(Мещерякова О. М.) («Юрист-международник», 2008, N 2)
СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И МЕХАНИЗМЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
О. М. МЕЩЕРЯКОВА
О. М. Мещерякова, аспирантка Российского университета дружбы народов.
В результате тех коренных изменений, которым подвергся Европейский союз за последнее время, конституционная концепция, предполагающая отмену существующих договоров, была отклонена. По Лиссабонскому договору, или, как его еще называют, Договору о реформе от 3 декабря 2007 г., все существующие договоры Евросоюза сохраняют свою силу. Однако Лиссабонский договор представляет собой перечень тех изменений, которые вносятся в Договор об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС 1957 г.) и Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор 1992 г.). Кроме того, в Договоре о реформе термин «сообщество» заменяется на «союз». В соответствии с этим Договор об учреждении Европейского сообщества помимо внесения в него текстуальных изменений меняет и свое название. Отныне он будет называться Договором о принципах деятельности Европейского союза. Термин «конституция» в Лиссабонском договоре вообще не упоминается. В ч. 2 ст. 3a закреплено, что «Союз уважает национальную индивидуальность государств-членов и их равенство перед Договорами» <1>. ——————————— <1> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union und des Vertrags zur Grundung der Europaischen Gemeinschaft // http://www. auswaertigesamt. de/europa/.
Так чем же не устроил государства — члены Европейского союза проект конституционного договора, который столь долго обсуждался и в конце концов был отклонен решением Европейского совета от 21 — 22 июня 2007 г.? Отвечая на этот вопрос, в первую очередь следует обратить внимание на то, что основная часть положений проекта конституционного договора переносится в уже существующие договоры Европейского союза. А это означает, что отнюдь не основные новеллы проекта Конституции вызвали столь негативное восприятие со стороны государств-членов. Ведь именно в этом законопроекте впервые была четко закреплена роль национальных парламентов в процессе принятия решений, производность компетенции Европейского союза и многие другие завоевания сторонников концепции «Европы отечеств». Думается, что борьба за национальный суверенитет в Европейском союзе вступила в свою новую фазу. Теперь, когда наднациональные органы Союза достаточно окрепли для того, чтобы оспаривать у национальных государств их полномочия, вопрос об уровне принятие решений в Европейском союзе приобретает особую актуальность. Ведь Евросоюз по всем своим признакам является международной организацией. А попытки придать ему государственно-подобный характер совершенно явно прослеживались в проекте европейской Конституции. Бесспорно, что такие атрибуты, как герб, флаг, гимн, присущи только государству. Следовательно, можно предположить, что и центр принятия решений должен был постепенно сместиться в сторону «центра», чего и не желают допустить национальные государства. Надо полагать, что именно это явилось одной из причин, по которым проект конституционного договора и вызвал такой «прием» со стороны государств-членов Евросоюза. Говоря о Европейском союзе как о международной организации, следует подчеркнуть, что его членами являются суверенные государства. Ведь Европейский союз создан на основе учредительных межгосударственных договоров. Например, часть III проекта Конституции Европейского союза «Политика и функционирование Союза» вводила стандартную законодательную процедуру, свойственную федеративному государству с двухпалатным парламентом. В Европейском союзе законодательные полномочия на паритетных началах поделены между двумя институтами Европейского союза: Советом министров и Парламентом. Если Европарламент и Совет министров не могут достичь компромисса по проекту документа, он не может быть принят. Процедура, предложенная в проекте Конституции, предусматривала три чтения. В тех случаях, когда в этом документе не оговаривалось иное, законодательные акты Европейского союза могли быть приняты только на основе предложения Комиссии <2>, которая направляет проект решения Парламенту и Совету министров. Парламент должен принять свою позицию по проекту решения в первом чтении и направить в Совет министров. ——————————— <2> Европейская комиссия — институт Европейского союза, сходный по многим принципам своей деятельности с правительствами национальных государств. В ее функции входит: осуществление надзора за применением «европейского права» под контролем Суда Европейского союза; исполнительная функция; представительство Европейского союза на международной арене; подготовка инициатив по составлению программ деятельности Европейского союза. Особенно важной функцией, специально выделенной Конституцией Европейского союза (п. 2 ст. I-26), является право правотворческой инициативы.
