РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ СИСТЕМА И ЕВРОПЕЙСКИЕ СТАНДАРТЫ
Ю. БЕРЕСТНЕВ
Ю. Берестнев, заместитель начальника управления — начальник отдела ГГПУ Президента РФ.
Среди условий — рекомендаций вступления Российской федерации в Совет Европы (СЕ) важнейшее место занимает требование привести российское законодательство в соответствие с европейскими нормами. Под последними в первую очередь понимаются Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), а также решения Европейского Суда по правам человека, имеющие прецедентный характер. Упомянутые условия зафиксированы в Заключении Парламентской Ассамблеи СЕ N 193 (1996) по заявке России на вступление в СЕ. И хотя согласно уставу СЕ это Заключение не имеет обязательной силы для России, являясь приложением к Резолюции Комитета Министров СЕ N 96/2 от 8 февраля 1996 г. с предложением о вступлении в члены организации, в свою очередь имеющей необходимую обязательную силу, фактически российские власти обязались выполнять эти условия.
В рамках совершенствования российского законодательства после вступления в феврале 1996 г. в СЕ особое внимание уделялось оценке как действующих нормативных актов, так и экспертизе законопроектов. Опыт показал, что наиболее эффективным является экспертиза законопроекта, принятого Государственной Думой РФ в первом чтении. То есть производится оценка текста проекта, принятого в качестве концептуальной базы. По итогам экспертизы Президент РФ (если она проводилась по его запросу — а именно так и обстоит дело в большинстве случаев) направляет в Государственную Думу свои предложения и поправки, в значительной степени учитывающие мнение экспертов СЕ. Разумеется, не происходит механического переноса всех замечаний в блок «президентских поправок» и это связано в том числе и с тем, что хотя экспертиза организуется СЕ, но сама организация не связана мнением привлеченных ею экспертов.
В 1997 году по заказу СЕ группой российских ученых — юристов подготовлен обзор «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство и правоприменительная практика Российской Федерации». Важнейшее место в нем занимают замечания, касающиеся норм уголовного процесса. Это обстоятельство сыграло впоследствии не последнюю роль в принятии решения о направлении на экспертизу в СЕ проекта УПК РФ.
В рамках работы по приведению российского законодательства в соответствие с нормами ЕКПЧ и решениями Европейского Суда, имеющими прецедентный характер, Президент РФ 29 марта 1998 г. утвердил план подготовки в 1998 году первоочередных законопроектов для приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с ЕКПЧ. В плане были определены первостепенные и наиболее важные направления реформирования российского законодательства в русле требований права СЕ. При его подготовке за основу взято исследование 1997 года.
По целому ряду позиций плана соответствующими федеральными органами исполнительной власти при участии Верховного Суда РФ и Генеральной прокуратуры РФ разработано семь проектов федеральных законов. Впоследствии они объединены в проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», который предусматривает внесение изменений и дополнений в УК РФ (в ч. 2 ст. 102 и ст. 139), УПК РСФСР (в ст. ст. 47, 86, 174, 291, 405), а также в некоторые статьи Федерального закона «Об оперативно — розыскной деятельности», КоАП РСФСР и УИК РФ. После доработки проекта в марте 2000 г. он внесен Президентом РФ в Государственную Думу и в сентябре с. г. принят в первом чтении.
Значительная часть плана касается необходимости внесения корректив в нормы уголовного процесса. К сожалению, принятый Государственной Думой в первом чтении проект УПК и особенно предложенные депутатами несколько тысяч поправок позволяют увидеть тенденцию к сохранению недемократических начал в процессе. В этой ситуации Президент обратился через МИД России к СЕ с просьбой провести экспертизу проекта, сделав акцент на обеспечении защиты прав человека. Ее проведение потребовало времени (в первую очередь из-за объема и сложности текста), но в 1999 году она была завершена и Президент через своих представителей проинформировал Государственную Думу о дополнительных предложениях, направленных на улучшение законопроекта. Однако работа над проектом УПК в Государственной Думе практически остановилась почти на целый год. Из-за череды выборов и послевыборного «переконфигурирования» структур парламента реально работа по подготовке второго чтения возобновилась только летом 2000 г. Остается надеется на оперативность рабочей группы Государственной Думы, которой руководит опытный юрист Е. Мизулина.
Необходимо отметить, что отдельные законодательные новеллы, необходимость принятия которых отражена в плане, встретили активные возражения со стороны некоторых федеральных органов исполнительной власти (в частности, Минюста и МВД РФ). Особое сопротивление вызвало предложение пересмотреть формулировку ст. 13 Закона РФ «О милиции», которая допускает применение физической силы для пресечения административных проступков. В докладе 1997 года эксперты сочли, что это несовместимо с требованиями ст. 3 ЕКПЧ.
Для преодоления разногласий между представителями различных госструктур, причем зачастую концептуального характера, было принято решение наиболее спорные вопросы передать в СЕ для дополнительного изучения экспертами на предмет выявления возможных «нестыковок» российских правовых норм с положениями ЕКПЧ, а также (это особенно важно!) решениями Европейского Суда.
