ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ
С. А. АРОНОВА
Аронова С. А., кандидат экономических наук, доцент ГОУ ВПО «Орловский государственный университет».
Среди современных функций государства выделяют функцию обеспечения правовой базы и общественной атмосферы, способствующую эффективному функционированию хозяйственной системы, а также функцию перераспределения доходов и богатства, что позволяет снизить дифференциацию неравенства среди различных слоев населения в обществе. Государство устанавливает для хозяйствующих агентов «правила игры» в экономике, в том числе регулирует уровень их доходов.
В силу этого среди различных методов государственного регулирования доходов населения важное место занимают законодательные методы. Они включают, с одной стороны, разработку, а с другой — реализацию на практике нормативной основы политики доходов. Ряд исследователей под законодательными методами понимают преимущественно разработку нормативов доходов населения, но это лишь часть вопросов, которые затрагиваются социальным законодательством. Законодательные методы являются первичными по отношению к иным, включая экономические. Без соответствующих нормативных актов невозможно осуществлять налоговую, бюджетную, социальную политику. В конкретных законах закладываются основы мероприятий по финансированию программ снижения бедности, помощи определенным категориям населения, территориям, профессиональным группам работников. Среди таких актов: ежегодные законы о федеральном бюджете, о внебюджетных фондах, о бюджетах конкретных регионов, о местных бюджетах. Все экономические методы воздействия на доходы населения (определение минимального размера оплаты труда, налоговых ставок и налогооблагаемой базы, видов налогов и т. п.) применяются только после того, как они заложены в законодательстве. То же самое можно сказать о согласительных и административных методах. Сами процедуры достижения соглашения между работниками и работодателями (коллективные переговоры, коллективные соглашения, принцип социального партнерства, возможность тарифных договоров), а также принудительные меры, запреты разного рода, виды санкций (лицензирование экспорта, государственный контроль над импортом, контроль за монополистами, виды наказаний) закреплены в законодательстве. Признавая первичность законодательных методов, следует учитывать, что принятие тех или иных нормативных актов часто обусловлено сложившимися в хозяйственной деятельности тенденциями или существующими реалиями. Так, в частности, принятие Закона «О занятости населения» в 1991 г. было осуществлено в нашей стране до наступления массовой безработицы, а введение в действие Законов «О прожиточном минимуме в РФ» и «О минимальном размере оплаты труда» было вызвано явным занижением зарплаты работников большинства отраслей экономики, которое наблюдалось в течение почти десятилетия.
Первичным моментом законодательного регулирования доходов можно считать создание нормативной основы воздействия на зарплату, предпринимательскую прибыль, рентные и процентные выплаты населению. Для современной практики характерно создание законов и иных актов на различных уровнях — от локальных (рамки отдельно взятого предприятия) до международных. Последние оказывают на национальную политику доходов все большее и большее воздействие. Объектом международно-правового регулирования является в первую очередь такая разновидность доходов, как заработная плата. Такая позиция имеет под собой вполне объективную основу, так как, во-первых, большая часть населения мира — это наемные работники, заработная плата которых является основным источником дохода, во-вторых, в структуре доходов населения развитых стран на заработную плату приходится значимая часть национального дохода.
На международном уровне субъектами, уполномоченными принимать нормативные акты, оказываются не только и не столько государства, сколько международные организации (в первую очередь ООН, МОТ). Уже в 1928 г. Международная Организация Труда приняла Конвенцию N 26 и Рекомендацию N 30 о процедуре установления минимальной заработной платы, в 1936 г. появились Конвенция N 52 и Рекомендация N 47 об оплачиваемых отпусках, в 1938 г. — Конвенция N 63 о статистике заработной платы и рабочего времени, в 1944 г. — Рекомендация N 67 об обеспечении дохода, в 1949 г. — Конвенция N 95 и Рекомендация N 85 об охране заработной платы, в 1951 г. — Конвенция N 99 и Рекомендация N 89 о процедуре установления минимальной заработной платы в сельском хозяйстве, в 1952 г. — Конвенция N 102 о минимальных нормах социального обеспечения, в 1962 г. — Конвенция N 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», в 1970 г. — Конвенция N 131 и Рекомендация N 135 об установлении минимальной заработной платы. Еще ряд конвенций касался регламентации заработка судовых экипажей, моряков, равенства оплаты труда мужчин и женщин. Названные документы не означали немедленного внедрения их в практику, но привели к существенным изменениям в доходах трудящихся во многих государствах мира. Так, почти все развитые страны установили минимум заработной платы на общенациональном уровне. В современном национальном трудовом законодательстве содержатся санкции по отношению к работодателям, задерживающим выдачу заработной платы. В нормативных актах имеются правила оплаты труда при отклонении от нормальных условий деятельности, правила относительно места, порядка и периодичности выплат зарплаты, оплата отпусков и праздничных дней, повышенная оплата сверхурочной работы, судебная защита нарушенных прав работников в области заработка.
