(«Международное публичное и частное право», 2005, N 6)
МЕЖДУНАРОДНЫЕ НОРМЫ И СТАНДАРТЫ ПОДДЕРЖАНИЯ
УРОВНЯ ДОХОДОВ И ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
С. А. АРОНОВА
Аронова С. А., кандидат экономических наук, доцент ГОУ ВПО «Орловский государственный университет».
Поддержание уровня доходов населения, снижение бедности в мире превращается в последнее время в одну из глобальных задач, которые призвано решить человечество. Причины этого вполне очевидны — увеличение дифференциации в качестве жизни населения богатых («золотой миллиард») и бедных стран, включая доходы, уровень образования, возможность и качество занятости, продолжительность жизни, состояние здоровья и т. п. В развитых странах проживает почти в 6 раз меньше людей, но уровень ВВП на душу населения в них в 7,5 раза больше. В странах «золотого миллиарда» преобладает занятость в производстве услуг, а в развивающихся странах — занятость в материальном производстве и преимущественно в сельском хозяйстве. Уровень производительности труда работников в развитых странах в 6,4 раза выше. Одновременно больший прирост мирового населения в последние 50 лет наблюдается именно в развивающихся странах.
Наличие дифференциации на грани дискриминации в стандартах доходов и занятости проявляется даже на уровне расчета основных индикаторов человеческого развития в настоящее время, а именно — расчета индекса нищеты населения. Так, для развивающихся стран этот индекс рассчитывается на основе трех показателей: доли населения, не доживающего до 40 лет (для развитых стран — до 60 лет); доли неграмотных среди взрослых (для развитых стран — доли функционально неграмотных); среднего арифметического долей населения без доступа к услугам здравоохранения, к безопасной питьевой воде и доли детей до пяти лет с отставанием в весе (для развитых стран — доли населения с доходами ниже 50% среднего дохода). Кроме того, для развитых стран введен четвертый показатель — уровень застойной безработицы (в течение 12 месяцев и более). В силу этого данные индексы не могут быть сопоставимы друг с другом, так как оценивают разные уровни нищеты населения. Но даже при этом максимальный индекс в развитых странах — 15,8 (США), а в развивающихся — 64,7 (Нигер) (данные 1999 г.).
Это приводит к возникновению протеста, в том числе и в таких агрессивных формах, как угроза терроризма. Но сама проблема не нова. В течение XX в. был сформирован целый блок нормативных актов международного значения, которые пытались установить определенные стандарты уровня доходов и занятости и тем самым снизить уровень социальной напряженности в мире.
В целом имеющиеся в настоящий момент международные акты, содержащие стандарты уровня занятости и доходов, можно разделить на несколько групп по ряду признаков: сфера действия, обязательность претворения в жизнь. По сфере действия можно выделить: 1) общие, которые должны выполняться во всех государствах мира; 2) региональные, действующие в конкретных регионах; 3) двусторонние, действующие на территории государств, заключивших договор. Представляется, что общие нормы унифицируют уровень занятости и доходов, ведут к снижению противоречий, а региональные акты при всей их благоприятности для населения отдельного региона лишь усиливают дифференциацию развития по уровню доходов и занятости. Двусторонние акты не имеют достаточно четко отслеживаемых последствий в мировом масштабе.
По обязательности претворения в жизнь различаются: во-первых, акты, обязательные для государств с момента заключения договора; во-вторых, акты, обязательные с момента ратификации; в-третьих, нормы рекомендательного характера. С точки зрения воздействия на снижение дифференциации стран по уровню доходов и занятости наибольшее значение имеют акты первой группы, но их весьма мало.
Зарождение международно-правового и международно-экономического регулирования труда относится к началу XX в. и связано с созданием в 1919 г. Международной организации труда как специализированного учреждения Лиги Наций. Среди провозглашаемых целей ее нормативной деятельности было установлено улучшение условий труда, в том числе и за счет таких методов, имеющих непосредственное отношение к уровню доходов и занятости, как обеспечение достойного уровня заработной платы и предотвращение безработицы. Только за первые 20 лет ее функционирования (межвоенный период 1919 — 1939 гг.) было разработано 133 конвенции и рекомендации, касающихся стандартизации организации трудовых отношений в мире. В Филадельфийской декларации от 10 мая 1944 г. (включена в Устав МОТ в качестве дополнения) было признано торжественное обязательство МОТ способствовать принятию всеми странами программ, имеющих целью достижение полной занятости и повышение жизненного уровня. Не менее продуктивна ее деятельность и в период после Второй мировой войны. Активизация была связана с созданием Организации Объединенных Наций и получением МОТ статуса специализированного учреждения ООН, что предполагает ответственность МОТ за деятельность в области международных трудовых и социальных проблем. К настоящему времени принято около 400 Конвенций и рекомендаций МОТ (186 конвенций и 195 рекомендаций). Нормативные документы данной организации выходят за рамки трудового права и охватывают более широкий спектр социальных проблем. Акты МОТ относятся не только к наемным работникам, но и к работодателям, а также в определенных случаях и ко всему населению в целом. Но деятельность МОТ в области обеспечения достойного уровня зарплаты и высокого уровня занятости тем не менее представляется весьма ограниченной. Причина очевидна — наличие сильного противодействия со стороны предпринимателей, а также правительств ряда стран.
