(Белянская О. В., Пугина О. А.) («Право и политика», 2005, N 8)
УСЛОВИЯ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫХ НОРМ В РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
О. В. БЕЛЯНСКАЯ, О. А. ПУГИНА
Белянская Ольга Викторовна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Тамбовского государственного университета.
Пугина Ольга Андреевна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Тамбовского государственного университета.
Реальная обстановка, складывающаяся в Российской Федерации, требует учета опыта цивилизованных стран по созданию и функционированию развитых правовых систем, институтов и механизмов, для чего уже появились достаточные правовые основания. Исполнение норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. явилось первоочередным мероприятием, связанным с вступлением Российской Федерации в Совет Европы. Оно потребовало издания новых материальных и процессуальных норм внутригосударственного права, изменения либо отмены уже существующих норм или непосредственного применения внутри страны принципов и норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод для регулирования отношений с участием субъектов внутригосударственного права. Однако в сфере взаимодействия российского и международного права до сих пор четко не определен круг принципов и норм международного права, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ должны составлять часть правовой системы России. Не определены с необходимой ясностью и строгостью юридические процедуры преодоления коллизий норм международного договора и внутригосударственного законодательства. Развитие и совершенствование в российском законодательстве идей защиты прав и свобод человека наилучшим образом осуществляется с помощью имплементации международно-правовых норм в российское законодательство. Международное право выступает неким мостом между национальными правовыми системами в регулировании международных отношений. В этом смысле оно, несомненно, приоритетно. Именно международные нормы представляют собой правила внешнеполитической и внешнеэкономической игры. Однако это не означает их автоматического переноса в сферу исключительной компетенции суверенного государства. На формирование международного права оказывают влияние нормы национальных правовых систем, соответственно международное право вбирает в себя наиболее прогрессивные идеи, заложенные в праве государств — субъектов международного права. Таким образом, международное право является фактором совершенствования национального законодательства. Термин «имплементация» получил широкое распространение в многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, во многих международных конвенциях и буквально означает «претворение в жизнь в соответствии с определенной процедурой» <*>, «обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами» <**>. ——————————— <*> Dictionary of English Language, N. Y., 1968. P. 667. <**> Webster’s Third New International Dictionary, Cambr. (Mass.), 1966. P. 1134.
В результате имплементации происходит заимствование категорий международного права и трансформация национального законодательства. Задача законодателя — сделать имплементацию процессом, способным обновить правовую систему как можно более естественным образом, органичным по отношению к собственному праву. Имплементация носит закономерный характер, она является важным компонентом тех социальных процессов, которые характерны для современного мира: процессов, ведущих к все большей интеграции стран в единое мировое сообщество, обладающее едиными (или сходными) правовыми ценностями, идеалами, механизмами правового регулирования. Имплементационные процессы являются обоюдными, хотя разными по своей интенсивности. В настоящее время явно преобладает влияние западного права на развитие российской правовой системы, ее законодательства как формы влияния системы общего права на правовые системы стран, культивировавших в XX веке социалистическое право. Особенно активно имплементационные процедуры начали работать в 90-х годах прошлого века в связи с распадом СССР, принятием Конституции РФ 1993 г., вступлением в Совет Европы и приведением российского законодательства в соответствие с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Однако образовался очевидный разрыв между теорией и практикой прав человека в России, выразившийся в массовых нарушениях элементарных прав личности, прежде всего таких, как право на жизнь, здоровье, безопасность, оплату труда, социальную защиту, медицинскую помощь, отдых, лечение и других. Это связано с недорегулированностью некоторых категорий института прав человека, имплементированного в российское законодательство. Например, процедуры защиты чести, достоинства и деловой репутации при умалении прав и свобод граждан. Очевидно, что на права человека должны распространяться эффективные механизмы, которые гарантировали бы их, обеспечивали их защиту и предусматривали соответствующие санкции. Существующие проблемы имплементации международно-правовых норм в российское законодательство следует рассматривать на фоне тех условий, которые необходимы для нормального функционирования имплементационного процесса. Учет и реализация данных условий позволит сделать данный процесс более эффективным и целесообразным, усилит интеграцию России в мировое правовое пространство. Безусловно, мы не претендуем на анализ всех условий, так как исследование вопросов имплементации не окончено и требует дальнейшего изучения, но полагаем, что затронем наиболее существенные проблемы и направления развития имплементационного процесса. Одним из первых условий имплементации