(Овлащенко А. В.) («Транспортное право», 2009, N 3)
МОРСКИЕ ПРОСТРАНСТВА И ГРАНИЦЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ
А. В. ОВЛАЩЕНКО
Овлащенко А. В., кандидат юридических наук.
Характерное для настоящего времени усложнение, а зачастую и обострение межгосударственных отношений, касающихся делимитации морских пространств, объясняется теми общими изменениями, которые произошли на международной арене за последние десятилетия. Государства с большим вниманием относятся к определению своих государственных границ (несмотря на так называемую глобализацию и повсеместно декларируемую «прозрачность» границ, а то и полную их теперь ненужность). Существенно важной для государств остается проблема территориального разграничения; именно в этом контексте актуализировалась проблема морских границ. «Государство, — писал Б. Н. Чичерин, — не может играть мировой роли, если не имеет морских границ» <1>. Морские границы охраняются всей мощью государства, его дипломатическим аппаратом, а также его политическими союзническими договорами. Кроме того, установление морских границ всегда имело свою отчетливую специфику. Таким образом, процедура делимитации на море имеет общие черты и в то же время серьезно отличается от обычной делимитации границ на суше. ——————————— <1> Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. III. М., 1904. С. 55.
Вопрос о разграничении морских пространств был и остается одним из тех вопросов международных отношений и международного морского права, который имеет прямое отношение к проблемам мира и международной безопасности. Хотя споры и конфликты по поводу самих морских пространств как «хозяйственных территорий» и их природных ресурсов представляют собой относительно новое явление (здесь следует совершенно согласиться с точкой зрения, что по своему характеру и содержанию споры о разграничении сфер национальной юрисдикции и споры о разграничении сферы суверенитета в море имеют общие черты, и поэтому при классификации морских споров и конфликтов по их содержанию целесообразно выделить их в отдельную группу споров и конфликтов о делимитации морских границ <2>), в современном мире найдется не так много прибрежных государств, которые не имели бы в прошлом или не имеют в настоящее время спорных вопросов, касающихся разграничения морских пространств с соседними государствами. ——————————— <2> Мировой океан: экономика и политика (международные проблемы освоения) / Под ред. Е. М. Примакова. М.: Мысль, 1986. С. 546.
Потенциальная возможность создания спорной, а иногда и конфликтной ситуации придает этой проблеме в современной международной обстановке весьма острый характер. Интересно, что при обсуждении ряда вопросов на III Конференции ООН по морскому праву, хотя речь при этом шла не об установлении государственной границы как таковой (т. е. не об определении сферы проявления территориального верховенства), а только об установлении пределов осуществления суверенных ресурсных прав прибрежных государств и о разграничении сферы функциональной национальной юрисдикции с международным районом морского дна (на который никакое государство не могло распространять свой суверенитет и суверенные права), в полной мере сохранялись такие требования, предъявляемые к определению межгосударственных границ, как простота, четкость и ясность <3>. ——————————— <3> Барсегов Ю. Г. Мировой океан: право, политика, дипломатия. М.: Международные отношения, 1983. С. 176 — 177.
Чаще всего бессрочный характер договоров о границах не означает, что государственные границы не могут изменяться при необходимости. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., провозгласив принцип нерушимости границ, допускает их изменение «в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности» <4>. Отмеченное правило отражает существующую обычно-правовую норму относительно территориальных и пограничных изменений. Такие действия государств не противоречат принципу нерушимости границ, который запрещает лишь односторонние действия по пересмотру границ. Неприкосновенность государственных границ является сложным понятием, которое традиционно понимается в науке сразу в нескольких аспектах <5>. ——————————— <4> Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. М., 1985. <5> Анисимов Л. Н., Мазуров В. К. Европа и безопасность. Минск: Беларусь, 1976. С. 36.