Среди документов ООН, устанавливающих стандарты уровня доходов и занятости населения, можно выделить как наиболее значимые Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» 1966 г., Декларацию социального прогресса и развития 1969 г.
В 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН в виде резолюции была принята Всеобщая декларация прав человека, в которой были провозглашены основные личные, политические, гражданские, социальные и культурные права человека, среди этих прав — право на труд, на защиту от безработицы, на свободный выбор труда, на справедливые и благоприятные условия труда, на равную плату за равный труд без какой-либо дискриминации, на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное существование человека (ст. 23). Тем самым устанавливались оптимальные стандарты занятости и уровня доходов.
Данный документ, не являясь общеобязательным для исполнения и относясь к политическим программным документам, тем не менее стал той основой, на которой разрабатывались и разрабатываются общемировые и региональные акты, закрепляющие нормы в области защиты прав человека.
В актах мирового значения, принятых ООН, основные трудовые права человека впоследствии в более широком диапазоне (включены одинаковые для всех возможности продвижения по работе исключительно на основе трудового стажа и уровня квалификации, уточнено, что условия труда должны быть безопасными и здоровыми — ст. 7) были закреплены в 1966 г. в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В отличие от Декларации нормы данного Пакта обязательны к соблюдению для всех государств, подписавших его. Для населения государств, подписавших не только Пакт, но и Факультативный протокол к нему, существует процедура рассмотрения жалоб национальных организаций трудящихся, международных организаций на нарушение этого Пакта со стороны государства в Женеве Комитетом по правам человека. Это касается и граждан нашей страны, так как Россия присоединилась к Протоколу с 1 января 1992 г. Следует отметить, что поскольку в ст. 15 Конституции РФ закреплен приоритет норм международного права над национальным законодательством, то имеет место прямое применение конвенций МОТ в случае их ратификации. Аналогичный порядок характерен для небольшого числа стран, а именно: для Франции, Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, Швейцарии, Мексики.
Акты, принятые ООН, весьма значимы для установления принципов регулирования доходов и занятости, но их положения имеют достаточно общий характер. Большая регламентация стандартов характерна для документов Международной Организации Труда.
Одними из первых нормативных актов, принятых МОТ для установления общих стандартов уровня трудовых доходов, являлись Конвенция N 26 и Рекомендация N 30 (1928 г.) о создании и применении процедуры установления минимальной заработной платы. В этих документах содержался лишь призыв к правительствам стран установить минимум зарплаты. Ряд актов касался частных вопросов занятости и дохода в разных сферах (Конвенция N 99 1951 г. о процедуре установления минимальной заработной платы в сельском хозяйстве, Конвенция N 100 1951 г. о равном вознаграждении за труд равной ценности мужчин и женщин). В 1949 г. была принята Конвенция N 95 об охране заработной платы. Она провозглашала принцип своевременной и полной выплаты заработной платы. В 1970 г. были приняты Конвенция N 131 и Рекомендация N 135 «Об установлении минимальной заработной платы». В этих актах установлено, что минимальная заработная плата имеет силу закона и не подлежит понижению. В Конвенции были сформулированы критерии, определяющие уровень минимальной заработной платы, а именно: потребности трудящихся и их семей, стоимость жизни, общий уровень заработной платы и социальные пособия; экономические соображения, включая требования экономического развития, уровень производительности и желательность достижения и поддержания высокого уровня занятости. Государства обязывались ввести систему установления минимального размера оплаты труда для всех работников по найму, условия труда которых делают применение такой системы целесообразным. В Рекомендации закреплено важное положение о том, что минимальная заработная плата время от времени должна пересматриваться с учетом стоимости жизни и других экономических условий.
В 1976 г. Международное Бюро Труда, постоянно действующий исполнительный орган МОТ, выдвинуло концепцию основных нужд, которые определялись как «минимальный уровень жизни, который общество должно установить для беднейших групп своего населения». Эта концепция способствовала установлению в ряде стран минимального уровня заработной платы и пенсий. Общенациональный минимум заработной платы установлен в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Франции, Бельгии, Испании, Португалии, Израиле и т. д. Но немало стран, где он отсутствует (ФРГ, Австрия, Швейцария, Италия, Норвегия, Дания, Ирландия и т. д.). Предполагается, что в таких случаях этот пробел устраняется при помощи коллективных договоров, в которых фиксируется размер заработка, ниже которого ни одна тарифная ставка не устанавливается.
В то же время в ряде стран СНГ (включая Россию) уровень минимальной заработной платы хотя и зафиксирован на общенациональном уровне, но далек от стандартов МОТ, так как он ниже прожиточного минимума и не способен обеспечить воспроизводство даже самого работника, не говоря о членах его семьи, которые являются иждивенцами. Но для многих развивающихся государств недоступен и этот уровень регулирования.