международно-правовых норм в российское законодательство является совершенствование механизма и понятийного аппарата имплементации, поскольку процесс реформирования российской правовой системы далеко не всегда отличается необходимой степенью целесообразности и адекватности сложившимся реалиям. Российское общество все еще развивается в условиях дефицита современной правовой базы, в результате чего ряд провозглашенных приоритетов и целей развития правовой системы остается не обеспеченным в достаточной мере юридическими ресурсами. Жизнь общества все более усложняется, и промедление с ее правовой регламентацией приводит к тому, что значительная часть социальных процессов протекает «в тени», без должного общественного и государственного контроля, формируется система «теневого регулирования» и «теневой политики», пренебрегающих принципами легитимности и законности. Начало процесса имплементации обусловливается объективными и субъективными причинами. К объективным причинам относятся исторические предпосылки, характерные для определенного этапа развития российского общества и государства, и необходимость совершенствования национального законодательства, а к субъективным причинам — действия субъектов политической власти, их приверженность тем или иным идеалам и ценностям, исходя из которых будет сделан выбор имплементируемых норм. Целью процесса имплементации не является кардинальное изменение принципов и ценностей, сложившихся в российском обществе, его назначение заключается в постепенной модификации сложившихся культурных и правовых традиций под влиянием развитых демократических систем. В юридической литературе для обозначения способов имплементации используются различные термины, в частности такие, как «трансформация», «адаптация», «инкорпорация», «рецепция», «отсылка». В научной литературе нет единого мнения о сущности и понятии каждого способа имплементации. Зачастую одно понятие подменяется другим. Так, например, понятие рецепции отождествляют с понятием инкорпорации. Кроме того, само понятие имплементации сужают до одного из ее способов, в частности рецепции. Полагаем, что рецепция — это одно из внешних проявлений имплементации и обозначает точное воспроизведение во внутригосударственных актах формулировок международно-правовых актов <*>. Она отличается от имплементации по следующим основаниям. ——————————— <*> Энциклопедический юридический словарь. М., 1996. С. 271.
Во-первых, по объему — категория имплементации более широкая, включающая разнообразные правовые явления, в том числе инкорпорацию, трансформацию и рецепцию, которые являются одними из способов имплементации. Во-вторых, по конечному результату — в результате рецепции происходит точное заимствование международно-правовых норм с возможной их трансформацией. А в результате имплементации правовые элементы адаптируются к национальным условиям с учетом особенностей правовой культуры, ценностей, правопонимания, сложившихся в этой правовой системе. В-третьих, исходя из субъективного фактора — рецепция возможна как проявление политики государства посредством воли субъектов политической власти. Имплементация же происходит при условии существования историко-культурных оснований для адаптации правовых элементов другой правовой системы. Общество должно созреть для восприятия имплементационных норм. Имплементация должна пониматься как одна из важных форм взаимодействия не только норм и принципов международного и внутригосударственного права и не только национальных законодательств, но и как форма взаимовлияний правовых семей и правовых культур. Механизм имплементации может быть международным и внутригосударственным. Международный механизм имплементации международно-правовых норм в российское законодательство представляет собой совокупность международных норм, регламентирующих совместную организационно-правовую деятельность субъектов международного права, направленную к осуществлению целей, заложенных в международных обязательствах. Внутригосударственный механизм имплементации международно-правовых норм состоит из совокупности норм внутригосударственного права, устанавливающих процессуальный порядок реализации международно-правовых норм, регламентирующих организационно-правовую деятельность органов государства и правоприменительную практику в связи с реализацией международно-правовых норм, направленную на фактическое выполнение принятых государством международных обязательств. Возникающие при этом отношения будут регламентироваться нормами внутригосударственного права. Такие нормы принимаются или для реализации всех норм международных договоров государства, которые уже есть и будут заключены в дальнейшем, или для обеспечения реализации конкретного договора. Во внутригосударственном механизме имплементации норм международного права В. А. Батырь выделяет два этапа. Первый этап состоит в анализе действующего законодательства на предмет его соответствия нормам международного права, в выражении согласия на обязательность для Российской Федерации международного договора, еще не вступившего в силу. Второй этап состоит в подготовке и принятии соответствующими государственными органами нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств, вытекающих из вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров <*>. Определение способов выполнения международных обязательств относится к проявлению государственного суверенитета и входит во внутреннюю компетенцию каждого государства. ——————————— <*> Батырь В. А. Имплементация норм международного гуманитарного права в законодательстве Российской Федерации. М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. С. 19.
