актом были определены случаи, когда правительство может вмешиваться в конкурентные отношения. В частности, сюда относилось регламентирование цен для отдельных секторов экономики, где ценовая конкуренция ограничена в силу либо монопольной ситуации, либо серьезных трудностей в снабжении, либо законодательных и инструктивных положений. Правительство также может устанавливать меры против чрезмерного повышения цен, временные меры, продиктованные кризисной ситуацией, чрезвычайными обстоятельствами, публичным бедствием или явным образом неестественной ситуацией на рынке в определенной отрасли <7>. ——————————— <6> Ordonnance N 86-1243 du I decembre 1986 relative a la liberte des prix et de la concurrence // Journal officiel de la Republicue Francaise. 09.12.1986. <7> Еременко В. И. Указ. соч. С. 89 — 91.
В 2000 г. во Франции был принят Коммерческий кодекс <8>, основой содержания книги четвертой которого («О свободе цен и о конкуренции») являются нормы рассмотренного нами Ордонанса. В данной книге регламентированы вопросы ценообразования и взаимоотношений между предпринимателями, занимающимися экономической деятельностью в одной и той же или в смежных сферах, правила об антиконкурентных действиях, об экономической концентрации предприятий, о прозрачности предпринимательской деятельности, о действиях, подрывающих конкуренцию между предпринимателями, и т. п. Согласно Коммерческому кодексу, ключевая роль в процессе принятия правительством решений в области защиты конкуренции принадлежит Антимонопольному органу (Autorite de la concurrence). Существенной особенностью в компетенции Autorite de la concurrence, по сравнению с компетенцией предшествующей ему Комиссии по конкуренции (Conseil de le concurrence), стало наделение Autorite de la concurrence полномочием по своей инициативе проводить исследование отдельных секторов рынка. По мнению Президента Autorite de la concurrence Бруно Ляссера, эти полномочия позволят антимонопольному органу занять более активную позицию и четко определить свои приоритеты, другими словами, «найти себе дела» <9>. ——————————— <8> Code de commerce (Version consolidee au 1 octobre 2012) // URL: http://www. legifrance. gouv. fr. <9> An interview with Bruno Tasserre. Autorite de la concurrence. Annual report 2011 (English version) // URL: http://www. autoritedelaconcurrence. fr.
Таким образом, в Германии и Франции антимонопольное законодательство содержит значительное число административно-правовых норм, наделяющих достаточно широкими полномочиями антимонопольные органы. Резюмируя краткий анализ основных особенностей конкурентной политики в рассмотренных зарубежных странах, следует отметить, что антимонопольное законодательство является ключевой формой государственно-правового воздействия на конкурентные отношения. Посредством него государство создает институциональную среду, определяющую условия конкуренции в экономике и обеспечивающую реализацию основных направлений антимонопольной политики. Данная институциональная среда состоит из набора законодательных актов, определяющих правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и правила вмешательства государства в это взаимодействие. Состояние проблемы в Российской Федерации оценил руководитель ФАС России И. Артемьев, назвав провалом реализацию Программы развития конкуренции Российской Федерации. По его мнению, он был во многом обусловлен отсутствием согласованных действий отраслевых министерств, которые откладывали выполнение касающихся их пунктов программы. В итоге планы мероприятий по улучшению конкуренции в каждой отрасли оказались, по сути, замороженными <10>. ——————————— <10> Стенограмма заседания Правительства РФ 24.09.2012 // Официальный сайт ФАС России.
Для решения рассматриваемой проблемы представляется необходимым осуществить поиск новых научно обоснованных административно-правовых форм и организационно-правовых механизмов, которые позволят увеличить скоординированность деятельности всех федеральных органов исполнительной власти в рамках государственной конкурентной политики. Одним из предложенных ФАС России вариантов является создание специальной Правительственной комиссии по развитию конкуренции. Рассмотрение вопросов, касающихся разработки и реализации государственной конкурентной политики, с методологической точки зрения позволяет определить ключевые аспекты в государственно-управленческом воздействии на конкурентные отношения, влияющие на развитие административно-правового регулирования защиты конкуренции. Диалектическая взаимосвязь между конкурентной политикой и административно-правовым регулированием защиты конкуренции заключается, с одной стороны, в том, что реализация данной политики основана на административно-правовых нормах, закрепленных в антимонопольном законодательстве, а с другой стороны, в том, что к последствиям реализации политики относится внесение изменений в административно-правовое регулирование защиты конкуренции.