Парламентский проект считается принятым после утверждения его Советом министров. Если Совет министров не утверждает проект, предложенный Европарламентом, он должен принять собственную позицию в первом чтении и направить ее в Парламент. Парламент может утвердить позицию Совета в первом чтении или вообще не рассматривать ее. В этом случае она считается принятой. Парламент может также отклонить позицию Совета или предложить поправки к ней. Текст с поправками направляется Совету министров и Комиссии. Совет квалифицированным большинством утверждает поправки. После этого решение считается принятым. Если Совет не утвердил поправки, Председатель Совета министров по согласованию с Председателем Европарламента должен собрать заседание Согласительного комитета. Эта согласительная процедура является вторым чтением. Согласительный комитет состоит из членов Совета министров или их представителей и равного количества членов Европейского парламента. Третье чтение предусматривалось как факультативное. Если Согласительный комитет утверждает совместный текст, то Европарламент, действующий большинством голосов присутствующих, и Совет министров, принимающий решений квалифицированным большинством, могут принять решение в целом. В противном случае акт считается отклоненным <3>. ——————————— <3> Конституция Европейского союза с комментариями / Под ред. С. Ю. Кашкина. М., 2005. С. 261 — 268 (Раздел VI «Функционирование Союза». Отдел 1 «Институты»).
Таким образом, законодательная процедура в Европейском союзе, которая была предложена в проекте Конституции, слишком напоминает законодательную процедуру в национальном парламенте, что также не могло ни вызвать неодобрения со стороны государств-членов, усмотревших в этом попытку заложить основы для последующего нивелирования возможностей национальных парламентов влиять на европейский законодательный процесс. Поэтому в Лиссабонском договоре основное внимание уделяется прежде всего не изменению законодательной процедуры, и не реформированию самой институциональной системы в целях смещения центра принятия решений в сторону национальных парламентов, а роли национальных парламентов в процессе принятия решений. Так, структура институциональной системы согласно ст. 9 Лиссабонского договора включает: Европарламент, Европейский совет, Совет, Европейскую комиссию, Суд Европейского союза, Европейский центральный банк и Счетную палату <4>. Таким образом, в Лиссабонском договоре нет градации органов Союза на «институциональные механизмы» и «другие институты и консультативные органы», как предусматривалось в главах 1 и 2 раздела IV «Институты и органы Союза» проекта Конституции <5>. ——————————— <4> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union… <5> Конституция Европейского союза с комментариями… Раздел IV. Главы 1, 2.
На основании ст. 9a Договора о реформе законодательными органами являются Европейский парламент и Совет. То же было предусмотрено и в ст. I-20 проекта Конституции. Поэтому на первый взгляд может показаться, что Лиссабонский договор не предполагает никаких институциональных изменений. Однако это не так. Уделяя большое внимание роли национальных парламентов в процессе принятия решений, новый договор закрепляет и усиливает те положения, которые были в проекте Конституции. Например Протокол о роли национальных парламентов в Европейском союзе, который прилагался к проекту Конституции, без каких-либо изменений и дополнений включен в Лиссабонский договор. Второй протокол, направленный на усиление роли национальных парламентов (Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности), также без изменений включен в новый договор. Таким образом, существует несколько механизмов, обеспечивающих участие национальных парламентов в процессе принятия решений в Европейском союзе. Все решения по содержанию договоров, на которых основан Европейский союз, должны быть утверждены государствами-членами, которые принимают окончательное решение также по всем вопросам институциональной структуры Союза (ст. ст. 48, 49 Договора о Европейском союзе). В этом случае используется формулировка: «ратификация происходит в соответствии с надлежащими процедурами». Именно эта формулировка предполагает участие национальных парламентов в данном акте осуществления власти в Европейском союзе. В Совете Европейского союза представители государств-членов получают легитимацию от национальных парламентов, т. е. Совет является легитимным в той мере, в какой национальные парламенты могут осуществлять эффективный контроль. В целях получения представления о позициях государств-членов по вопросу, находящемуся на рассмотрении, Комиссия проводит консультации с национальными экспертами, хотя национальные эксперты и не являются официальными представителями государств-членов. Комиссия также обязана проводить консультации с парламентскими комитетами национальных парламентов. Информирование национальных парламентов о своих решениях является задачей Комиссии и Совета. Европейский парламент обладает также обязательством предварительного информирования национальных парламентов о вопросах, которые предстоит обсудить. Несомненно, существование в Европейском союзе двух уровней принятия решений (Европейский парламент и национальные парламенты) усложняет этот процесс. Между тем взаимодействие Европейского парламента с национальными парламентами может принимать различные формы. Вице-президент Европейского парламента несет ответственность за согласование всех решений с национальными парламентами. Несмотря на то что в соответствии с официальной позицией Европейского парламента деятельность на европейском уровне является его исключительной прерогативой, он обязан считаться с позициями национальных парламентов в определении европейской политики. Одним из форумов, на котором встречаются, обмениваются мнениями и консультируются друг с другом члены Европейского парламента и национальных парламентов, является Конференция парламентов <6>. ——————————— <6> Art. 17(2) of the Declaration on fundamental rights and freedoms, adopted by European Parliament on 12 April 1989 // OJ. 1989. P. 120.