Ни международное право, ни внутригосударственное право не регламентирует вопрос о видах имплементационных актов. Представляется, что на международном уровне такими актами являются международные договоры. На внутригосударственном уровне общепризнанные принципы и нормы международного права выступают в качестве юридических фактов, диктующих необходимость внутригосударственного правотворчества и установления внутригосударственных правоотношений. Такими актами являются федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и т. д. Порядок принятия, внесения изменений, дополнений и отмены правовых актов в целях решения имплементационных задач не содержит особенностей в сравнении с другими видами нормативных правовых актов. В результате принятия Россией международной нормы содержащееся в ней правило включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц. Применяется два способа помощи внутригосударственного права процессу имплементации международно-правовых норм. Во-первых, государство может включить в свое право нормы, отсылающие к нормам международного права, вследствие чего последние могут действовать внутри страны. Во-вторых, государство может принять новые нормы права, изменить либо отменить уже существующие, исполняя предписания международного права, адаптировать их к особенностям правовой системы государства. Понятие «применяемое в государстве право» шире понятия «система права государства», поскольку на территории государства применяются не только его правовые нормы, но и нормы иностранного права, а также положения норм международного права. Отсылка одних правовых норм к другим — довольно распространенный элемент юридической техники (в том числе и в рамках российского права). Отсылка не преобразует природы той нормы, к которой отсылает. <*> Данный способ имплементации возможен лишь к самоисполнимым нормам. Нормы международного права исполняются при этом не непосредственно, а опосредованно, через отсылочную норму внутригосударственного права. ——————————— <*> Миронов А. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 41.
Самоисполнимые нормы международного права, полагает В. А. Батырь, не требуют адаптации к праву государства: они готовы к применению для регулирования отношений с участием субъектов внутригосударственного права. Многие законы Российской Федерации включают в себя формулу: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим законом, применяются правила международного договора» (п. 1 ст. 18 Закона РФ «О беженцах», ст. 3 Воздушного кодекса Российской Федерации, ст. 7 Гражданского кодекса РФ, ст. 6 Семейного кодекса РФ, ст. 3 Закона РФ «О гражданской обороне» и др.). <*> Для осуществления несамоисполнимых норм международного права требуется принятие соответствующих правовых актов. ——————————— <*> Батырь В. А. Имплементация норм международного гуманитарного права в законодательстве Российской Федерации. М.: ГЕНДАЛЬФ, 2000. С. 15.
Механизм имплементации состоит не только из перенятия юридических процедур и институтов, а также действий и методов по их осуществлению, он включает социально-правовые явления, так как неизбежно ведет к ассимиляции в национальную систему определенных компонентов другой правовой культуры, правовых ценностей, специфичных для того или иного народа, для той или иной правовой системы. И если имплементируемая норма не соответствует нашим ценностям и взглядам, никакая ее трансформация и адаптация не сможет привести ее в действие, она будет отторгнута нашей правовой системой и не реализуется. Имплементационные процессы имеют три основных уровня: межгосударственный уровень, международный уровень и уровень связи правовых культур. Если на первом уровне имплементационные процессы не носят системного характера и ограничиваются взаимодействием национальных законодательств в определенных отраслях, на втором уровне имплементационные процессы носят однонаправленный характер, связаны с заимствованием и ассимиляцией принципов и норм международного права, то имплементация на третьем уровне носит самый глубинный, системный характер, является обоюдным процессом. Таким образом, имплементация международно-правовых норм в российское законодательство в наиболее общем виде понимается как совокупность процедур и средств, которые способствуют повышению эффективности реализации прав и свобод человека и общей юридической культуры российского общества. Процесс имплементации международно-правовых норм в российское законодательство включает в себя стадии заимствования, адаптации и модификации принципов и ценностей, лежащих в основе целого ряда институтов и процедур, с которыми связана в настоящий момент политика Российского государства в области реформирования правовой системы. Основными имплементируемыми элементами выступают процедуры, институты, фрагменты языка, нормативные правовые акты, принципы, ценности, правовые идеи. И если имплементация процедур, институтов, фрагментов языка и нормативных актов осуществляется непосредственно, является полностью управляемым процессом, то имплементация принципов, ценностей и идей осуществляется опосредованно, частично управляема. Именно глубинный уровень имплементации является самым важным и надежным процессом взаимодействия правовых культур и законодательных систем, поскольку происходит сближение российского правосознания с узловыми ценностями правовой культуры стран с развитым институтом прав и свобод человека. Все сказанное позволяет с достаточным основанием утверждать, что проблема совершенствования механизма и понятийного аппарата имплементации весьма актуальна как в научном, так и в практическом отношении. Следующим условием имплементации международно-правовых норм в российское законодательство является вопрос примата международного права, соотношение национального права с международным, порядок их взаимодействия. Вопрос о соотношении международного и национального права относится к одним из самых болезненных. Проблемы в его определении стали возникать одновременно с развитием самого международного права. Споры о примате одного права над другим идут уже более ста лет. И, как правило, концепции приоритета национального права хронологически предшествуют всем остальным. Идея же примата норм международного права возникла в конце прошлого века и представляется еще более одиозной. <*> ——————————— <*> См.: Гаврилов В. В. Развитие концепции правовой системы в отечественной доктрине права: общетеоретический и международно-правовой подходы // Журнал российского права. 2004. N 1; Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11; Шестаков Л. Н. Понятие международного права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1997. N 6.
