Колодкин А. Л., доктор юридических наук, профессор, зам. директора института «СоюзморНИИпроект».
В последнее время значительно возрос интерес многих государств к проблемам Мирового океана в связи с той ролью, которую в международной жизни выполняют торговое судоходство и военное мореплавание, освоение живых ресурсов моря, разработка минеральных ресурсов морского дна, защита морской среды как компонента всей окружающей среды, научные исследования океанов с использованием новейших технологий и т. д. Кроме того, нельзя не видеть постоянно возникающих межгосударственных конфликтов по поводу нарушения законодательства прибрежных государств или прав государства флага, прав судна в иностранных водах и т. п. Ведь морские пространства различаются по своему правовому режиму, а это непосредственно сказывается на положении морских судов и их экипажей.
Режим морских пространств определяется нормами международного морского права, включенными в настоящее время в такой международный договор, как Конвенция ООН по морскому праву 1982 года (далее — Конвенция). В Резолюции N 55/7 «Мировой океан и морское право», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 октября 2000 года на своей 55-й сессии, Генеральная Ассамблея ООН отметила универсальный характер Конвенции и ее фундаментальное значение для поддержания мира и безопасности.
Конвенция является всеобъемлющим международным договором по морскому праву, исторической вехой в области кодификации и прогрессивного развития международно-правовых норм, призванных регламентировать режим Мирового океана и регулировать основные виды деятельности по его использованию, изучению и освоению в современных условиях развития общества. Ее положения регламентируют режим всех основных морских пространств: открытого моря, территориального моря, глубоководного морского дна, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, проливов, используемых для международного судоходства, и др.
Ратификация Российской Федерацией в 1997 г. Конвенции явилась существенным вкладом в решение проблем обеспечения интересов России и как великой морской державы, и как огромного прибрежного государства.
К истории создания Конвенции ООН по морскому праву
1982 года
На протяжении многих лет обычаи являлись, по сути, единственным источником международного морского права, но уже в XVIII веке появились договоры, касающиеся вопросов морской войны и морских пределов осуществления власти прибрежными государствами. И только в первую половину XX столетия международное сообщество предприняло меры, которые были направлены на урегулирование международных отношений, связанных с разнообразной и обширной деятельностью в Мировом океане, посредством заключения международных многосторонних договоров.
На I Конференции ООН по морскому праву, проходившей в Женеве в 1958 г., на основе проектов статей, подготовленных Комиссией международного права ООН, были приняты четыре важнейших Конвенции: о территориальном море и прилежащей зоне, об открытом море, о континентальном шельфе, о рыболовстве и об охране живых ресурсов открытого моря. Однако участниками этих Конвенций являлся довольно узкий круг государств.
В 1960 г. была созвана II Конференция ООН по морскому праву, которая должна была определить предел ширины территориального моря и рыболовных зон. Однако решений принято не было.
Для того чтобы упорядочить новые виды морской деятельности, появившиеся в результате научно-технического прогресса, согласовать между собой нормы права, которые относятся к различным видам морской деятельности, дополнить положения международного морского права, в 1970 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла решение созвать в 1973 г. III Конференцию ООН. Последняя проработала до 1982 года и в результате приняла Конвенцию ООН по морскому праву.
Конвенция была принята в Монтего-Бей 10 декабря 1982 г. СССР подписал ее 10 декабря 1982 г. Конвенция вступила в силу в 1994 г. На 1 октября 2001 г. Конвенция насчитывала 137 участников, включая Российскую Федерацию, Европейский Союз, Великобританию, Францию, ФРГ, Италию, Испанию, Нидерланды, Норвегию, Швецию, Грецию, Финляндию, Украину, Польшу, Японию, Китай, Индию, Австралию, Аргентину, Бразилию, Египет и другие государства.
Характеристика основных положений Конвенции ООН
по морскому праву 1982 года
Общие положения
Конвенция состоит из 17 частей, включающих 320 статей и 9 приложений. Конвенция подтвердила и дополнила ряд предложений, закрепленных Женевскими конвенциями по морскому праву 1958 г. Вместе с тем она включила много новых положений, которые впервые появились в международном морском праве и существенно развили международно-правовой режим Мирового океана в новых условиях научно-технической революции и перестройки международных отношений.
Впервые введены новые категории морских пространств: международный район глубоководного морского дна (район), исключительная экономическая зона и архипелажные воды. Конвенция впервые в договорном порядке установила предельно допустимую ширину территориального моря в 12 морских миль (одна морская миля — 1 км 852 м), что явилось весьма весомым вкладом в кодификацию и прогрессивное развитие международного морского права. Наряду с этим в Конвенции подтверждено право мирного прохода иностранных судов через территориальное море и предусмотрены гарантии его осуществления.
Специальная часть Конвенции посвящена защите морской среды от всех возможных форм загрязнения, возникающих в результате человеческой деятельности. Наибольшее внимание уделено регулированию предотвращения загрязнения моря с судов. Основная ответственность за соблюдением судами общепризнанных международных норм и стандартов, содержащихся в специальных Конвенциях, принятых под эгидой Международной морской организации (далее — ИМО) или иным образом, возложена на государство флага судна. В этих целях государство должно обеспечивать, чтобы суда под его флагом отвечали применимым к ним международным нормам и стандартам, установленным главным образом ИМО. В случае нарушения судном каких-либо международных правил государство флага независимо от места совершения нарушения обязано безотлагательно его расследовать и в соответствующих случаях начать в отношении виновных преследование, включая уголовное.