Закон «О милиции», заключение на который готовили в том числе известнейшие юристы из Швейцарии и Великобритании — С. Трексель и С. Казале, получил в целом позитивную оценку. Отмечая высокое юридико — техническое качество текста закона, эксперты СЕ указали на необходимость точного и полного соблюдения содержащихся в нем норм в правоприменительной практике. Кроме того, С. Казале, избранная впоследствии Председателем Европейского комитета против пыток (ЕКПП), отметила ряд «сфер», вызывающих озабоченность с точки зрения подходов ЕКПП. В частности, речь шла о том, что «действие соответствующих правовых гарантий должно обеспечиваться на самой ранней стадии задержания», что не нашло адекватного отражения в тексте Закона. А «ограничения, накладываемые на использование силы в той форме, в которой это сформулировано в Законе «О милиции», носят недостаточно конкретный характер и допускают слишком широкое поле усмотрения, оказывая, таким образом, неблагоприятное воздействие на осуществление правовых гарантий по защите прав граждан в их взаимоотношениях с милицией». Несмотря на отдельные замечания (например, по ч. 1 ст. 5, п. п. 15 и 18 ст. 11 и некоторым другим), С. Трексель указал, что «Закон «О милиции» не только не противоречит каким-либо серьезным образом духу и букве Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, но и регламентирует деятельность милиции в соответствии с ЕКПЧ». Одновременно проведена дополнительная экспертиза и другого российского Закона — «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Соответствующее исследование также провели крупнейшие специалисты — директор Института прав человека Университета Академии г. Або (Финляндия) профессор М. Шейнин и уже упоминавшаяся Председатель ЕКПП профессор С. Казале (Великобритания).
По мнению экспертов, ряд положений Закона противоречит требованиям ЕКПЧ, а также Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания. С большинством выводов трудно не согласиться, тем более что они основываются на конкретных решениях Европейского Суда. Так, эксперты справедливо указывают на отсутствие в Законе четкого разграничения оснований для лишения свободы несовершеннолетних, что на практике может привести к грубым нарушениям ст. 5 ЕКПЧ.
Заслуживает внимания замечание относительно нормы подп. 2 п. 3 ст. 13 Закона, которая предусматривает в качестве основания для помещения в специализированное учреждение для несовершеннолетних (по существу, для лишения свободы) заявление родителей ребенка или его законных представителей. Это положение противоречит ст. 5 ЕКПЧ, не содержащей подобного основания для лишения свободы.
По мнению экспертов, не совместима со ст. 5 ЕКПЧ и ст. 22 Закона, посвященная центрам временной изоляции органов внутренних дел для несовершеннолетних правонарушителей. В статье установлены основания для лишения свободы, которые также не предусмотрены ЕКПЧ.
В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного контроля за лишением свободы несовершеннолетних. Например, п. 3 ст. 13 устанавливает основания для помещения несовершеннолетних в специализированные учреждения. При этом остается нерешенным вопрос, какова должна быть судебная процедура в случае оспаривания законности указанных в этой статье форм задержания несовершеннолетних, что не соответствует п. 4 ст. 5 ЕКПЧ.
Следует согласиться и с замечанием об отсутствии в Законе нормы, предусматривающей возможность периодического пересмотра решений, связанных с помещением несовершеннолетних в специализированные учреждения (в свете положений Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания).
Обоснованным является замечание экспертов, касающееся отсутствия в Законе положений о праве несовершеннолетних правонарушителей на достаточную юридическую помощь, включая консультирование и бесплатную помощь адвоката. Это требование обусловлено прежде всего положениями ЕКПЧ и Конвенции о правах ребенка, а также решениями Европейского Суда.
Экспертиза Закона выявила нарушения ст. 8 (право на уважение частной жизни) и даже ст. 3 ЕКПЧ (бесчеловечное и унижающее достоинство обращение). Речь идет о подп. 1 п. 9 и п. 10 ст. 15 Закона, устанавливающих конкретные полномочия администрации учебно — воспитательного учреждения закрытого типа (круглосуточное наблюдение и контроль за несовершеннолетними, проведение личных осмотров, вещей, получаемых и отправляемых писем). Закон не содержит положений, защищающих переписку несовершеннолетнего с адвокатом, что является обязательным в соответствии с требованиями ЕКПЧ и решениями Европейского Суда.
Эксперты обратили внимание на несоответствие п. 1 ст. 26 Закона требованиям ст. 8 ЕКПЧ. В указанном положении Закона акцент делается на свободном обмене информацией о несовершеннолетнем правонарушителе между различными официальными органами, а не на необходимости его защиты в процессе обмена такой информацией, которая может включать медицинские сведения и другие данные личного характера.
Обоснованную тревогу у экспертов СЕ вызывает положение подп. 2 п. 10 ст. 15 Закона, допускающее применение физической силы со стороны должностных лиц учреждений закрытого типа. Указанное положение Закона на практике может приводить к нарушениям ст. 3 ЕКПЧ.
Представляется необходимым принять во внимание также общее замечание экспертов СЕ, касающееся смешения таких понятий, как «права» и «полномочия». В Законе в основном упоминаются права представителей государства. Речь же должна идти об их полномочиях, поскольку государство наделяет своих представителей в интересах общества полномочиями, которые ограничены законом. Различие между индивидуальными правами и полномочиями должностных лиц должно быть четко отражено в Законе. Смешение этих понятий может привести к невозможности обеспечить эффективные гарантии защиты прав гражданина, которые являются неотъемлемыми и неотчуждаемыми.
Таким образом, проведенная экспертами СЕ экспертиза Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» выявила ряд существенных недостатков, требующих незамедлительного исправления. По ее итогам летом 2000 г. Президент РФ дал поручение соответствующим министерствам и ведомствам представить предложения по внесению необходимых корректив в российское законодательство.
Безусловно, нельзя принимать замечания зарубежных экспертов как догму. Возможны определенные недопонимания российской правовой системы, нюансы перевода и концептуальные расхождения. Но одно очевидно — лучшие европейские юристы стремятся помочь нашей стране занять достойное место среди демократических правовых государств Европы.
