(Карташкин В. А.) («Юрист-международник», 2007, N 2)
РЕФОРМИРОВАНИЕ КОНВЕНЦИОННЫХ ОРГАНОВ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <*>
В. А. КАРТАШКИН
——————————— <*> Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ N 06-03-0548а.
Карташкин В. А., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юрид. наук, профессор, главный редактор журнала «Юрист-международник — International Lawyer».
В современных межгосударственных отношениях принципы и нормы международного права реализуются каждым государством, взявшим на себя определенные международно-правовые обязательства, главным образом при помощи своего национального законодательства. Внутригосударственное право конкретизирует указанные обязательства, определяет органы и лица, ответственные за выполнение норм международного права. В начале XX века Г. Трипель, подчеркивая эту особенность старого международного права, отмечал: «сам характер международного права заставляет его опираться на внутреннее право… Для реализации норм международного права государство действует через свой собственный механизм» <1>. ——————————— <1> Triepel H. Les Rapports entre le droit intern et le droit international. P., 1925. T. 1. P. 95.
Вплоть до середины прошлого столетия контроль за выполнением принципов и норм международного права практически осуществлялся исключительно каждым государством с помощью внутреннего законодательства, путем наделения государственных органов соответствующей компетенцией в данном отношении. После принятия Устава ООН, Пактов о правах человека и других международных соглашений ситуация в рассматриваемой сфере коренным образом стала меняться: было положено начало процессу учреждения международного контрольного механизма по наблюдению за выполнением государствами взятых ими на себя обязательств. Его создание и функционирование являются одним из наиболее существенных достижений в области международного регулирования прав человека второй половины XX и начала XXI вв. Значение контрольных органов в современных реалиях постоянно возрастает. Все больше внимания уделяется их функциям и полномочиям в деятельности ООН, а также в различных международных соглашениях <2>. ——————————— <2> См. Карташкин В. А. Международная защита прав человека и процессы глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 2005. С. 281 — 327; Лукьянцев Г. Е. Международный контроль в области прав человека. М., 2005; Валеев Р. М. Контроль в современном международном праве. Казань, 2001.
Известно, что в международных отношениях отсутствует институт надгосударственной власти, который мог бы контролировать осуществление принципов и норм международного права, в необходимых случаях принудительно претворять их в жизнь или налагать соответствующие санкции за нарушение взятых обязательств. Поэтому государства и предусмотрели создание международного контрольного механизма. Он возник в результате расширения международного правотворчества, усложнения межгосударственных связей, появления глобальных проблем, затрагивающих судьбы всего человечества. Необходимо подчеркнуть, что немаловажную роль играет и тот фактор, что ряд вопросов, ранее относившихся к внутренней компетенции государств, сейчас регулируется международным правом. Функции международного контроля постоянно расширяются, при этом некоторые его формы и методы заимствуются из внутренней практики государств. Контроль оказывает серьезнейшее влияние на эффективность применения согласованных норм и принципов международного права, на их реальное соблюдение каждым государством-участником международных соглашений. Формы такого контроля во многом зависят от характера нарушений прав человека и могут быть самыми разнообразными. Они определяются Уставом, решениями ООН и ее специализированных учреждений, международными соглашениями универсального и регионального характера. Ключевая цель контрольного механизма состоит не в принуждении или применении санкций к государствам за невыполнение взятых ими из себя обязательств, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений международных соглашений. Одна из главных задач органов контроля — оказывать содействие и помощь государствам в выполнении ими международных обязательств путем принятия соответствующих решений и рекомендаций. Институт контроля за последние годы получил широкое распространение в различных областях межгосударственных отношений, и в особенности в сфере прав человека. Государства, соглашаясь на международно-правовое регулирование основных прав и свобод человека, берут на себя соответствующие обязательства. Объекты таких обязательств — права человека — воплощаются в действительность непосредственно государствами. Однако их реализация подлежит контролю со стороны международного сообщества, в чем и состоит одна из принципиальных специфических черт международно-правового регулирования прав человека. В современных межгосударственных отношениях имплементация прав человека осуществляется при помощи законодательных, административных и иных средств, имеющихся в распоряжении каждого государства, а международные органы только контролируют данный процесс. Поэтому нельзя согласиться с утверждениями некоторых юристов-международников, согласно которым контрольные органы обладают функциями непосредственного претворения в жизнь прав человека с помощью средств, находящихся в их распоряжении <3>. В современных международных отношениях таких средств у контрольных органов в области прав человека нет. ——————————— <3> See: Falk R. Human Right and State Sovereignty. N. Y., 1981; Roberson H. The Implementation System: International Bill of Right. N. Y., 1981. P. 332 — 370.