Существенным новшеством, закрепленным в Конвенции, является концепция «юрисдикции государства порта»: любому государству, в порт которого зашло иностранное судно, предоставляется право провести расследование предполагаемого нарушения международных норм и стандартов, совершенного за пределами территориальной юрисдикции такого государства (т. е. в открытом море), а при наличии достаточных доказательств — начать преследование для наказания виновных в соответствии со своим законодательством (ст. 218). Наряду с этим Конвенция содержит специальный раздел о гарантиях, которые направлены на защиту интересов международного судоходства от возможных злоупотреблений со стороны прибрежных государств.
Открытое море
За пределами территориального моря действует качественно иной режим судоходства. Здесь осуществляется принцип свободы открытого моря и его неотъемлемый компонент — принцип свободы судоходства. Судно в открытом море не может быть задержано и арестовано иностранным военным кораблем, за некоторым исключением. Согласно Конвенции иностранный военный корабль может задержать транспортное или рыболовное судно, если имеет достаточные основания подозревать, что судно занимается: 1) пиратством; 2) работорговлей; 3) несанкционированным вещанием; 4) не имеет национальности и т. д. Военный корабль может осуществлять вмешательство, если это предусмотрено международным договором (например, Международной конвенцией по охране подводных телеграфных кабелей 1884 г.). Если Конвенция в общей форме говорит об обязанности всех государств сотрудничать в пресечении незаконной торговли наркотиками и психотропными веществами в открытом море, то более конкретные меры предусмотрены Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 9 декабря 1988 г. (Россия — участник): государство флага может разрешить запрашивающему государству (имеющему основания подозревать судно в незаконном обороте наркотиков и т. п.) высаживаться на этом судне, производить досмотр и даже «принимать надлежащие меры в отношении этого судна, лиц и груза на борту» (ст. 17).
Конвенция существенно расширила перечень свобод открытого моря, включив в него наряду со свободами судоходства, полетов, рыболовства, прокладки кабелей и трубопроводов также свободы возводить искусственные острова, установки и сооружения, допускаемые в соответствии с международным правом, и проводить морские научные исследования. Весьма важное значение для обеспечения мирных условий изучения и освоения Мирового океана имеет положение, резервирующее открытое море для мирных целей.
В дополнение к сказанному отметим, что Конвенция предусмотрела также изъятие из принципа исключительной юрисдикции государства флага осуществление права преследования по «горячим следам». Это преследование иностранного судна может происходить в случае нарушения законов и правил, совершенного не только в пределах территориального моря, но и в экономической зоне, и на континентальном шельфе.
Помимо государства флага, право на задержание и арест судна, занимающегося несанкционированным вещанием, предоставлено государству, гражданином которого является виновное лицо, государству регистрации установки, государству, на территории которого могут приниматься передачи, и государству, санкционированной радиосвязи которого чинятся помехи.
Территориальное море
Как было сказано выше, в Конвенции разрешена долголетняя проблема лимита ширины территориального моря: этот лимит не может превышать 12 морских миль. Лимит в 12 миль установлен 126 государствами (Россия, США, Великобритания, Канада, Франция, ФРГ, Италия, Испания, Нидерланды, Швеция, Китай, Индия, Япония, Польша, Украина, Литва, Латвия, Эстония, Румыния, Болгария и др.). Более того, ряд стран, имевших ширину территориального моря более 12 миль, снизили ее до этого предела (Гана, Сомали, Аргентина и др.).
В отношении проливов, используемых для международного судоходства и перекрытых территориальным морем, Конвенция установила новый вид прохода — транзитный проход. В условиях повсеместного расширения прибрежными государствами территориального моря ряд проливов (до 115), используемых для международного судоходства, оказывается полностью или частично перекрытым этими водами. Поэтому в Конвенцию включены положения о транзитном проходе, означающем осуществление свободы судоходства и полета, но единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через такие проливы.
Конвенция установила более детальные условия «мирного прохода» судов через территориальное море по сравнению с ранее введенными Женевской конвенцией о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. Предусмотрен ряд положений, которые крайне важно знать судоводителям морских судов и судов «река-море». Чтобы власти иностранного государства не могли задержать судно и предъявить какие-либо претензии, нельзя совершать действий, указанных в ст. 19 Конвенции, в противном случае проход могут посчитать «немирным» и не пропустить судно или даже арестовать его. Такими действиями могут быть, в частности, сбор информации в ущерб обороне прибрежного государства, враждебная в отношении его пропаганда, подъем или принятие на борт летательного аппарата, погрузка или выгрузка вопреки таможенным или иным законам и правилам прибрежного государства, любой акт загрязнения, любая рыболовная деятельность, проведение исследовательской или гидрографической деятельности и т. п.