Наиболее социально направленные страны предполагают наличие индексации заработка (например, в общенациональном масштабе это делается в Бельгии). Но большая часть правительств не в состоянии принять соответствующие решения в силу противодействия предпринимателей.
Более эффективны усилия МОТ в области установления стандартов занятости. Предупреждение безработицы было включено в цели МОТ в период ее создания и продолжает оставаться важнейшим направлением деятельности. Наиболее значимы: Конвенция N 88 о службе занятости, Конвенция N 96 о платных бюро по найму, Конвенция N 122 и Рекомендация N 122 о политике в области занятости (1964 г.), Рекомендация N 169 о политике в области занятости (дополнительные положения) (1984 г.), Конвенция N 142 (1975 г.) и Рекомендация N 195 (2004 г.) о развитии людских ресурсов, Конвенция N 168 (1988 г.) и соответствующая ей Рекомендация N 176 о содействии занятости и защите от безработицы, Всемирная программа занятости 1969 г.
В указанных документах установлено, что каждый член МОТ в целях стимулирования экономического роста и развития, повышения уровня жизни осуществляет политику, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости, что означает возможность обеспечения работой каждого, кто готов к ней приступить и ищет ее. Данная работа должна быть продуктивной. Политика обязана учитывать надлежащим образом стадию и уровень экономического развития и взаимную связь между целями в области занятости и другими экономическими и социальными целями. Осуществление ее предполагается с помощью методов, соответствующих национальным условиям и практике. Предпринимателям было рекомендовано принимать разноплановые меры, направленные на борьбу с безработицей (переобучение, перемещение на другое место работы в рамках своих предприятий, защита доходов уволенных). Государствам рекомендовалось использовать возможности технического прогресса, роста производительности труда (сокращение продолжительности рабочего времени без уменьшения заработной платы, более ранний выход на пенсию работников, более позднее вступление в состав работников, увеличение продолжительности оплачиваемых отпусков).
Кроме того, в Конвенции N 150 о регулировании вопросов труда устанавливалась обязанность государств, ратифицировавших названный акт, осуществлять деятельность по государственному управлению в области национальной трудовой политики, включая создание соответствующих организаций, включая неправительственные (предпринимателей и трудящихся).
Большинство названных Конвенций ратифицированы нашей страной и должны действовать на территории России.
Предпринимаемые странами усилия в области занятости привели к появлению и реализации на территории многих стран общенациональных программ занятости, включающих создание центров по переобучению и переподготовке трудящихся, бесплатных служб занятости, выплату пособий по безработице, организацию общественных работ, квотирование рабочих мест для молодежи и других социально уязвимых групп на рынке труда. Но, к сожалению, уровень безработицы еще достаточно высок даже в развитых странах. Полная и продуктивная занятость продолжает оставаться в большей степени декларируемой, чем реализуемой целью. Но предпринимаемые странами и работодателями усилия не являются бесплодными.
Большое внимание установлению стандартов доходов и занятости уделяется на региональном уровне. Так, Совет Европы принял более 130 конвенций. Среди значимых международных региональных актов следует отметить Европейскую социальную хартию, принятую 18 октября 1961 г. (в 1996 г. была отредактирована Комитетом министров Совета Европы), которая в части второй весьма обширно урегулировала стандарты занятости и уровня трудовых доходов в Европе. В данном документе в части второй продекларирована необходимость «принять как одну из главных целей достижение и поддержание по возможности высокого и стабильного уровня занятости, имея в виду достижение полной занятости», а также «признать право работников на такое вознаграждение, которое обеспечит им и их семьям достойный жизненный уровень».
Аналогичным образом сформулированы стандарты занятости и трудовых доходов в Хартии основных социальных прав работников, подписанной 9 декабря 1989 года главами правительств и государств — членов ЕС, за исключением Великобритании. В ней указано, что завершение формирования общего рынка должно привести к улучшению условий жизни и труда работников в странах ЕС путем уравнивания этих условий по более высокому стандарту (титул 1, ст. 7).
В СНГ, к сожалению, аналогичных актов не существует, что, на наш взгляд, обусловлено низким стандартом по отношению к трудовому доходу граждан и малой обеспокоенностью на практике по отношению к его увеличению.
Подводя итог исследованию, можно отметить, что в XX в. наиболее дальновидные политики попытались сформировать международные нормы, которые могли бы сблизить стандарты в области занятости и уровня доходов в разных странах мира и тем самым снизить социальную напряженность. Основные акты, принятые ООН и МОТ, нацелены на установление достойного уровня заработной платы, достаточной для воспроизводства работников и их семей, а также продуктивной и полной занятости. Но эти стандарты являются для многих стран скорее программой будущего, чем реалиями настоящего. Однако предпринимаемые усилия создают возможность решения глобальной проблемы преодоления бедности.