Проблема законодательной регламентации уровня доходов на международном уровне состоит в том, что реализация принятых актов напрямую затруднена. Акты принимаются международными организациями, но реальное воплощение в жизнь их положений возможно только на государственном уровне или на уровне региональных объединений. Страны, не подписавшие Конвенции и Рекомендации МОТ, могут не применять положения данных актов. Для государств, подписавших эти акты, содержится оговорка — по мере создания социально-экономических условий для их реализации. Но даже по отношению к странам, которые имеют необходимые условия для реализации, подписавшим и не соблюдающим установленные правила, не могут быть применены эффективные меры воздействия.
Национальный уровень законодательной регламентации доходов соответственно базируется на нормах международного права, но при этом не является зеркальным его отражением. Государственная власть обладает весьма немалыми полномочиями в области принятия законов и обеспечения их реализации. Она может учесть специфику развития страны и ее регионов. На национальном уровне объектом регулирования является не только оплата труда, но и уровень доходов в целом. Во-первых, это связано с функциями государства, во-вторых, с большим спектром применяемых инструментов.
В области оплаты труда законодательной властью чаще всего регламентируется минимум заработной платы, индексация заработка, определяются меры, связанные с предотвращением излишнего роста оплаты труда и доходов. Государство практически не вмешивается в такую сферу, как методы вознаграждения работников. Как уже указано выше, минимальный размер оплаты установлен практически во всех развитых странах (исключение составляют ФРГ, Австрия, Ирландия, Норвегия, Дания, Швейцария, Италия и некоторые другие, менее экономически продвинутые, державы). Что касается индексации, то в Люксембурге и Бельгии индексация доходов производится при росте цен более чем на 2%, в Греции уровень доходов, подлежащих индексации, пересматривается каждые 4 месяца.
В области иных доходов применяется установление прогрессивной системы налогообложения, определенного уровня налогообложения наследуемого имущества, вкладов в банковских учреждениях, основания и размеры получения социальных трансфертов. Если рассматривать налогообложение физических лиц центральным правительством, то в Бельгии ставки колеблются от 25 до 55%, в Дании — от 22 до 40%, во Франции — от 5 до 57%, в Германии — от 19 до 53%, в Греции — от 18 до 50%, в Италии — от 10 до 50%, в Люксембурге — от 10 до 51%, в Великобритании — от 25 до 40%, в Испании — от 25 до 56%, в Голландии — от 35 до 60%, в Ирландии — от 29 до 52% и т. д. Такое законодательное установление позволяет существенным образом перераспределить доходы в обществе. В развитых странах используется несколько вариантов соответствующей политики. В большинстве стран континентальной Западной Европы (Швеция, Франция, Германия, Италия) на текущую заработную плату идет от 40,2 до 62,6% ВВП. При этом чистая зарплата (после выплаты взносов и налогов) составляет от 21,8 до 29,8% ВВП, к ней добавляется от 18,4 до 34,2% ВВП трансфертов социального обеспечения в пользу наемных работников. В странах англосаксонской системы права (в первую очередь в США и Великобритании) объем чистой заработной платы составляет от 40,6 до 44,6% ВВП, на трансферты приходится дополнительно от 14,2 до 20,4% ВВП. В целом чистый доход работников с учетом перераспределительных процессов составляет от 58,8 до 60,7%. Но в США существует платное медицинское обслуживание. Практически во всех названных государствах доход работников после перераспределения оказывается выше, чем вознаграждение наемных рабочих до этих процессов. Исключение составляют Италия и США.
Подобное регулирование может дополняться региональными нормативными актами и актами органов местного самоуправления, на уровне которых можно учесть территориальную специфику доходообразования. Но если общенациональный уровень регламентации, как правило, сглаживает дифференциацию доходов по территориям страны, то региональный ее усиливает. К тому же установление норм дохода, превышающих национальный уровень, может позволить в России отнюдь не каждый субъект РФ, а только те, которые финансово устойчивы и относятся к регионам-донорам.
