(«Международное публичное и частное право», 2007, N 3)
О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 15 КОНСТИТУЦИИ РОССИИ
В. Н. МЯСНЯНКИН
Согласно ч. 4 ст. 15 нашей Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Для целей определения того места, которое законодатель отводил международному праву внутри Российской Федерации, право не может быть сведено к законодательству, поскольку в любом государстве действуют не только нормы, изложенные законодателем в законах и подзаконных нормативных актах. Международное право при его введении в национальную правовую систему оказывает влияние на правовую систему государства в целом. Поскольку право и законодательство составляют часть правовой системы, международное право становится регулятором правоприменительного процесса и, таким образом, частью правопорядка в целом.
Международное право не является источником российского внутреннего права. Источником особого рода является та часть международного права, которая может применяться в правовой системе Российской Федерации. Эта часть остается по-прежнему международным правом, но наделяется дополнительной юридической силой. Выражение «является составной частью правовой системы» означает, что законодатель допускает нормы международного права к действию во внутригосударственной системе, наделяет их новым качеством, без которого они не могут применяться к отношениям, складывающимся внутри Российской Федерации.
Весь массив норм международного права не может войти в правовую систему нашего государства. Прежде всего следует сказать о том, что судами применяются не договоры, а отдельные нормы, включенные в договор или иной документ международного права.
Для отбора необходимых положений следует применять в соединении два критерия — и международное право, и национальное законодательство. И именно международное право диктует, что критерием норм международного права, допускаемых в правовую систему Российской Федерации, является наличие международного обязательства Российской Федерации, зафиксированного в той или иной норме. И общепризнанные принципы и нормы, и договорные нормы являются источником российского права в тех случаях, когда они составляют международное обязательство нашего государства. Дело в том, что правовая норма обычно определяется как обобщенное правило поведения, обращенное к персонально неопределенному кругу субъектов. Это положение, считает признанный авторитет международного права Г. И. Тункин, применимо и к нормам международного права и справедливо прежде всего по отношению к нормам общего международного права, которые обязательны для всех государств, а что касается локальных норм, то они могут быть как неперсонифицированными, так и персонифицированными. Установление наличия международного обязательства делает любую норму персонифицированной.
Такой подход к определению применимой нормы — через установление наличия обязательства — позволяет в достаточной мере выявить все нормы, необходимые к применению, и в то же время выявить только те нормы, которые должны применяться.
Как показывает практика российских судов, общепризнанные принципы и нормы международного права применяются чрезвычайно редко, и пока только высшими судами — Конституционным Судом и Верховным Судом. Определяющим элементом для категории «общепризнанных принципов и норм международного права» в том значении, как эта категория включена в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, является слово «общепризнанные». Здесь законодатель стремился ввести в оборот в Российской Федерации все богатство международного права, не дать российской юридической мысли замкнуться в нормативном пространстве, очерченном границами одного государства. Учесть мнения других государств, всего международного сообщества — вот, по нашему мнению, какова была цель законодателя при включении данной категории в ст. 15 Конституции. Общепризнанные принципы и нормы — это принципы и нормы, признанные международным сообществом в целом, причем среди признавших субъектов достаточно полно представлены государства различных правовых систем. Обязательной для России является та норма, имеющая характер общепризнанной, в отношении которой наша страна могла и не выражать явного признания, но не выразила возражения, то есть молчаливо признала ее. Если же Россия высказывала неоднократное возражение, то норма не связывает ее, если даже данная норма считается общепризнанной.
Но и применение договоров оказывается непростым делом. Суды действуют в соответствии с нормативными актами национального законодательства, и потому многие обязательные для Российской Федерации нормы остаются за пределами российской правовой системы.
Для определения применимого в российской правовой системе международного обязательства Российской Федерации, закрепленного в международном договоре, недостаточно одного только факта ратификации договора. Поскольку такое обязательство формулируется при участии контрагентов, то есть государства или государств, с которыми заключается договор, то объем и действительность этого обязательства определяются международным правом. Российские государственные органы, и в частности суды, обязаны применять только обязательства, вытекающие из договора, действительного по международному праву. Пока случаев проверки действительности международного договора российским судом не отмечается.
Еще более сложную для судов проблему составляет применение обязательства, вытекающего из договора, еще не вступившего в силу или уже истекшего. Российские суды должны учитывать, что возможно наличие международного обязательства по договору, еще не вступившему в силу, — на основании обычной нормы международного права, закрепленной в ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров, о том, что между подписанием договора и его ратификацией государство-участник не должно предпринимать действий, лишающих договор его объекта и целей. Пример правомерных действий Российской Федерации в отношении не вступившего в силу договора представляет история Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. СССР подписал Конвенцию ООН по морскому праву в 1982 г. В 1990 г. это незавершенное обязательство перешло к Российской Федерации в порядке правопреемства. В 1994 г. Конвенция вступила в силу для тех государств, которые ее к этому времени ратифицировали, но для России она оставалась недействующей. В 1997 г. Конвенция ООН по морскому праву была ратифицирована Федеральным Собранием Российской Федерации, подписана Президентом России и приобрела для нашей страны законную силу. Таким образом, принятие обязательств по Конвенции растянулось на 15 лет. За все это время Россия приняла довольно много актов по вопросам регулирования иностранной деятельности в водах, прилегающих к побережью нашей страны. Эти законодательные акты основаны на нормах, закрепленных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Значит, Российская Федерация, будучи формально не связанной положениями Конвенции, считала необходимым встраивать эти положения в свой правопорядок.