В настоящее время ряд контрольных органов создан в соответствии с Уставом ООН, другие учреждены на основании международных соглашений по правам человека как универсального, так и регионального характера. В последние десятилетия особенно стремительно развивается система конвенционных контрольных органов по правам человека. В 1970 году (в соответствии с международной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации) был создан первый такой орган — Комитет по ликвидации расовой дискриминации. В настоящее время уже функционируют 9 конвенционных контрольных органов. Только в 2006 году были приняты два новых договора по правам человека: Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений <4> и Конвенция о правах инвалидов <5>, в соответствии с которыми будут созданы Комитет по насильственным исчезновениям и Комитет по правам инвалидов. ——————————— <4> A/Res/61/177. 20 Dec. 2006. <5> A/Res/61/106. 13 Dec. 2006.
Сейчас уже можно утверждать, что система договоров по правам человека базируется на 9 ключевых договорах и созданных на их основе соответствующих конвенционных контрольных органах <6>. ——————————— <6> Девятью ключевыми договорами и, соответственно, конвенционными контрольными органами являются: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Комитет по экономическим и культурным правам; Международный пакт о гражданских и политических правах и Комитет по правам человека; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации и Комитет по ликвидации расовой дискриминации; конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Комитет против пыток; Конвенция о правах ребенка и Комитет по правам ребенка; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей и Комитет по защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей; Международная конвенция для защиты всех лиц от насильственных исчезновений и Комитет по насильственным исчезновениям; Конвенция о правах инвалидов и Комитет по правам инвалидов. Кроме того, в 2006 году учрежден Подкомитет против пыток, который функционирует на основании принятого в 2002 году Факультативного Протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих видов обращений или наказаний.
Все конвенционные органы рассматривают доклады государств-участников. Шесть из них (за исключением Комитета по экономическим социальным и культурных правам и Комитета по правам ребенка) обсуждают также индивидуальные жалобы при условии соблюдения петиционером критериев их преемственности. Четыре — уполномочены получать и рассматривать жалобы государств друг на друга; и два — компетентны проводить расследования утверждений о серьезных и систематических нарушениях прав человека. Одна их главных функций всех конвенционных органов — рассмотрение докладов государств-участников о принятых ими мерах по претворению в жизнь взятых на себя обязательств. Действующая в настоящее время система рассмотрения докладов возникла сравнительно недавно. Согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека (Резолюция 624 B (XXII)), все государства — члены Организации Объединенных Наций должны были представлять Генеральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осуществления тех или иных прав. Устанавливался 3-годичный цикл представления таких докладов: в первый год в них включалась информация о гражданских и политических правах, во второй — об экономических, социальных и культурных правах и в третий — о свободе информации. Для анализа полученной информации был создан Специальный комитет по периодическим докладам, который, рассматривая такие доклады, обычно подготавливал проекты резолюций для их последующего принятия Комиссией по правам человека. Указанные резолюции содержали лишь общую оценку докладов и положения дел с осуществлением основных прав и свобод человека. На своей 50-й сессии в 1971 г. ЭКОСОС изменил собственное первоначальное решение и просил государства — члены ООН представлять доклады не ежегодно, а через каждые два года (Резолюция ЭКОСОС 1596 (L)). ООН придавала большое значение этим докладам, являющимся, как подчеркивалось в Резолюции Комиссии по правам человека 13 (XXXVI) от 25 марта 1970 г., важным «источником информации об осуществлении прав человека и основных свобод и ценным поощрением усилий правительств, направленных на содействие осуществлению этих прав». Система представления государствами — членами ООН Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Специальным комитетом докладов об экономических, социальных и культурных правах, а также гражданских и политических правах и свободе информации, после вступления в силу Пактов о правах человека была заменена новой процедурой, предусмотренной как в этих, так и принятых впоследствии других международных договорах. Система рассмотрения конвенционными органами докладов государств-участников преследует несколько ключевых целей. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в своих замечаниях общего порядка, принятых на 3-й сессии в 1989 г., обозначил 7 таких целей <7>. ——————————— <7> HRI/IEN/1/Review, 12 May 2004, 12 — 15.