Таким образом, наднациональные органы Союза не могут принимать решения без участия национальных парламентов, так как большая часть политики Европейского союза осуществляется на национальном уровне. Лиссабонский договор закрепляет требования, которым должен соответствовать проект решения, подготовленного Комиссией. Эти законодательные предложения должны содержать детальные обоснования, позволяющие дать оценку соблюдения принципов субсидиарности и пропорциональности, т. е. должны мотивироваться на предмет соблюдения принципа суверенности национальных государств <7>. ——————————— <7> Protokoll uber die Anwendung der Grundsatze der Subsidiaritat und der Verhaltnissmessigkeit // Vertrag von Lissabonzur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
Любой национальный парламент или любая палата национального парламента государства-члена может в течение шести недель с момента передачи законодательного предложения Комиссии направить Председателю Европейского парламента, Совету министров Европейского союза и Комиссии мотивированное мнение, обосновывающее причину, по которой он считает, что предложение в целом не согласуется с принципом субсидиарности. На усмотрение национальных парламентов также остается вопрос, будет ли необходима консультация с региональными парламентами, обладающими законодательными полномочиями. При этом однопалатные национальные парламенты имеют два голоса, а палата двухкамерного парламента — один голос. Согласно ст. 8c Лиссабонского договора, национальные парламенты вносят следующий вклад в механизм принятия решений в Европейском союзе: A. «Органы Союза информируют национальные парламенты о законопроектах, подлежащих рассмотрению, основываясь на положениях Протокола «О роли национальных парламентов в Европейском союзе». B. Национальные парламенты следят за соблюдением принципов субсидиарности и пропорциональности согласно Протоколу «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». C. …национальные парламенты согласно ст. 61c Договора о принципах деятельности Европейского союза участвуют в осуществлении политики Союза и осуществляют политический контроль над Европолом, а также участвуют согласно ст. 69g и ст. 69d того же Договора в оценке деятельности Евроюста. D. Согласно ст. 48 Договора о принципах деятельности Европейского союза национальные парламенты участвуют в работе по изменению положений договоров Союза. E. Национальные парламенты должны быть информированы о вступлении в Союз новых членов согласно ст. 49 того же Договора. F. Согласно Протоколу «О роли национальных парламентов в Европейском союзе» они сотрудничают с Европейским парламентом в рамках межпарламентского сотрудничества» <8>. ——————————— <8> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
Таким образом, как видно из ст. 8c Лиссабонского договора, помимо закрепления протокола, усиливающего роль национальных парламентов в процессе принятия европейских решений, новый договор значительно расширяет полномочия национальных парламентов, подкрепив их дополнительными положениями, которых не было в проекте Конституции. Следовательно, отныне основная роль в принятии решений в Европейском союзе отводится национальным парламентам. Этими положениями институты Союза фактически ставятся под контроль национальных парламентов, т. е. никакому «Европейскому отечеству» не удалось вытеснить приоритет национальных государств. Если рассмотреть те положения, которые содержались в проекте Конституции, то становится очевидным, что: во-первых, особое внимание уделяется принципам наделения компетенцией и субсидиарности, которые усиливают национальный момент в Европейском союзе в ущерб наднациональному: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в которой цели предполагаемого мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами… но ввиду масштабов или последствий предполагаемого мероприятия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза» <9>. Все эти же положения содержатся и в Лиссабонском договоре; ——————————— <9> Конституция Европейского союза с комментариями… Раздел III, ст. I-11. С. 103.