Исключительная экономическая зона
и континентальный шельф
Нередко средства массовой информации смешивают понятия «территориальное море» и «исключительная экономическая зона». Однако если территориальное море является составной частью территории государства и на него распространяется суверенитет последнего, то исключительная экономическая зона, как и континентальный шельф, не входит в состав государственной территории. Прибрежное государство имеет здесь лишь суверенные права и юрисдикцию в строго определенных целях и пределах, четко установленных Конвенцией. Об этом говорит и Конституция Российской Федерации, п. 1 ст. 67 которой гласит, что территория Российской Федерации включает в себя, в частности, территориальное море, а в п. 2 сказано, что Российская Федерация «обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной зоне…». Здесь речь идет о разведке и разработке естественных богатств: нефти, газа, а также ловле рыбы, краба и т. п. — в пределах 200 морских миль. Отсчет ширины исключительной экономической зоны производится от тех же исходных линий, что и территориального моря, поэтому ширина зоны будет 188 морских миль.
Согласно ст. 58 Конвенции в исключительной экономической зоне сохраняются свобода судоходства и связанная с этой деятельностью эксплуатация судов. Такими видами деятельности являются, например, передача сообщений с морских судов на берег и обратно через спутники системы ИНМАРСАТ, бункеровка проходящих судов и т. п.
Права прибрежных государств в исключительной экономической зоне четко определены и ограничены.
Перечень суверенных прав прибрежного государства предусмотрен ст. 56 Конвенции. В частности, этот перечень не предусматривает осуществления в исключительной экономической зоне таможенной юрисдикции прибрежного государства.
Согласно п. 3 ст. 73 Конвенции наказание, налагаемое прибрежным государством за нарушение законов и правил рыболовства в исключительной экономической зоне, не может включать тюремного заключения. Кроме этого, в случае ареста или задержания иностранного судна прибрежное государство незамедлительно уведомляет государство флага через соответствующие каналы о принятых мерах и о любом последующем наказании (п. 4 ст. 73). Наконец, государство должно незамедлительно освободить судно при получении залога или иного обеспечения.
Совершенно новым являются положения Конвенции, касающиеся исключительной экономической зоны, в пределах которой прибрежному государству предоставляются суверенные права в отношении разведки, разработки и сохранения естественных ресурсов, находящихся на дне, в его недрах и в покрывающих водах, и управления ими, а также в отношении других видов деятельности в целях экономической разведки и разработки зоны, таких, как производство энергии путем использования воды, течения и ветра. Несмотря на признание за прибрежным государством весьма широких прав, Конвенция определенным образом регламентирует эти права и устанавливает пределы их использования.
Военное мореплавание или маневры в иностранных исключительных экономических зонах не запрещаются, если только они не сопровождаются использованием бомбометания или ракет, поскольку это наносит ущерб природным ресурсам, и в первую очередь биоресурсам, и причиняет вред окружающей среде.
Конвенция подтвердила в целом основные положения Конвенции о континентальном шельфе, подробно регламентировала его режим и внесла определенные уточнения в отношении внешней границы континентального шельфа.
Необходимо отметить, что современный период отличается достаточно жестким законодательством и практикой многих государств, охраняющих естественные богатства, находящиеся в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Еще более строго государства подходят к защите богатств в территориальном море, о чем свидетельствуют правомерные действия российских пограничников на Дальнем Востоке. На защите этих богатств стоят и российские Федеральные законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне» 1998 г., «Об исключительной экономической зоне» 1998 г., «О континентальном шельфе» 1995 г., «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 г. Они предусматривают арест судов любого флага за незаконный лов и иной промысел. Так что не только суда под российским флагом задерживаются в чужих водах, но и иностранные суда в наших водах.
Международный трибунал ООН по морскому праву
Впервые в истории международного права установлен совершенно новый, уникальный механизм мирного разрешения споров между государствами по поводу морской деятельности. Этот механизм определен в специальной части XV Конвенции — «Урегулирование споров».
Особое место среди предусматриваемых процедур занимает Международный трибунал ООН по морскому праву (далее — Трибунал). При этом следует отметить, что в ст. 287 «Выбор процедуры» предлагаемые средства изложены в таком порядке: Трибунал, Международный суд ООН, Арбитраж, Специальный арбитраж. Иными словами, Конвенция ставит Трибунал на первое место. И это не случайно, т. к. Трибунал рассматривает споры, связанные с толкованием Конвенции, нарушениями ее положений и других общепризнанных принципов и норм международного морского права. Особо необходимо подчеркнуть, что Трибунал обладает правом принимать решения о незамедлительном освобождении судов и экипажей из-под ареста других государств, но для этого должен быть внесен разумный залог или иное финансовое обеспечение. Решение Трибунала является окончательным и обжалованию не подлежит.
Согласно Конвенции местопребыванием Трибунала является город Гамбург в Федеративной Республике Германии. Трибунал состоит из коллегии — 21 независимого члена, «избранных из числа лиц, пользующихся самой высокой репутацией беспристрастности и справедливости и являющихся признанными авторитетами в области морского права».
Согласно Соглашению о привилегиях и иммунитетах Трибунала член Трибунала обладает статусом главы дипломатической миссии. В составе Трибунала обеспечено «представительство основных правовых систем мира и справедливое географическое распределение».