Первая цель состоит во всестороннем рассмотрении национального законодательства, административных правил и процедур, а также практики для обеспечения наиболее полного соответствия обязательств государств положениям договора. Вторая цель заключается в том, чтобы государство-участник регулярно следило за текущей ситуацией в отношении прав, закрепленных в договоре, и таким образом знало, в какой мере все лица на его территории или на территории под его юрисдикцией пользуются этими правами. Третья цель состоит в том, чтобы каждое государство-участник имело возможность в своих докладах показать, какие принимаются меры и разрабатываются программы для выполнения взятых обязательств. Четвертая цель заключается в содействии общественному контролю за политикой правительства в области обеспечения соответствующих прав и приобщении гражданского общества к разработке, проведению и рассмотрению выполнения принимаемых мер. Пятая цель состоит в том, чтобы государство-участник устанавливало конкретные цели и показатели, по которым можно эффективно оценивать степень выполнения взятых обязательств, а соответствующий Комитет мог контролировать этот процесс. Шестая цель состоит в том, чтобы государство-участник при составлении доклада могло бы проанализировать и лучше понять проблемы и недостатки, возникающие при осуществлении взятых обязательств. Наконец, седьмая цель заключается в том, чтобы Комитет и все государства-участники обменивались информацией с целью лучше понять общие проблемы, с которыми сталкиваются государства и более глубоко оценивать меры, которые должны быть приняты для содействия эффективной реализации закрепленных в договорах прав и свобод. Все эти цели в той или иной мере являются существенными и для других договорных органов. Некоторые из названных целей достигаются и при рассмотрении договорными органами жалоб <8>. ——————————— <8> О рассмотрении индивидуальных жалоб договорными органами см.: Процедуры представления и рассмотрения жалоб. Издание ООН. Женева, 2002. Карташкин В. А. Международные механизмы защиты прав человека. Как подать жалобу в международные органы. М., 2003.
Рассматривая конкретные случаи нарушения прав отдельных лиц, договорные органы анализируют ситуацию с правами человека в той или иной стране, намечают меры, которые должны быть приняты государствами для выполнения взятых на себя обязательств; стимулируют внесение изменений в законодательство и правоприменительную практику, а также достигают и ряд других целей. Наряду с рассмотрением докладов и определенных жалоб ряд Конвенций (Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин) предусматривают возможность проведения расследований информации, свидетельствующей о серьезных или систематических нарушениях соответствующих прав государством-участником. Однако все эти достижения не могут скрыть трудности и серьезные вызовы, с которыми неизменно сталкивается созданная система. Некоторые из них обусловлены принятием новых договоров по правам человека и постоянным увеличением числа государств, становящихся их участниками. Количество договорных органов за последние 37 лет, начиная с 1970 г., увеличилось с одного до девяти, а их членский состав (вместо 18 экспертов) насчитывает сейчас 143 <9>. ——————————— <9> В это число входят и эксперты Комитета для защиты всех лиц от насильственных исчезновений и Комитета по правам инвалидов.