во-вторых, в проекте Конституции Европейского союза четко прописан производный характер компетенции Союза: «Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует в пределах компетенции, которую предоставили ему государства-члены в Конституции для достижения закрепленных в ней целей. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Конституции, принадлежит государствам-членам» <10>. В ч. 2 ст. 1 Лиссабонского договора закреплено, что государства — члены Европейского Союза наделяют Союз компетенцией для достижения общих целей <11>; ——————————— <10> Там же. Ст. I-5. <11> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
в-третьих, в способе принятия решений в Европейском Союзе, который поставил наднациональные органы Союза под контроль национальных парламентов <12>. В ч. 1 ст. 3b Лиссабонского договора вводится для ограничения компетенции Союза, как и в проекте Конституции, принцип наделения компетенцией, согласно которому Союз получает только те компетенции, которыми его наделяют государства-члены <13>; ——————————— <12> Статья 4 Протокола «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», который является одним из дополнительных протоколов к Конституции Европейского союза // Конституция Европейского союза с комментариями… С. 315 — 318. <13> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische…
в-четвертых, согласно ч. 1 ст. 8a Лиссабонского договора принцип деятельности Союза — это принцип представительной демократии, т. е. представительства национальных государств, чего не было в проекте Конституции. Следовательно, хотя для достижения целей Союза государства и ограничивают свой суверенитет, но это ограничение помогает решить те вопросы, которые национальное государство в эпоху глобализации не может решить в одиночку. Поэтому такое ограничение в конечном итоге может рассматриваться как подпитка материальной составляющей национального суверенитета, так как служит для решения вопросов, актуальных для каждого государства — члена Европейского союза. И следует отметить, что это не ведет к смещению центра принятия решений в сторону «центра», а скорее наоборот. Если немного углубиться в историю развития европейского интеграционного процесса, то можно проследить такую закономерность: как только возникла угроза смещения центра принятия решений в сторону органов Союза, государства-члены тут же начинали борьбу за усиление роли национальных парламентов в процессе принятия решений. Римскими и Парижским договорами наднациональным органам Союза была передана достаточно широкая компетенция в правотворческой и исполнительной сферах, а также полномочия на толкование коммунитарного права. С принятием Единого Европейского акта сообществам отошло пять сфер деятельности, которые были уточнены и расширены Маастрихтским договором, легализировавшим эту передачу. Она затронула сферы валютного и налогового регулирования, социальную сферу, внешнеполитическое и оборонное сотрудничество. Таким образом, список сфер, где государства-члены в той или иной степени лишились права на самостоятельность в принятии решений, стал достаточно широк. Поэтому возникли вопросы: каковы последствия передачи полномочий государств-членов Союзу, каким образом это отразится на возможностях государств-членов по реализации своих суверенных прав? Период между Маастрихтом и этапом коренной трансформации Европейского союза показал, что такое всеобъемлющее «отчуждение» у суверенных государств их полномочий повлекло рост центробежных тенденций в Европейском союзе, что и привело к провалу Конституции. И наиболее отчетливо этот процесс можно проследить по реформированию критериев принятия решений и связанным с этим реформированием компетенций европейских наднациональных институтов, закрепленным в Лиссабонском договоре. С одной стороны, наднациональный момент в функционировании Европейского союза становится, казалось бы, больше, так сохраняется разработанная в проекте Конституции законодательная процедура. С другой — государства-члены резервируют за собой далеко идущие контрольные полномочия. Ведь закрепление производности природы компетенции Союза усиливает гарантии защиты суверенитета государств-членов. Значит, можно говорить о том, что усиление наднациональных институтов Союза привело к усилению контрольных функций национальных парламентов и более широкому вовлечению их в процесс выработки общеевропейских решений. Несомненно, существование в Европейском союзе двух уровней принятия решений (Европейский парламент и национальные парламенты) усложняет этот процесс. Несмотря на то что в соответствии с официальной позицией Европейского парламента деятельность на европейском уровне является его исключительной прерогативой, он обязан считаться с позициями национальных парламентов в определении европейской политики. Ведь Европарламент, получивший в результате принятия Единого