В отличие от Международного суда ООН Трибунал вправе рассматривать споры не только между государствами, но и между такими сторонами контракта, как государственные предприятия, физические или юридические лица (Палата Трибунала по спорам, касающимся морского дна). При этом речь идет о тех лицах, которые имеют гражданство государств-участников Конвенции или находятся под эффективным контролем этих государств или их граждан (ст. 187 и ст. 153 Конвенции).
Трибунал вправе вынести решение о «незамедлительном освобождении судна и экипажа», если последние не освобождаются, несмотря на предоставление «разумного залога или иного финансового обеспечения», и если в течение десяти дней со времени задержания не будет достигнуто соглашения между государством флага и прибрежным государством о передаче вопроса об освобождении любому суду или арбитражу.
Некоторые вопросы взаимоотношений Конвенции ООН
по морскому праву 1982 года
и Международной морской организации
Деятельность Международной морской организации (далее — ИМО), являющейся одним из специализированных учреждений ООН, в настоящее время основывается на фундаменте международного права, в частности международного морского права. В первую очередь речь идет о Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Сегодня нельзя рассматривать те или иные стороны деятельности ИМО, особенно связанные с обеспечением безопасности мореплавания, охраной человеческой жизни на море и защитой морской среды, без учета положений этой Конвенции, которые имеют основополагающее значение для всех видов морской деятельности, осуществляемой в условиях отсутствия войны.
С момента вступления Конвенции в силу ИМО проводит консультации с международными организациями системы ООН по различным вопросам взаимодействия ИМО и Конвенции. Еще до вступления Конвенции в силу важнейшие ее положения были включены в различные договорные и недоговорные документы ИМО.
Хотя прямое указание на ИМО есть только в ст. 2 приложения VIII Конвенции, различные ее положения говорят о «компетентной международной организации, принимающей международные правила и стандарты в области обеспечения морской безопасности, эффективности судоходства и предупреждения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов и возмещения ущерба». В таких случаях понятие «компетентная международная организация» относится именно к ИМО, которая является специализированным учреждением в системе ООН, образованным в соответствии с Конвенцией об ИМО, принятой в Женеве 6 марта 1948 г. Первоначально организация называлась Межправительственная морская консультативная организация и была переименована Резолюциями Ассамблеи ИМО А.358 (LX) и А.371 (X) 1975 г. и 1977 г.
Статья 1 Конвенции об ИМО объявляет ее организацией с широкой сферой деятельности в области безопасности и обеспечения мер, направленных против загрязнения морской среды, а также предоставляет ей право заниматься другими вопросами, такими, как повышение эффективности судоходства и соблюдение принципа свободы судоходства для всех государств, участвующих в международной торговле, без какой-либо дискриминации. Статья 59 называет ИМО специализированным учреждением ООН в сфере судоходства и воздействия судоходства на морскую среду. Статьи 60 и 62 говорят о сотрудничестве ИМО с другими специализированными межправительственными и неправительственными организациями по вопросам, относящимся к международному судоходству и другой деятельности в этой сфере.
Кроме того, ст. 311 Конвенции об отношении к другим конвенциям и международным соглашениям содержит положения, согласно которым она не изменяет прав и обязательств государств-участников, которые вытекают из других соглашений, совместимых с ней, и которые не затрагивают осуществления другими государствами-участниками своих обязательств по ней.
Работа сессий Комитета ИМО по упрощению формальностей в международном морском судоходстве (далее — Комитет) последних лет характеризуется расширением сферы специальных интересов Комитета, связанных прежде всего с необходимостью решения актуальных практических задач, возникающих в процессе осуществления международных морских перевозок. Так, поправки последних лет отразили интересы государств в решении вопросов о способах электронной обработки данных, консульских формальностях и сборах, предоставлении информации, предшествующей импорту, таможенной очистке специализированного оборудования и фальсифицированных документах. Приняты новые стандарты и рекомендуемые практики, направленные на упрощение процедур, связанных с оформлением круизных и транзитных пассажиров, а также пожилых пассажиров и пассажиров-инвалидов. Сделана попытка решить проблемы, возникающие в связи с возросшим числом безбилетных пассажиров, нелегальных иммигрантов, беженцев.
Приняв на 24 сессии долгосрочный план работы, Комитет предложил государствам-участникам ИМО рассмотреть основные направления деятельности в области упрощения формальностей и выработать соответствующую национальную программу. В программе учтены следующие направления:
— выполнение, техническое толкование и совершенствование Конвенции по облегчению международного морского судоходства 1965 года и приложения к ней;
— политика ИМО в отношении автоматической обработки данных морских транспортных документов и документов, используемых для таможенной очистки судов;
— рассмотрение и формулировка предложений относительно изменения Конвенции или приложения к ней, включая согласование с другими конвенциями Конвенции по облегчению международного морского судоходства 1965 года и приложения к ней;
— формальности, связанные с приходом, стоянкой и отходом судов, прибытием, пребыванием и отбытием лиц, прибытием, нахождением и отправлением грузов;
— принятие мер, на которые не распространяется Международная конвенция по облегчению морского судоходства 1965 года, с целью облегчения захода и отхода судов, прибытия и отбытия лиц, прибытия и отправления грузов;
— вопросы упрощения формальностей в отношении работы ИМО по незаконному вмешательству в международное морское судоходство;
— аспекты упрощения методов борьбы с незаконной торговлей наркотиками;
— методы обращения с пассажирами, обладающими неправильно оформленными документами;
— средства для пассажиров пожилого возраста и инвалидов;
— аспекты упрощения формальностей в отношении взаимодействия судно — порт.