Многие государства, ратифицировавшие договоры по правам человека, не представляют доклады в соответствии с положениями конвенций, а большинство государств-участников представляет их с длительными задержками. Поэтому ряд договорных органов принимает к рассмотрению так называемые объединенные доклады, в которых представляется информация не за два — четыре года, а за восемь и более лет. По состоянию на начало 2006 г. только 8 из 194 государств, участвующих в одном или нескольких договорах по правам человека, выполнили свои обязательства по представлению докладов в полном объеме, а остальные 186 государств не представили в общей сложности 1442 доклада договорным органам <10>. У конвенционных контрольных органов практически нет полномочий побудить государства соблюдать процедуры, установленные в договорах. При этом следует учитывать, что с каждым годом растет число ратификаций и признаний процедур рассмотрения жалоб и проведения расследований, а тем самым увеличивается, в частности, количество непредставленных докладов и усугубляются проблемы, связанные с контрольными функциями договорных органов. Растет и дублирование в деятельности данных органов, поскольку положения и сферы компетенции некоторых договоров по правам человека пересекаются. Это относится и к запрещению пыток, расовой и иной дискриминации и многим другим вопросам. Поэтому не случайно государства-участники нередко получают запросы от нескольких договорных органов по одним и тем же вопросам. ——————————— <10> См.: Doc. HRI/MC/2006/2. 22 March 2006.
Рост числа договоров и их ратификация постоянно увеличивают нагрузку на конвенционные органы по рассмотрению индивидуальных жалоб, поэтому с момента подачи жалобы до принятия по ней окончательного решения проходит не один год, что отрицательно сказывается на способности созданной системы обеспечить защиту отдельных лиц от нарушений их прав. Количество же петиций постоянно растет, увеличивая еще больше нагрузку на конвенционные органы. Параллелизм и дублирование в работе договорных органов могут быть уменьшены при реформировании их деятельности. Такое реформирование возможно по ряду направлений. Прежде всего, в рамках ежегодных совещаний председателей договорных органов, которые уже проводятся с 2002 года. На этих совещаниях рассматриваются вопросы, направленные на улучшение работы договорных органов и повышение их эффективности, принятие согласованных методов работы. В результате таких обсуждений Комитеты стали рассматривать положение с правами человека и без докладов на основе той информации, которая имеется в их распоряжении. Принято решение, что ряд договорных органов перейдет на работу в составе двух палат. Это, в свою очередь, позволит значительно ускорить рассмотрение докладов. Проводятся межкомитетские совещания, обсуждается вопрос о проведении сессий комитетов в одно и тоже время, что позволит лучше координировать их работу и наладить взаимодействие. Целесообразно также согласовывать повестку дня между различными комитетами, совместно формулировать общие замечания по ряду принципиальных вопросов, относящихся к толкованию и применению конвенций. Все эти и другие вопросы, относящиеся к деятельности договорных органов, могут улучшить их работу <11>. Однако они не устранят коренных причин глубинных проблем, стоящих перед созданной громоздкой системой. В данной связи прежде всего следует отметить, что все комитеты действуют независимо друг от друга и зачастую различным образом интерпретируют те или иные положения международных конвенций. Нередко они выносят противоречивые заключения и рекомендации, что угрожает целостному и единому толкованию норм и принципов в сфере прав человека. Принимаемые комитетами меры не смогли кардинально улучшить и систему рассмотрения докладов, добиться повышения их качества, ускорить их обсуждение и принятие общих и конкретных заключений. Система договорных органов в ее современной форме практически исчерпала свой потенциал. Принятие, ратификация и вступление в силу новых международных конвенций в сфере прав человека, образование новых конвенционных органов приведет к еще большим сложностям в функционировании строенной системы и в конечном счете к ее коллапсу. Для предотвращения такого развития событий необходимы меры, направленные на перестройку и модернизацию системы. В этой связи Верховный комиссар по правам человека разработал предложения по созданию единого постоянного договорного органа <12>. На основе данных предложений Секретариат представил концептуальный документ, развивающий предложения Верховного комиссара <13>. В отличие от существующей системы этот орган должен работать на постоянной основе, а не от сессии к сессии. Поэтому он всегда будет доступен