европейского акта 1987 г. и Амстердамского договора 1999 г. (дата вступления этого документа в силу) законодательные полномочия, в процессе реформирования Европейского союза постепенно их утрачивал и, наконец, лишился полностью по Лиссабонскому договору. Амстердамский договор ввел процедуру сотрудничества, главной особенностью которой, если сравнивать с процедурой консультаций, является наличие двух чтений проекта решения, первое из которых является аналогом процедуры консультаций. Проект решения, подготовленный Комиссией, одновременно направляется Совету министров и Европейскому парламенту. Совет министров принимает решение после получения мнения Парламента. На основе представленного мнения Совет вырабатывал общую позицию и направлял проект в Европейский парламент для второго чтения. Введение второго чтения позволяло Европейскому парламенту влиять на позицию Совета министров Союза. Маастрихтским договором 1992 г. была введена процедура совместного принятие решений: если после двух чтений, проведенных в каждом из институтов, Совет и Парламент не приняли единого решения, проект передается в Согласительный комитет, который занимается выработкой компромиссного решения. Потом проект должен быть направлен для окончательного утверждения Совету и Европейскому парламенту. Вплоть до второго чтения процедура не отличается от процедуры сотрудничества. Если Парламент отклоняет общую позицию большинством голосов, законопроект не принимается. В этом состоит отличие от процедуры сотрудничества, при которой Совет все еще может при условии, если за акт проголосуют большинством голосов, принять его. Решение считается принятым при утверждении Парламентом общей позиции. Если Парламент вносит изменения в общую позицию, она возвращается в Совет. В случае если Совет принимает все поправки Парламента, решение считается принятым. В противном случае дело переходит в Согласительный комитет. Если Согласительному комитету не удалось прийти к соглашению в установленное время, решение считается непринятым. Новация, введенная Амстердамским договором, заключалась в том, что соглашение по проекту решения может быть достигнуто и при первом чтении. Если Совет может принять поправки, предложенные Европейским парламентом, текст является окончательным. Если Парламент рассматривает общую позицию Совета во втором чтении, он может проголосовать за принятие текста в предложенной редакции. Это усиливало законодательную роль Европейского парламента, т. е. введение процедуры совместного принятия решений значительно укрепляло позиции Парламента. После вступления Амстердамского договора в силу в 1999 г. можно констатировать значительное увеличение числа случаев использования процедуры совместного принятия решений. Однако именно усиление роли Европейского парламента привело к тому, что процесс развития европейской интеграции был отмечен столь затяжным периодом коренного реформирования, который привел к отмене проекта Конституции и принятию Лиссабонского договора. Таким образом, Лиссабонский договор уточнил, конкретизировал и дополнил те достижения национальных государств на пути усиления роли национального момента в процессе принятия решений, которые были достигнуты в период коренного реформирования Европейского союза. Основные его нововведения касаются компетенции Союза и государств-членов, а также принципов разграничения компетенций. Однако что касается способа принятия решений, то пока они будут приниматься так, как это было предусмотрено ст. I-25 проекта Конституции, т. е. квалифицированным большинством, которое составляет 55% членов Совета, включая как минимум 15 из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза <14>. ——————————— <14> Конституция Европейского союза с комментариями… Ст. I-25. С. 112 — 113.
Согласно ст. 9c Лиссабонского договора: «…(3) Когда в Договорах не предусмотрено иное, Совет принимает решения квалифицированным большинством. (4) До 1 ноября 2014 г. квалифицированным большинством считается большинство в 55% членов Совета, включая как минимум пятнадцать государств, население которых составляет 65% населения Союза. Для достижения блокирующего меньшинства необходимы голоса четырех членов Совета. В противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым…» <15>. ——————————— <15> Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
Как видно, эти положения Лиссабонского договора соответствуют тем, которые были предложены в проекте Конституции. Однако новый договор предусматривает переходный период, правила которого будут применяться для определения квалифицированного большинства. В частности, в п. 5 ст. 9с Лиссабонского договора говорится: «(5) На переходный период до 31 октября 2014 г., а также между 1 ноября 2014 г. и 31 марта 2017 г. действуют переходные положения, определенные в Протоколе о переходных положениях» <16>. ——————————— <16> Ibid.