Реализация установленных норм подкрепляется административными методами (административная, гражданско-правовая, уголовная ответственность), наличием льгот для правопослушных граждан и организаций.
Позитивным моментом развития социально-направленной законодательной базы в нашей стране является то, что в настоящее время в России принято достаточное количество федеральных, региональных и местных актов, касающихся закрепления и реализации политики доходов и заработной платы. В Конституции и программных документах Правительства РФ закреплено, что Российское государство должно обеспечить своим гражданам достойный уровень жизни. В соответствии с Конституцией РФ инициатива определения стратегических направлений социальной политики находится в ведении законодательных органов РФ.
Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 «О занятости населения в РФ» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 36-ФЗ), Федеральный закон РФ от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ», Федеральный закон РФ «О минимальном размере оплаты труда» относятся к важнейшим нормативным актам федерального значения в области регулирования уровня доходов населения.
Трудовой кодекс РФ устанавливает нормы рабочего времени, которые используются для определения режимов рабочего времени, длительности отпусков на предприятиях, создания безопасных условий труда. Налоговый кодекс РФ устанавливает ставки налога для удержания подоходного налога, налогов с юридических лиц (включая социальные налоги и др.). Социальные нормативы используются для расчетов нормативных потребительских бюджетов, от которых должен зависеть минимальный размер оплаты труда.
Закон о прожиточном минимуме в РФ определил порядок установления прожиточного минимума, Закон о занятости определил порядок и основания выплаты пособий по безработице, Законом от 24 октября 1997 г. установлена индексация заработной платы работников бюджетной сферы, пенсий, стипендий, пособий при росте розничных цен свыше 6%.
Особое место в системе законодательных актов, определяющих политику доходов как составную часть социальной политики в нашей стране, занимают указы Президента РФ, носящие нормативный характер и зачастую устраняющие пробелы в законодательстве. Таким образом принимались в последние годы нормы о компенсационных выплатах различным категориям населения, находящимся в бедственном положении. Законодательной инициативой обладает и Правительство, которое в своих нормативных актах не только восполняет недостающие звенья политики доходов, но и координирует исполнение федеральных законов и указов Президента. Постановления Правительства, приказы и распоряжения министерств и ведомств конкретизируют порядок применения федеральных законодательных норм и часто служат тем пусковым механизмом, который дает возможность реализовать законы на практике.
Следует упомянуть программные документы, в которых закреплены основные направления политики доходов. К ним относятся Концепции и Программы социально-экономического развития разного уровня. Они имеют декларативно-политический характер, но позволяют определить перспективы развития доходов населения. Такие документы появляются в нашей стране каждые 4 — 5 лет. В конце 2005 г. заканчивает свое действие Программа, которая предназначалась на период 2002 — 2005 гг., на очереди — разработка новой.
Но наличие обширной нормативной базы не позволяет в одночасье сделать политику доходов оптимальной. Проблемы начинаются с противоречий законодательных установлений и реализуемой практики. Так, в ст. 133 Трудового кодекса РФ предусмотрено установление для всех работников общенационального минимума оплаты труда, размер которой не может быть ниже прожиточного минимума. С 1 сентября 2005 г. МРОТ составляет 800 рублей, что значительно ниже прожиточного минимума трудоспособного человека (в среднем по стране на третий квартал 2005 г. — 2880 рублей). Уровень МРОТ является основой и для осуществления стандартного налогового вычета на самого работника и стандартных вычетов на содержание детей до 18 лет. В итоге налогообложению подлежат доходы лиц, которые ниже прожиточного минимума, но выше минимальной зарплаты, что не снижает дифференциации доходов в обществе.
Следует отметить, что Трудовым кодексом РФ также установлена ответственность работодателя за задержку заработной платы, но объем невыплаченной зарплаты, хотя и имеет тенденцию к снижению (за первый квартал 2005 г. уменьшился на 15% и составил 12,8 млрд. руб.), еще достаточно велик, а число оштрафованных по этому поводу работодателей мало.
Проблематична и идея снижения дифференциации дохода посредством применения законодательства. В нашей стране налоговым законодательством установлена система пропорционального налогообложения вне зависимости от уровня доходов налогоплательщика. Большая часть доходов облагается по ставке в 13%, повышенная ставка в 35% установлена лишь для наиболее непроизводительных доходов (выигрыши, проценты по вкладам в банках при превышении суммой процентов установленного лимита, материальная выгода от экономии на процентах по заемным кредитным средствам), в 30% для физических лиц — нерезидентов РФ.