Необходимо учитывать и тот факт, что международное право не имеет единой формы, а составлено из огромного количества норм национальных правовых систем, не связанных между собой. Все эти системы самостоятельны, самодостаточны, самобытны и во многом противоречивы. Следовательно, необходимо рассматривать вопрос примата международного права в отношении каждой правовой системы в отдельности. Примат международного права в правовой системе Российской Федерации кажется безусловным благодаря ст. 15 Конституции РФ, и многие ученые считают, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ делает российскую правовую систему открытой для любых норм международного права. Тем не менее нельзя утверждать, что на нее могут оказывать влияние абсолютно все международные нормы и принципы. Существует конституционный механизм, охраняющий правовую систему России от влияния норм международного права, которые противоречат ее правовой системе или не соответствуют национальным интересам. Так, обязательной для России может быть норма международного договора, участницей которого она является, и договор вступил в силу. Кроме этого, Конституционный Суд РФ вправе рассмотреть не вступивший в силу международный договор на предмет его соответствия Конституции РФ. Если отдельные положения договора или он весь в целом будет признан не соответствующим Конституции РФ, то он не может быть ратифицирован или принят и присоединение к нему невозможно. Любопытным представляется еще и такой вопрос. Ни для кого не секрет, что в правовой науке, равно как и в практике СССР, действовал примат внутреннего права над международным. Сегодня же и наука, и практика отошли от советской трактовки принципов соотношения юридической силы двух систем. Но это не было связано с кардинальной переработкой международного права, выразившейся в его укреплении. Более того, новое толкование данной проблемы практически полностью опирается на новейшее российское законодательство и в первую очередь — на Конституцию РФ. Таким образом, наличие или отсутствие примата норм международного или национального права для Российской Федерации полностью определяется именно внутренним законодательством. Поэтому мы можем прийти к выводу, что приоритетное действие отдельных норм международного права базируется на внутреннем суверенитете государства. Общепризнанные принципы и нормы международного права становятся обязательны для граждан РФ под страхом применения государственного принуждения. Этот вывод подтверждается позицией Б. Н. Топорнина о наиболее благоприятном соотношении международного и национального права. <*> Он утверждает, что в ходе мирового процесса конституализации международное право стало одним из источников права российского. И если говорить о роли международного права в национальной системе права, единственно верным является вывод о том, что нормы Конституции РФ превыше всего. И только в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» ч. 1 ст. 17 говорится о том, что в России «признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Во всех же остальных случаях на территории государства имеют приоритет Основной закон и внутригосударственное право России. ——————————— <*> См.: Интервью с Б. Н. Топорниным, докт. юрид. наук, проф., членом Президиума РАН, директором ИГП РАН // Законодательство. 2003. N 6.