В силу этого протокола (п. п. 2 — 4 ст. 3) «в период с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. действуют следующие положения: если для принятия решения необходимо квалифицированное большинство голосов, то любой член Совета вправе потребовать, чтобы оно было принято согласно п. п. 3 и 4 этой статьи» <17>. ——————————— <17> Protokoll uber die Ubergangsbestimmungen // Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
«(3) До 31 октября 2014 г. действуют положения п. п. 1 и 2 ст. 201a Договора о принципах деятельности Европейского союза. Если для принятия решения в Европейском совете и Совете необходимо квалифицированное большинство голосов, то вес голосов государств-членов определяется следующим образом: Бельгия 12 Болгария 10 Чешская Республика 12 Дания 7 Германия 29 Эстония 4 Ирландия 7 Греция 12 Испания 27 Франция 29 Италия 29 Кипр 4 Латвия 4 Литва 7 Люксембург 4 Венгрия 12 Мальта 3 Нидерланды 13 Австрия 10 Польша 27 Португалия 12 Румыния 14 Словения 4 Словакия 7 Финляндия 7 Швеция 10 Великобритания 29. В случаях, когда решение, согласно Договорам, должно быть принято по предложению Комиссии, оно принимается 255 голосами, которые исходят от большинства государств. В остальных случаях решения принимаются 255 голосами, которые исходят от двух третьих государств-членов. Любой член Европейского совета или Совета может потребовать, чтобы принятие правового акта было осуществлено квалифицированным большинством голосов государств-членов, население которых составляет 62% населения Союза. Если это условие не выполняется, правовой акт не принимается. (4) До 31 октября 2014 г. в случаях, когда при принятии решений не все члены Совета имеют право голоса, в качестве квалифицированного большинства рассматривается то же число взвешенных голосов, исходящее от государств-членов, в которых проживает 62% населения участвующих в голосовании государств» <18>. ——————————— <18> Protokoll uber die Ubergangsbestimmungen // Vertrag von Lissabon zur Anderung des Vertrags uber die Europaische Union…
Следует отметить, что число взвешенных голосов в Совете и явилось основным камнем преткновения на переломном этапе развития европейской интеграции, так как не совсем справедливо то, что, например, Германия, являющаяся локомотивом европейской интеграции, чей взнос в бюджет Союза превышает совокупный взнос Великобритании и Франции, имеет одинаковое с этими странами число голосов. А Польша, которая пользуется экономической помощью из бюджета Союза, имеет всего на 2 голоса меньше, чем Германия. Думается, что именно этим и было обосновано принятие Протокола о переходных положениях, который вошел в Лиссабонский договор и который закрепляет неоднородность Союза, а следовательно, и дифференцированный подход к интеграции. Можно предположить, что вопрос об определении квалифицированного большинства и о числе взвешенных голосов в Совете является основным для Европейского союза на данном этапе его развития. Ведь от его решения зависит, будет ли Союз сплоченным или в нем выделится «твердое ядро» из старейших его членов, которые и будут решать все основные вопросы. Кроме того, Европейский союз — это международная организация, а правовой основой возникновения и деятельности международной организации является ее учредительный договор. По своей природе он является международным договором особого рода. Главная его особенность состоит в том, что он не только устанавливает права и обязанности государств-членов как любой международный договор, но и создает международную организацию. Это значит, что он учреждает органы международной организации, а также определяет их компетенцию. Однако специфика международных договоров, являющихся учредительными актами международных организаций, дала основание еще в 1950-е гг. выдвинуть теорию, согласно которой эти договоры по своей юридической природе приравниваются к государственным конституциям. Подобная точка зрения высказывается в работах профессора В. Фридмана <19>, а также профессора Ш. Розена <20>. ——————————— <19> Friedmann W. The Changing structure of International Law. 1964. P. 153. <20> Rosenne Sh. Is the Constitution of International organization an International Treaty? // Communicazioni e studi. V. XII. Milano, 1966. P. 36.
Сторонники этой теории для исследования природы устава (договора) международной организации прибегают к помощи конституционного права, рассматривая устав (договор) международной организации как конституцию федеративного государства. Однако с этим трудно согласиться. Ведь объединение государств в рамках международной организации — это не федеративное государство, а учредительный акт международной организации — это не конституция, а международный договор, который выступает основой, реальной юридической формой, опосредующей отношения между суверенными государствами. Поэтому уже само название отклоненного нового учредительного договора Европейского союза закрепляло некую двойственность его природы. Европейский союз, как любая международная организация, наделяется строго определенной компетенцией, которая соответствует целям этой организации. Деятельность любой международной организации носит правомерный характер лишь в том случае, если она осуществляется в рамках ее компетенции. В свою очередь, компетенция международной организации проявляется в компетенции ее органов. Во внутреннем праве под компетенцией органов государства понимается сфера п роблем, которыми им надлежит заниматься, а также полномочия, предоставляемые государственным органам для выполнения возложенных на них задач. В международном праве имеются различные точки зрения на определение понятия компетенции международной организации <21>. Наиболее четкое и полное определение понятия компетенции международной организации дано Г. И. Тункиным, который отметил, что «…необходимо различать два аспекта компетенции международной организации и ее органов: предметную компетенцию, определяющую сферу вопросов, подлежащих ведению международной организации, и юрисдикционную компетенцию, определяющую юридическую силу актов организации по вопросам, входящим в ее предметную компетенцию» <22>. ——————————— <21> Рубаник К. П. Международно-правовые проблемы ЮНЕСКО. М., 1969. С. 83. <22> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 192.