Общий итог таких законодательных установлений — усиление дифференциации доходов. Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) достиг по итогам I квартала 2005 г. 0,405 (для сравнения — в среднем по развитым странам 0,3); коэффициент фондов — 14,8 раза (для сравнения — в среднем по развитым странам 11,6 раза). На долю 10% наиболее обеспеченного населения приходится 29,8% общего объема денежного дохода, а на долю 10% наименее обеспеченного населения — 2%. Доходы 15% населения не дотягивают до официального минимального бюджета. Эта картина весьма неблагополучна, несмотря на то что в некоторых странах (например, в США) коэффициент фондов достигает 15,7 раза, но среднедушевые доходы в нижнем дециле по паритету покупательной способности при этом составляют 5 тыс. долларов. В целом доходы 70% населения России по ППС меньше, чем у 10% самого малоимущего населения в США. Такая ситуация привела к тому, что к числу бедных относятся и работающие лица. Для развитых стран — это нонсенс. Доля в ВВП совокупного дохода работников в России, по данным МОТ и Госкомстата РФ, составляет 31%, из них 23,8% — чистая заработная плата рабочих (после вычета налогов), а 7,2% — трансферты социального обеспечения. Если сравнить эти данные с данными по ЕС и США, то они явно не в пользу нашей страны.
Слабо ограничивается рост иных доходов, кроме заработной платы. В 2004 г. при реальном росте зарплаты и пенсий на 5 — 10% рост уровня реальных доходов в рамках официальной статистики составил 15%. Это напрямую связано с ростом прибыли. По оценкам, за 2003 — 2005 гг. она выросла вчетверо при росте фонда оплаты труда вдвое. Такая тенденция опять же ведет к дифференциации уровня доходов. Несколько лет на национальном уровне идет обсуждение необходимости введения вместо ЕТС отраслевых тарифных систем. Но механизм такой замены пока не запущен. Фактически не реализуется Закон «О государственной социальной помощи», ориентирующий на адресное поддержание уровня жизни малоимущих семей.
Соответственно можно сделать вывод, что законодательные методы регулирования на общенациональном уровне, несмотря на обильность и систематизированность, имеют пробелы и не позволяют государству достаточно эффективно выполнить функцию по снижению дифференциации доходов населения. Основные причины лежат в области реализации нормативных актов.
Ситуация усугубляется на уровне территорий. В основу регионального регулирования доходов населения положен принцип разграничения полномочий и сфер компетенций между федеральными органами власти и исполнительно-представительными органами федерального управления, установленный в Конституции РФ. Но, как уже говорилось выше, регионы РФ весьма существенно различаются по своим территориальным, хозяйственным характеристикам. Это проявляется и в уровне доходов населения. По первому кварталу 2005 г. минимальный уровень денежных доходов зафиксирован в Республике Ингушетии — 2304 рубля в среднем на душу человека, а максимальный — в г. Москве (24959 рублей), то есть коэффициент дифференциации составил 11,7 раза. Регионы по законодательству нашей страны имеют право устанавливать более высокие размеры МРОТ, но данным правом большинство регионов и местных бюджетов не могут воспользоваться из-за плачевного финансового состояния. Тем более это не в состоянии обеспечить органы местного самоуправления. Стоимость потребительской корзины, которая основывается на прожиточном минимуме, по субъектам РФ различается в несколько раз, поэтому люди с одинаковыми доходами в одном регионе попадают в число бедных и могут воспользоваться социальными льготами, а в другом — нет. Весьма четко это противоречие обнаружилось при монетизации льгот в 2005 г., когда обнаружилось, что льготники различных территорий существенно различаются по объему получаемой помощи. Законодательная неопределенность в вопросах формирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации становится камнем преткновения в реализации региональной политики доходов. Введение Бюджетного и Налогового кодексов РФ несколько упорядочило эти вопросы, но не привело к полному их разрешению. Парадоксом является то, что в богатейшей по ресурсной базе стране более 2/3 регионов продолжают оставаться дотационными. Решение проблемы опять упирается в необходимость нормативных изменений.
Таким образом, законодательные методы политики доходов во многом определяют ее эффективность, но для этого недостаточно принять «хорошие» нормативные акты, необходимо обеспечить их комплексную взаимосвязь, непротиворечивость и действенную реализацию на практике. Принятие законов, которые не могут быть выполнены по разным обстоятельствам, только ухудшает социальный климат в обществе и создает основу критического отношения граждан к законодательству.