Еще более выразительным примером является проблема запрещения смертной казни. В Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 25 января 1996 г. N 193 (1996) одним из условий присоединения России к Совету Европы был назван запрет смертной казни. В 1997 г. Президент Б. Н. Ельцин от имени России подписал Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Протокол N 6 однозначно запрещает смертную казнь. В середине 1999 г. Протокол был внесен в Государственную Думу, но процедуру ратификации не проходил. Тем не менее смертная казнь в нашей стране не применяется.
Пример другого случая применения нератифицированных договоров дает Международная организация труда. Ее контрольные механизмы обладают полномочиями проверять состояние законодательства государств-членов в тех сферах регулирования, которые подпадают под действие положений конвенций, не ратифицированных этими государствами.
От срока действия международного договора следует отличать срок действия обязательства, возникшего из договора. Эти сроки могут не совпадать. Некоторые международные договоры содержат положения о том, что их прекращение не освобождает государства от выполнения обязательств, которые возникли в период действия договора. Например, в ст. 65 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривается, что денонсация Конвенции каким-либо участником не освобождает его от обязательств в отношении противоправных и противоречащих ей актов, совершенных во время действия Конвенции.
Важным моментом для определения международного обязательства России является потенциальное наличие оговорок к договору как со стороны России, так и со стороны ее контрагентов. Как показывает практика Европейского суда по правам человека, наличие оговорки может быть установлено не только путем учета ратификационных документов, но также путем анализа заявлений, сделанных при ратификации, и даже путем исследования практики применения договора. В полном соответствии с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Россия сделала ряд оговорок к Конвенции. Эти действия могут иметь важное практическое значение, поскольку надлежаще сделанная оговорка предоставляет государству возможность избежать ответственности в случае, если его законодательство, не соответствующее Конвенции или Протоколам к ней, стало предметом разбирательства в Европейском суде по правам человека.
Что касается актов международных организаций, то российский суд, намеревающийся опереться на положения, содержащиеся в решениях того или иного органа, должен уделять первостепенное внимание правовому статусу таких документов, как они обозначены в учредительных документах этих организаций. В некоторых случаях международные организации могут требовать от государств-членов учета тех договоров, на которые эти государства не давали прямого согласия. Так, практика Международной организации труда показывает, что российские государственные органы имеют право применять нормы, содержащиеся в нератифицированных конвенциях, и обязаны применять положения ратифицированных конвенций, разработанных в рамках МОТ.
В последние годы появилась практика учета государствами рекомендательных актов, принимаемых международными организациями. Рекомендательные резолюции международных организаций, особенно по вопросам защиты прав человека, содержат положения, связанные с моделями поведения, опирающимися на совпадающую по параметрам практику многих государств. Конституционный Суд Российской Федерации использует рекомендательные резолюции в аргументации своих решений. Рекомендательные положения становятся фактором, влияющим на окончательное решение, но не непосредственно, а через обязательность правовых позиций Конституционного Суда.
Международные обязательства могут также возникнуть до подписания учредительного договора международной организации, когда государство намерено в нее вступить. За международными организациями общепризнано право предъявлять определенные критерии к государствам-членам. Поэтому нередко государство принимает на себя обязательства принять те или иные меры с целью достичь соответствия для вступления в организацию. Таким образом, хотя формально-юридически учредительный договор международной организации не является действующим для государства — кандидата на вступление, он порождает обязательства для этого государства. Очень хорошей иллюстрацией этому служат отношения Российской Федерации с Советом Европы.
Решения Европейского суда по правам человека занимают особое место среди положений международного права, применяемых в Российской Федерации, по двум причинам:
— решения Суда по делам, затрагивающим Российскую Федерацию, обязательны для исполнения в Российской Федерации;
— решения Суда имеют прецедентное значение, то есть при аналогичных обстоятельствах нельзя принять иное решение, чем решение, которое уже принято Европейским судом по такому же или аналогичному случаю.
Конституционный Суд Российской Федерации применяет прецедентное право Европейского суда по правам человека, причем делает отсылки на постановления Европейского суда по делам против других стран. При этом юридическая техника отсылок в постановлениях Конституционного Суда РФ соответствует юридической технике отсылок в решениях Европейского суда, что, несомненно, является одним из позитивных признаков нашей интеграции в правовое пространство Европы.
В связи с тем что российские суды должны воспринимать правовые позиции, занимаемые Европейским судом по правам человека, встает вопрос о том, насколько обязательно для них толкование, даваемое Европейским судом нормам международного права. Суд, как правило, не претендует на некое абсолютное право толкования международных договоров, он лишь фиксирует свое право давать такое толкование применительно к индивидуальной жалобе.
На основании сказанного предлагаем следующее понимание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Положения международного права, вытекающие из международных обязательств Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Если международным обязательством Российской Федерации предусмотрены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила, предусмотренные международным обязательством». Если бы такая формулировка была закреплена в Конституции РФ, содержание нормы ч. 4 ст. 15 было бы яснее.