Государства передают в ведение Европейского союза как международной организации определенный круг вопросов, по которым до этого отношения между ними имели непосредственный двухсторонний или многосторонний характер. После закрепления в договоре этот круг вопросов и становится предметом компетенции Союза как международной организации. Причем государства не только определяют компетенцию международной организации, но и договариваются о распределении ее между органами организации. Вопрос о соотношении наднациональной компетенции международной организации и суверенитета государств-членов — один из центральных в дискуссии о правовой природе Европейского союза. Традиционный подход к решению этого вопроса в международно-правовой доктрине таков: при создании наднациональных органов государства отказываются от определенной части суверенных прав и передают их органам Союза. В результате происходит ограничение или ущемление суверенитета. С другой стороны, если органы Союза поставлены под контроль национальных парламентов, то следует подробнее рассмотреть вопрос о компетенции Союза, которая также в решающей степени зависит от национальных государств. У Европейского союза, как и у любой другой международной организации, не существует перечня материальных сфер, относящихся к предмету регулирования наднационального законодательства. Органам Европейского союза переданы для регулирования не собственно материальные сферы, а только отдельные задачи с соответствующими полномочиями. Правда, задачи Союза отличаются широтой, которая не свойственна национальному государству, что и порождает представление об органах Союза как близких по своим характеристикам к государственным органам. Однако государства-члены принципиально сохраняют не только свой суверенитет, но и те права, которые «отошли» к Союзу. Государства-члены Европейского союза осуществляют их, но совместно с наднациональными органами Союза, действия которых поставлены под их контроль. Более того, действие права Европейского союза в правовом пространстве государств-членов берет свое начало от воли самих государств, а не европейской власти, существование которой базируется на национальном конституционном решении. Вступление в Европейский союз означает для государств лишь международно-правовое обязательство. Право Союза можно рассматривать как право, которое устанавливается только в тех сферах, где это диктуется общими интересами государств-членов <23>. ——————————— <23> Топорнин Б. Н. Суверенитет в государственном и международном праве // Советское государство и право. 1991. N 5. С. 5.
Выбор между выигрышем в национальном престиже и серьезным, совместно осуществляемым влиянием в конечном счете зависит от согласия самих государств-членов и их народов. В то же время это согласие (или несогласие) отражает все более проявляющуюся тенденцию национально-государственного самоутверждения внутри Европейского союза и государственно-гражданскую позицию граждан государств-членов. Это со всей очевидностью указывает на двойственное положение Европейского союза. Он находится в еще неопределенном во многих отношениях поле, в котором по-прежнему нечетко очерчены контуры его задач в качестве надгосударственной инстанции и ограниченного по своей результативности «государства в становлении». Этим и можно объяснить сложившееся положение, при котором Европейский союз сам облегчает своим государствам-членам возможность отделиться от участия даже в тех сферах, которые переданы в его компетенцию, ведь граждане государств-членов не могут идентифицировать себя с Союзом. Свидетельством этого стало идущее на убыль участие граждан национальных государств в выборах в ограниченный по своей компетенции Европейский парламент. К тому же последнее расширение Европейского союза усилило эти двойственные эмоции по поводу европейской интеграции, в которых, конечно же, отражается также осознание необходимости контроля над интеграционным процессом, придания ему определенных рамок, не позволяющих интеграции зайти слишком далеко. С другой стороны, во многих странах нарастает скепсис по поводу того, может ли Европейский союз в его сегодняшнем незавершенном виде поручиться за то, что он обязуется гарантировать входящим в него странам. Само наличие подобных настроений у граждан государств Европейского союза говорит об утрате доверия европейцев к Союзу или испытываемом ими чувстве дискомфорта от интеграционных инициатив. И его первым адресатом являются европейские институты с их бюрократическим аппаратом. А в причинах этого недовольства недостатка нет: они простираются от сельскохозяйственной политики и распределения субсидий до требования перераспределения компетенций между Союзом и государствами-членами. Граждане же демонстрируют главным образом растущее предубеждение против Европейского союза или выражают пожелания в отношении, на их взгляд, излишне централизованной, бюрократической и чуждой гражданам «Европы». А то, каким образом было решено и осуществлено введение евро, служит, пожалуй, самым отталкивающим примером. Оно было проведено через головы граждан, что, с их точки зрения, однозначно говорит о «чуждой воле» <24>. ——————————— <24> Clement W. Eine neue Architektur fur das Haus Europa // Frankfurter Allgemeine Zeituns. 16.11.2001.