С вступлением в силу в 1984 г. новой процедуры принятия поправок, известной как «молчаливое признание», значительно ускорился процесс вступления их в силу и, следовательно, должна активизироваться деятельность государств-участников Конвенции по принятию соответствующих национальных законодательных актов.
На своей последней сессии Комитет принял поправку к рекомендованной практике, согласно которой «каждому договаривающемуся правительству следует образовать национальный комитет по упрощению формальностей на морском транспорте или подобный национальный координирующий орган для поощрения принятия и осуществления мер по упрощению формальностей между правительственными ведомствами, учреждениями и другими организациями, связанными с различными аспектами международного морского судоходства либо отвечающими за них, а также с портовыми властями и судовладельцами». При этом Конвенция рекомендует правительствам принять национальную программу облегчения морского судоходства, основанную на соответствующих требованиях приложения к Конвенции. Целью такой программы должно стать принятие всех реально осуществимых мер по облегчению движения судов, грузов, экипажей, пассажиров, почты и припасов путем устранения ненужных препятствий и задержек.
Для Российской Федерации принятие такой программы и создание координирующего органа по ее выполнению, в который бы вошли представители всех заинтересованных ведомств, является необходимым, поскольку без таких согласованных усилий невозможна полноценная работа российской делегации на сессиях Комитета по упрощению формальностей, его рабочих и корреспондентских группах.
Кроме того, учитывая существенное отставание Российской Федерации в принятии национального законодательства по вопросам упрощения формальностей, представляется, что работа такого координирующего органа должна быть направлена не только на выработку будущих позиций и положений, но и на нормативное урегулирование вопросов, которые уже согласованы на международном уровне.
Значение Конвенции для ИМО определяется прежде всего тем, что она создает правовую основу для деятельности ИМО в структуре нового морского правопорядка с самостоятельной сферой деятельности. Согласно ст. 1 Конвенции об ИМО, как было сказано выше, одной из целей организации является обеспечение сотрудничества правительств в области регулирования любых вопросов, затрагивающих международное торговое судоходство, содействие всеобщему принятию практически возможных максимальных норм в отношении безопасности на море, эффективности судоходства, предотвращения загрязнения с судов. Достижение этих целей обеспечивается разработкой проектов конвенций, соглашений и других документов, созывом международных конференций и обменом информацией между государствами (ст. 2).
Впервые введенный Конвенцией термин — «компетентная международная организация» — применяется также в отношении ФАО, ЮНЕП, Межправительственной океанографической комиссии ЮНЕСКО и содержится в ряде статей Конвенции, прямо или косвенно определяющих сферы деятельности ИМО (ст. 22 «Морские коридоры и схемы разделения движения»; ст. 39 «Обязанности судов и летательных аппаратов во время транзитного прохода»; ст. 41 «Морские коридоры и схемы разделения движения в проливах, используемых для международного судоходства»; ст. 42 «Законы и правила государств, граничащих с проливами, в отношении транзитного прохода»; ст. 53 «Право архипелажного прохода по морским коридорам»; ст. 60 «Искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне»; ст. 94 «Обязанности государства флага»; ст. 208 «Загрязнение, вызываемое деятельностью на морском дне»; ст. 211 «Загрязнение с судов»; ст. 217 «Обеспечение выполнения государствами флага»; ст. 218 «Обеспечение выполнения государствами порта»; ст. 220 «Обеспечения выполнения прибрежными государствами»; ст. 2 приложения VIII к Конвенции).
Положения учредительного акта ИМО подтверждают положение этой организации в качестве компетентной международной организации, способной подготавливать и разрабатывать международные нормы и правила, направленные на эффективное применение Конвенции, относящиеся к судоходству и предупреждению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов.
В этом случае, как отмечает профессор Вальфрум (ФРГ), выражение «компетентная международная организация» «применяется исключительно к ИМО и ее глобальному мандату».
Не случайно, что Совет ИМО в 1995 г. специально рассматривал вопрос о значении вступления в силу Конвенции для ИМО. Совет подчеркнул роль ИМО как «компетентной международной организации» в системе ООН в области судоходства и «взаимодействия ИМО и морской среды». Совет поручил изучать Конвенцию в связи с программами и деятельностью ИМО и обеспечивать соблюдение ее положений в тех правовых рамках, которые предусмотрены Конвенцией. Речь не идет, разумеется, о выполнении положений Конвенции самой ИМО, т. к. она не обладает юрисдикцией по выполнению стандартов и правил, которые она установила. Такое выполнение лежит на ответственности государства флага, прибрежного государства и государства порта.