Таким образом, можно сделать вывод, что вопрос о примате международного права как основного условия имплементации международно-правовых норм в российское законодательство рекомендуется решать методом дозированного использования международных принципов и норм. Практичнее всего было бы ограничиться адаптацией их к условиям российской правовой системы и созданием норм внутреннего законодательства в соответствии с заключенными международными договорами. Для оперативности же вполне допустима возможность заинтересованных субъектов оспаривать законность нормативных актов, подлежащих применению по конкретному делу, в связи с их противоречием минимальным обязательным стандартам международного права. Наконец, нельзя забывать о сложившемся в современной России правовом сознании, и в первую очередь — о профессиональном правосознании юристов-практиков. Сегодня применение норм международного права представляется довольно проблематичным. Даже наша Конституция, несмотря на ее прямое действие, редко непосредственно применяется в судебных решениях. А что же тогда говорить об общепризнанных принципах международного права: они абстрактны не только для населения, но и для профессионалов. Важным условием эффективности процесса имплементации является также организация юридического текста российского законодательства и способы его усовершенствования. Юридический текст — одна из важнейших, жизненных форм выражения права, и для принятия решения о ратификации международного договора и последующего его применения необходимо, во-первых, чтобы текст договора был доступен не только физически, но и лингвистически всем лицам, уполномоченным принимать решение о ратификации. А после вступления договора в силу — всем государственным органам, должностным лицам и гражданам. Во-вторых, текст договора должен быть столь же официален, что и текст российского закона. Это требует внесения на ратификацию текста договора на русском языке, который является государственным языком Российской Федерации. Как известно, нормативные акты Совета Европы не имеют русского аутентичного текста. Но и в этом случае на ратификацию вносится заверенная копия не официального перевода, а официального текста. Различие между «текстом» и «переводом» юридически важно. Под текстом понимается тот вариант договора, который окончательно признан всеми его участниками. Перевод же — это изложение договора, за соответствие которого подлиннику отвечает тот, кто выполнил этот перевод, и он не обязывает участников договора, не причастных к переводу. Как показывает практика, переводы имеют различные версии на одном и том же языке. Например, известны три варианта перевода на русский язык Устава Совета Европы. В 1996 г. было принято решение соответствующими органами Совета Европы, что в Российской Федерации официальным переводом на русский язык актов Совета Европы будет считаться текст, прошедший ратификацию. А поскольку в Законе «О международных договорах РФ» не уточнено, кто именно и в какой форме придает вносимому в Федеральное Собрание РФ документу характер официального текста, то допустимо толкование, что таким текстом можно считать русский перевод договора, который является официальным лишь для органа, представляющего предложение о внесении его на ратификацию. Поскольку этот текст предназначен стать частью российской правовой системы, то правомочие на заверение может предоставляться лишь высшим должностным лицам этого органа. Следует отметить, что все переводы международных договоров еще до принятия решения о ратификации нуждаются в лингвистической экспертизе, поскольку при переводах встречаются серьезные технические ошибки. В связи с этим можно привести пример некоторого несоответствия формулировок принципа неприменения силы в русском и английском текстах Устава ООН: в русском тексте действительно говорится о «территориальной неприкосновенности», но в английском — о «территориальной целостности» («territorial integrity»). Учитывая отмеченное выше несоответствие русской и английской формулировок п. 4 ст. 2 Устава, в отечественной доктрине часто говорят о принципе территориальной целостности и неприкосновенности государств <*>. Это тем более относится к случаям, когда речь идет о международном соглашении, заключаемом путем обмена нотами. ——————————— <*> Клименко Б. М., Порк А. А. Территория и граница СССР. М., 1985. С. 36 — 37.
Все варианты официального перевода Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней грешат очень важными ошибками. Так, например, везде по тексту термин «everyone» на английском языке и «toute personne» на французском языке переводятся как «каждый человек», хотя правильно по смыслу Конвенции и ее толкованию Европейским судом переводить как «любое лицо», то есть и физическое, и юридическое лицо. И таких огрехов в имеющихся к сегодняшнему дню переводах немало <*>. ——————————— <*> См.: Конвенции Совета Европы и Российская Федерация. Сборник документов. М., 2000. С. 4 — 5.
Существенное значение для перевода текстов международных документов является появление русской версии тезауруса EUROVOC. Он содержит почти 6 тысяч эквивалентов понятий и отражает способы представления этих понятий в девяти языках. Совершенно ясно, что формирование понятийного состава российского права требует дальнейшего изучения, аналитической проработки и систематизации. Эта задача стоит перед законодателем и перед юридической наукой. Но одновременно надо признать, что нужна унификация юридических понятий, а также пересмотр определений на основе анализа действующих, а в отдельных случаях и утративших силу актов в соответствующей сфере правового регулирования. Анализ условий имплементации международно-правовых норм в российское законодательство позволяет создать представление о роли принципов и ценностей международного права в процессе совершенствования российского законодательства, о путях эффективной реализации личностью своих прав, об условиях интеграции российского права в международную правовую систему вообще и в складывающуюся систему европейского права. При этом обращается внимание на то, что особенности правовых культур фактически непреодолимы, а взаимодействие культур возможно только при первенстве плюрализма ценностей и смыслов. Поэтому основным направлением имплементации на уровне международно-правовых норм должна быть интеграция логик господствующих правовых ценностей.