Таким образом, введение евро резко снизило европейский энтузиазм по поводу Европейского союза. Это способствовало усилению никогда не пропадавшего искушения вернуться назад к привычному национально-государственному образу мышления. Следовательно, несмотря на все доводы, отрыв Европейского союза от международно-правовой основы вряд ли состоится, и, кроме того, такой Союз не предполагает заката национальных государств. Более того, круг задач его наднациональных органов весьма ограничен. Даже во внешней политике, где вторжение Союза во внутригосударственную компетенцию государств-членов особенно интенсивно и очевидно, Союз не компетентен в полном объеме, что со всей очевидностью показал иракский кризис Европейского союза 2003 г. Не наделяется Европейский союз компетенцией и в сфере обороны, т. е. компетенцией компетенций, которая у него явно отсутствует. Это интеграционное объединение суверенных государств не может самостоятельно определять свои полномочия, а согласно принципу наделения компетенциями получает их от государств-членов. Следовательно, Европейский союз и в этом смысле является международной организацией. Кроме того, принцип ограниченной компетенции пронизывает все договоры Европейского союза и касается всех сторон деятельности наднациональных органов Союза. Там, где договоры в общей форме не предусматривают определенной формы действия, из специальной нормы должно быть ясно видно, какие формы деятельности должны в данном случае применяться. В основном же институтам Союза предписаны определенные формы правовых актов. В этом и заключается содержание принципа ограниченной компетенции, а также проявляется его обязательность для институтов Союза. Ни один наднациональный орган (в том числе и Совет министров) не наделен самостоятельной законодательной компетенцией. Основа для такого ограничения сферы компетенций Союза заключается в следующем: во-первых, в том, что европейское договорное право нацелено на достижение только коммунитарной интеграции; во-вторых, причина ограничения компетенции Союза заключается в дефиците демократии в Европейском союзе. Государства-члены озабочены в первую очередь тем, чтобы в соответствии с демократическим принципом формирования власти, частично ограничив на добровольных началах свой национальный суверенитет, обеспечить свою свободу и государственность через ограниченное предоставление компетенций Союзу именно в тех сферах, в которых они ограничили свой суверенитет. Кроме того, принцип ограничения компетенций выражается также в ненаделении какого-либо одного органа Союза законодательной компетенцией и в пересечении процессов выработки решений между органами Союза. Очевидно также, что объем компетенции Европейского союза напрямую зависит от соотношения центробежных и центростремительных тенденций в Европейском союзе, которое менялось на различных этапах интеграции. А современное соотношение этих тенденций таково, что не дает Союзу возможности серьезно расширить свою компетенцию. И связано это не в последнюю очередь с попытками «брюссельской бюрократии» провести свою «глобализацию» внутри Европейского союза в ущерб национальному суверенитету государств-членов. Даже в сферах исключительной компетенции Европейского союза, где формально произошла полная передача национальной компетенции Союзу, нельзя говорить о полном отказе государств-членов от деятельности в этих областях. Следовательно, в настоящее время не может быть и речи о смещении центра принятия решений в Европейском союзе в сторону его наднациональных институтов. А сам факт принятия Лиссабонского договора свидетельствует об усилении роли национальных государств в процессе принятия европейских решений. Ведь, как было показано, по сравнению с проектом Конституции новый договор усилил роль национальных парламентов в процессе принятия решений, а главное, он закладывает основы для изменения правил определения веса голосов государств-членов при голосовании в Совете.