Конвенция содержит положения, затрагивающие обязанности государств, связанных с членством в международных организациях. Это касается прежде всего тех положений, которые относятся к международному нормотворчеству и национальной законодательной деятельности. Конвенция обязывает государства сотрудничать в рамках международных организаций, в частности в ИМО, в том, что касается предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды. Другие статьи Конвенции указывают на необходимость сотрудничества государств в установлении глобальных, региональных норм, стандартов и рекомендованной практики (п. 4 ст. 210 «Загрязнение, вызываемое захоронением», п. 1 ст. 211 «Загрязнение с судов»).
В ряде статей, касающихся обеспечения исполнения, говорится о международных нормах и стандартах, установленных через компетентные международные организации (ст. 214 «Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся загрязнения, вызываемого деятельностью на м орском дне»; ст. 216 «Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся захоронения»; п. 1 ст. 218 «Обеспечение выполнения государствами порта»; п. 7 ст. 220 «Обеспечение выполнения прибрежными государствами»; ст. 222 «Обеспечение выполнения в отношении загрязнения из атмосферы или через нее»). Обязанности государств заключаются в имплементации таких норм и стандартов путем принятия национальных законов и правил (ст. 213 «Обеспечение выполнения законов и правил, касающихся загрязнения из находящихся на суше источников»). В свою очередь, национальные правовые акты должны быть по меньшей мере столь же эффективными: государства принимают законы и правила для предотвращения сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов, плавающих под их флагом или зарегистрированных в них (п. 2 ст. 211). Такие законы и правила должны быть по меньшей мере столь же эффективными, что и общепринятые международные нормы и стандарты, установленные через компетентные международные организации или дипломатическую конференцию, или не менее эффективными (п. 6 ст. 210: национальные законы, правила и меры должны быть не менее эффективными в предотвращении сокращения и сохранении под контролем такого загрязнения, чем глобальные меры и стандарты), что и правовые нормы, установленные ИМО в данном случае. В других случаях требуется, чтобы национальные законы соответствовали международным правилам, устанавливаемым Конвенцией (п. 5 ст. 211: прибрежные государства для целей обеспечения выполнения… могут принимать в отношении своих исключительных экономических зон законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов, соответствующие общепринятые международные нормы и стандарты, установленные через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию, и вводящие в действие такие нормы и стандарты).
Кроме того, государства должны предпринимать конкретные действия с учетом общепринятых международных стандартов, установленных ИМО (ст. 60 «Искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне»), придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые меры для их соблюдения — п. 5 ст. 94 «Обязанности государства флага»).
Принимая меры, предусмотренные выше, каждое государство обязано придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые шаги для обеспечения выполнения, обеспечивать соблюдение судами, плавающими под их флагами, требований международных норм и стандартов (п. 1 ст. 217 «Обеспечение выполнения государствами флага»: государства обеспечивают соблюдение судами, плавающими под их флагом или зарегистрированными в них, применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентную международную организацию или общую дипломатическую конференцию… принятых для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения с судов; п. 2 ст. 217: государства, в частности, принимают надлежащие меры с целью обеспечения того, чтобы судам, плавающим под их флагом или зарегистрированным в них, запрещалось плавание до тех пор, пока они не будут в состоянии выйти в море с соблюдением упомянутых в п. 1 требований международных норм и стандартов, включая требования в отношении проектирования, конструкции, оборудования и комплектования экипажей судов).
Кроме того, государства должны предпринимать конкретные действия с учетом общепринятых международных стандартов, установленных ИМО (ст. 60); придерживаться общепринятых международных правил, процедур и практики и предпринимать все необходимые меры для их соблюдения (п. 5 ст. 94); обеспечивать соблюдение судами, плавающими под их флагами, требований международных норм и стандартов (п. 1, 2 ст. 217).
В некоторых отношениях стандарты и правила ИМО, по-видимому, призваны ограничивать законодательную компетенцию прибрежных государств. Примером может служить положение Конвенции, согласно которому законы и правила прибрежного государства, относящиеся к мирному проходу, не должны относиться к проектированию, конструкции, комплектованию экипажа или оборудованию иностранных судов, если только они не вводят в действие общепринятые международные нормы и стандарты (п. 2 ст. 21 «Законы и правила прибрежного государства, относящиеся к мирному проходу»).
Применение, соблюдение и следование международным нормам, стандартам, правилам и процедурам, безусловно, призваны содействовать максимально возможной международной унификации в регулировании торгового судоходства — деятельности, носящей ярко выраженный международный характер. В этой связи роль самой ИМО существенно повышается в том смысле, что разработанные ею нормы и международные стандарты потенциально могут ограничить попытки прибрежных государств ужесточить режим судоходства в морских пространствах, находящихся под их суверенитетом и юрисдикцией.
Отдельные положения Конвенции обязывают государства уведомлять международное сообщество через международные организации, в частности ИМО, о различного рода мерах, принимаемых ими в целях обеспечения безопасности на море и охраны морской среды. Сюда можно отнести уведомления о действующих законах и правилах мирного прохода (п. 3 ст. 21), границах морских коридоров и схемы разделения движения (п. 4 ст. 22; п. 2 ст. 41; п. 2 ст. 52), о существующих опасностях для судоходства в территориальном море (п. 2 ст. 24), о принимаемых особых мерах по охране окружающей среды в специально обозначенных районах исключительных экономических зон (п. 6 ст. 211) и др.