для потерпевших от нарушений прав человека и сможет более оперативно реагировать на поступающие жалобы, рассматривая их в короткие сроки. Работая на постоянной основе, такой орган сможет быстрее рассматривать доклады государств, а также избавиться от задержек в процессе их обсуждения. Исключительно важно, что единый договорный орган сможет обеспечить целостный подход для единого всестороннего подхода к осуществлению договоров и контроля за их исполнением. Немаловажно и то, что новая система сможет обеспечить единый цикл представления каждым государством докладов о реализации всех договорных обязательств один раз в несколько лет по всем ратифицированным основным конвенциям в сфере прав человека. Государства, в свою очередь, будут иметь возможность проводить более углубленную, целостную и всеобъемлющую оценку и анализ выполнения ими взятых на себя соответствующих обязательств. По итогам рассмотрения всех докладов государств появится возможность принятия единого документа, содержащего рекомендации как общего, так и конкретного характера. Этот документ позволит также обеспечить последовательный и целостный подход к интерпретации положений договоров, которые во многом являются сходными и неделимыми. Работая на постоянной основе, единый договорный орган сможет более углубленно изучать доклады государств и проводить продолжительные дискуссии и диалоги с делегациями экспертов, направляемых государствами для обсуждения их докладов. ——————————— <11> A/59/2005/Add 3, HRI/MC/2006/2. <12> A/59/2005/Add 3. <13> HRI/MC/2006/2.
Думается, что постоянное функционирование единого органа позволит наладить тесные и прочные связи с другими механизмами и процедурами в сфере прав человека. Всесторонняя оценка, осуществленная государствами-участниками своих международно-правовых обязательств, их анализ, а также предложения, содержащиеся в одном документе, привлекут к нему повышенное внимание как со стороны ООН и региональных организаций, так и международного сообщества в целом. Для того чтобы единый постоянный орган мог справляться с большим объемом работы, все увеличивающимся количеством докладов и индивидуальных жалоб, а также с другими функциями, он должен избрать вариант создания отдельных палат для рассмотрения докладов, индивидуальных жалоб, проведения различных расследований и так называемых страновых миссий. Как предлагается в одном из документов ООН, могут быть созданы и палаты «по последующим мерам» или осуществлению принятых рекомендаций <14>. ——————————— <14> Doc. HRI/MC/2006/2. 22 March 2006.
Указанный документ предполагает создание палат по функциональному признаку. Кроме того, вносятся предложения и о создании палат по тематическим признакам, таким как недискриминация, верховенство закона и др. Обсуждается и возможность формирования палат по региональному признаку, реализация которой, на наш взгляд, может привести к нестыковке действий между отдельными региональными палатами и дублированию работы с региональными организациями. Представляется, что наилучшим вариантом явилось бы создание палат по договорному признаку, поскольку это позволит упростить распределение функций между отдельными палатами и сохранить специфику каждого договора. Создание таких палат по числу договоров обеспечит целостную и всеобъемлющую оценку положения в сфере прав человека как в отдельных странах, так и в мире в целом, исключит дублирование в работе, различную интерпретацию, улучшит доступ государств-участников к деятельности различных палат. Каждая из таких палат может (в случае большой нагрузки) образовывать камеры по различным аспектам своей деятельности. Несомненно, создание единого договорного органа продиктует необходимость решения важных и сложных юридических вопросов, которые могут быть решены при помощи внесения соответствующих поправок в существующие конвенции по правам человека или путем формирования единого постоянного договорного органа на основе резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Это, в свою очередь, позволит в дальнейшем не образовывать новых договорных органов в процессе разработки и принятии последующих конвенций в сфере прав человека. В противном случае учреждение все новых контрольных конвенционных органов в конечном счете приведет к коллапсу всей системы в целом. Предложение Верховного комиссара по правам человека, направленное на формирование единого органа, должно быть обязательно рассмотрено. Не исключены и иные варианты и предложения. Следует, например, обсудить вопрос о создании не одного, а двух-трех комитетов, которые бы распределили между собой полномочия действующей системы конвенционного механизма, насущная потребность реформирования которой уже давно назрела и более медлить нельзя.