В ряде случаев Конвенция предусматривает осуществление совместных с ИМО действий. Так, согласно ст. 199 государства сотрудничают с ИМО в целях ликвидации последствий загрязнения или сведения до минимума возникшего вследствие этого ущерба.
Специально следует остановиться на положениях Конвенции, которые регламентируют порядок осуществления прибрежными государствами своих прав. Сюда относятся процедуры, регулирующие порядок удаления морских установок и сооружений, установления зон безопасности вокруг них, определения особых районов, обозначения морских коридоров и схем разделения движения в прилегающих морских пространствах.
В подобных случаях осуществление прав прибрежных государств обусловлено соответствующими волевыми действиями ИМО. Однако компетенция ИМО может быть реализована только в том случае, если соответствующее государство передает ей предложения, т. е. выражает намерение установить морские коридоры или схемы разделения движения.
Важно отметить еще один аспект взаимодействия ИМО и Конвенции — этот аспект касается относительных связей с судебными и арбитражными инстанциями. Приложение VIII «Специальный арбитраж» содержит положение о списках экспертов, которые составляются и ведутся в различных областях соответствующими компетентными организациями для привлечения к рассмотрению дела. В области «судоходства, включая загрязнение с судов и в результате захоронения» — ИМО.
Некоторые аспекты применения
Конвенции ООН по морскому праву 1982 года
Следует особо отметить, что Конвенция представляет собой баланс интересов крупных судоходных, рыболовных, промышленно развитых государств, с одной стороны, и развивающихся, слаборазвитых и, как правило, прибрежных стран — с другой. Достигнутый компромисс нашел свое отражение во многих статьях этого договора. С одной стороны, установлено 96 исключительных экономических зон, в которых согласно ст. 56 Конвенции прибрежные государства осуществляют суверенные права в отношении разведки и разработки естественных ресурсов и имеют юрисдикцию в части защиты морской среды, проведения морских научных исследований и создания искусственных островов и сооружений. С другой стороны, уже 126 государств определили лимит для территориального моря в 12 морских миль.
Кроме того, компромисс состоит и в том, что в исключительных экономических зонах сохраняются свободы судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов и другие правомерные с точки зрения международного права виды использования моря, относящиеся к этим свободам, связанные с эксплуатацией судов, летательных аппаратов и подводных кабелей и трубопроводов и совместимые с другими положениями настоящей Конвенции. Можно было бы указать и на компромиссный характер других положений Конвенции.
Таким образом, был создан единый пакет взаимных интересов, прав и обязанностей различных государств. Однако «постконвенционный» период вновь омрачается попытками ряда государств расширить свои права в своих исключительных экономических зонах вопреки ст. 56 Конвенции. Они пытаются как бы трансплантировать права, принадлежащие им в территориальном море, в такие зоны, забывая, что последние не являются частью территории государства и не подпадают под суверенитет последнего.
Эта тенденция нашла свое подтверждение, в частности, в позициях государств в связи с рассмотрением дел в Трибунале. Согласно Конвенции Трибунал создан для рассмотрения споров между государствами по поводу толкования или применения Конвенции, нарушения ее положений, ареста морских судов и их освобождения и т. п.
Особенность отдельных положений Конвенции заключается в том, что содержащиеся в них нормы адресованы всем государствам — участникам вне зависимости от членства в ИМО или каких-либо других компетентных международных организациях. Созданная конвенцией схема правового регулирования построена с таким расчетом, чтобы права и обязанности государств — участников осуществлялись через международные нормы и стандарты.
В свою очередь, международные нормы и стандарты, относящиеся к международному судоходству и охране среды, должны разрабатываться через ИМО. Многочисленные положения Конвенции дают ссылку на деятельность различных организаций. В некоторых из этих случаев данные положения могут включать работу ИМО совместно с другими организациями.
В ст. 237 Конвенции содержатся также положения о том, что в области защиты и сохранения морской среды часть XII не наносит ущерба конкретным обязательствам, принятым на себя государствами по заключенным ранее специальным конвенциям и соглашениям, которые касаются защиты и сохранения морской среды.
Еще один аспект, показывающий современную тенденцию в применении Конвенции, связан с разработкой проекта Конвенции «Об охране подводного культурного наследия». В связи с появившейся технической возможностью подъема ценностей с морского дна возникла необходимость юридического регулирования этого вида деятельности. На дне территориального моря Финляндии лежит купленное Екатериной II голландское судно «Фрау Мария» с огромным числом драгоценностей. Об этом свидетельствует письмо Екатерины, адресованное Дидро. По мнению ряда океанографов, на дне океанов еще находится один миллион затонувших судов.
ЮНЕСКО совместно с Отделом океана и морского права ООН и после консультации с ИМО подготовила упомянутый проект Конвенции об охране подводного культурного наследия. Однако эксперты Российской Федерации, США и других стран подвергли этот проект серьезной критике. Они высказали мнение о том, что государства не имеют права регулировать и разрешать подобную деятельность в своей исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе, т. е. за пределами 24-мильных прилежащих зон. Эксперты России внесли предложение закрепить в Конвенции положение об уведомлении прибрежного государства о любой подобной деятельности, проводимой в его исключительной экономической зоне или на его континентальном шельфе, и направлении информации в ЮНЕСКО. Последний вариант представляется наиболее предпочтительным. Ряд развивающихся стран и некоторые развитые страны считают возможным разрешить прибрежным государствам регулировать подобную деятельность на их шельфах и в исключительных экономических зонах.
Однако согласно ст. 303 Конвенции (археологические и исторические объекты, найденные в море) прибрежное государство может предположить, что извлечение со дна моря без его одобрения объектов, представляющих археологическую и историческую ценность, в зоне до 24 морских миль приведет к нарушению в пределах его территории или его территориального моря таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил. Иными словами, согласно положениям Конвенции компетенция прибрежного государства в этой области ограничивается пределами в 24 морские мили (отсчитываемые от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря).
Таким образом, и в практике Трибунала, и при рассмотрении приведенного проекта Конвенции проявилась новая тенденция в применении норм международного морского права: позиции не только развивающихся, но и ряда развитых стран (Франция, Дания, Греция, Португалия, Ирландия) не соответствуют положениям Конвенции.
Заключение
Конвенция служит позитивной основой для успешного развития морских научных исследований, которым посвящена отдельная часть. Ее положения направлены на обеспечение сотрудничества государств в этой области и активное участие компетентных международных организаций в содействии проведению исследований в различных районах Мирового океана (включая находящиеся под юрисдикцией прибрежных государств).
Предусматривая разрешительный режим для проведения исследований в экономической зоне и на континентальном шельфе в пределах 200 миль и особый порядок за этим пределом, Конвенция оговаривает получение согласия прибрежного государства рядом условий, которые должны соблюдаться государством или международной организацией, намеревающимися провести исследования. По общему правилу прибрежное государство должно давать согласие на проведение исследований и может отказать в этом лишь в весьма ограниченных и строго определенных Конвенцией случаях.
Установив фиксированные и обязательные для всех государств пределы ширины территориального моря в 12 морских миль, прилежащей зоны в 24 морские мили, исключительной экономической зоны в 200 морских миль и континентального шельфа, Конвенция поставила барьер распространению необоснованных территориальных притязаний государств на пространства открытого моря, что, в свою очередь, служит гарантией обеспечения интересов судоходства, включая российское.
Конвенция устанавливает рамки вмешательства в иностранное судоходство со стороны прибрежного государства в пространствах, находящихся под его суверенитетом и юрисдикцией. Конвенция существенно ограничивает право прибрежного государства на остановку иностранных (в данном случае — российских) судов и принятие к ним последующих мер (осмотра, задержания, инспекции) при совершении ими нарушений иностранных законов и правил не только в исключительной экономической зоне, но также и в перекрываемых территориальным морем проливах. При нарушении судном законов и правил прибрежного государства, относящихся к предотвращению загрязнения в исключительной экономической зоне, власти такого государства могут лишь, как общее правило, запросить у судна соответствующую информацию, и только в случае очень серьезного нарушения, приведшего к тяжелому ущербу, последнее может быть задержано. В этой связи для нашего флота весьма важным является так называемое преимущественное право государства флага возбуждать разбирательство и наказывать виновных в соответствии со своим законодательством.
Весьма важны и те положения Конвенции, согласно которым международные нормы и стандарты в отношении проектирования, конструкции, оборудования судов и комплектования судовых экипажей, установленные в том числе при участии России, имеют приоритет над соответствующими национальными требованиями. К судам не могут предъявляться требования, которые приводят к лишению права мирного прохода или его нарушению, а в исключительной экономической зоне прибрежное государство вправе устанавливать только такие законы и правила по предотвращению загрязнения, которые соответствуют общепризнанным международным нормам и стандартам.
Еще одним свидетельством защиты интересов российского судоходства являются положения о том, что наказание за пределами территориального моря (т. е. в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во всех других районах открытого моря) не может включать тюремное заключение, а должно ограничиваться денежным штрафом. Речь идет о нарушении законов и правил или применимых международных норм и стандартов по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды. Это же относится к нарушениям в территориальном море, за исключением случаев преднамеренного и серьезного акта загрязнения.
Важное значение имеет предусмотренная Конвенцией возможность прибегать к специальной процедуре разрешения споров, связанных с задержанием судов. Установленная процедура является одной из действенных гарантий защиты интересов судовладельцев, поскольку представляет государствам-участникам право требовать незамедлительного освобождения задержанного властями иностранного государства судна и его экипажа после представления залога или иного обеспечения. Государства-участники получают возможность пользоваться преимуществами учрежденного Конвенцией механизма урегулирования споров, относящихся к ее толкованию и применению, иметь своих представителей в Трибунале, арбитражном суде и др.
Принятые в Российской Федерации законы, регламентирующие режим морских пространств, соответствуют международным нормам, учитывают мировой опыт, а также лучшие правовые решения, выработанные законодателями и юридической практикой других государств. Они конкретизируют положения международных договоров, которые были ратифицированы Российской Федерацией.