Территориальные проблемы в целом являются весьма широким понятием, которое включает в себя с точки зрения международного права вопросы: — территориального разграничения; — территориальных режимов; — территориальных притязаний; — разногласий; — споров; — конфликтов. История международных отношений показывает, что многие территориальные споры, в том числе связанные с морскими пространствами и морскими границами, носят латентный характер, а значит, проблема разрешения территориальных и пограничных споров будет актуальной еще долгие годы. Несмотря на довольно четко выраженный предмет и специфику морских споров и конфликтов (в том числе территориальных), они не могут быть поняты изолированно от общих тенденций развития современных международных отношений, их структуры, расстановки сил в мире. Разрешение территориальных проблем, связанных с морскими пространствами и границами, составляет часть общей (глобальной) проблемы урегулирования международных споров и конфликтов. Проблемы, связанные с морскими пространствами и границами, используются рядом государств с целью обострения отношений и установления своего господства в регионах, богатых морскими природными ресурсами, прежде всего углеводородными. Территориальные споры, связанные с морскими пространствами, будут и в дальнейшем использоваться для вмешательства во внутренние дела различных стран. Следует помнить, что государства отстаивают не только свои права на морские пространства, но и демонстрируют при этом свою геополитическую мощь. Все это делает необходимым изучение и теоретическое обобщение новых явлений в морской политике государств. При возникновении территориального спора и тем более при его разрешении востребуются прежде всего основные принципы международного права. Изучение споров о морских пространствах и их границах в общем контексте убедительно показывает, что в международных морских отношениях происходят сложные процессы. При этом обнаруживается императив применения основных принципов современного международного права для целей обеспечения безопасности государств в Мировом океане, защиты целостности их морских пространств, стабильности морских границ. Проблема разграничения морских пространств в связи с возможными изменениями правовых оснований территориального разграничения (когда может возникнуть теоретически и практически важный вопрос о юридической силе международных актов, заключенных на прежних основаниях <6>, в эпоху, исторически предшествующую современным условиям на международной арене), а в более широком плане — проблема содержания самих правовых основ отношений между государствами по поводу территории и, соответственно, морских пространств (международная практика свидетельствует о том, что права, которыми пользуется прибрежное государство для каких-либо специальных целей, имеют тенденцию к приобретению общего характера, и, следовательно, нельзя исключать, что ограниченная юрисдикция государства в отношении каких-либо объектов всегда может со временем превратиться в полный суверенитет <7>) должна рассматриваться как неотъемлемая часть проблемы дальнейшего развития правопорядка в Мировом океане, международного правопорядка в целом. В связи с этим ее следует считать одной из важнейших для теории и практики международных морских отношений, международного морского права, морской политики и дипломатии всех заинтересованных государств. ——————————— <6> Барсегов Ю. Г. Территория в международном праве (юридическая природа территориального верховенства и правовые основания распоряжения территорией). М.: Госюриздат, 1958. С. 177. <7> Калинкин Г. Ф., Островский Я. А. Морское дно: кому оно принадлежит (международно-правовой режим дна морей и океанов)? М.: ИМО, 1970. С. 80.
Еще в середине 70-х годов прошлого века констатировалось, что значительный рост споров и конфликтов между государствами связан со сложностью и неясностью многих правовых вопросов освоения Мирового океана. Причем существовала реальная угроза увеличения числа этих конфликтов и степени их серьезности. В качестве примера рассматривалась возможная ситуация, при которой могли возникнуть столкновения интересов при эксплуатации различных ресурсов в одном и том же вертикальном сегменте между океанским дном и поверхностью океана (в случае, если минеральные месторождения и подводные кабели залегают в одном и том же районе, а над ними проходит судоходная линия или находится район рыболовства или проведения научных исследований) <8>. ——————————— <8> Лазарев М. И. Океан и будущее (опыт правового прогнозирования). М.: Международные отношения, 1976. С. 8.
И хотя, похоже, такой сценарий (пока?) не был реализован в отношениях между государствами, в целом международная обстановка на протяжении большей части второй половины XX в. характеризовалась на редкость сложной политической борьбой, резкими поворотами событий и породила немало международных конфликтов несходного происхождения, остроты, масштаба, длительности. Поскольку международные конфликты содержат два неразрывно связанных друг с другом аспекта — политический и военный, эти конфликты приводили неоднократно к опасным международно-политическим кризисам, а то и к вооруженной борьбе, порождавшим, в свою очередь, серьезные последствия. Такие конфликты, однако, во многом отличаются друг от друга по природе и типам, содержанию и структуре, конкретному ходу и исходу развития, соответственно требующим дифференцированного политико-правового подхода. Международные конфликты всегда были важным элементом системы международных отношений. Раз возникнув, такие конфликты играют существенную роль в системе международных отношений, нередко влияют на характер и ход развития не только конфликтных ситуаций, но и международных отношений в целом. Исторический опыт показал, что международный конфликт, даже локализуясь в узких пространственных границах, может превратиться в длительный, развивающийся по восходящей и достигающий наиболее опасных форм развития конфликт <9>. ——————————— <9> См.: Международные конфликты / Под ред. В. В. Журкина и Е. М. Примакова. М.: Международные отношения, 1972. С. 5 — 12; Butterworth R. Managing Interstate Conflict. Pittsburgh: University Center for International Studies, 1976. P. 34 — 41.
Сутью вооруженного территориального конфликта является применение вооруженной силы для сохранения или изменения территориального status quo, т. е. государственной принадлежности определенной территории или существующих границ (примеры из межгосударственных отношений чрезвычайно многообразны). Этим территориальный конфликт отличается от всех иных вооруженных конфликтов. В агрессии одного государства против другого с целью захвата его территории (морского пространства) наиболее отчетливо проявляется территориальный элемент конфликта, поскольку основной целью такой агрессии является изменение территориального status quo <10>. ——————————— <10> Клименко Б. М. Мирное решение территориальных споров. М.: Международные отношения, 1982. С. 11.
К территориальным конфликтам ведут и односторонние территориальные притязания. Как свидетельствует международная практика, предъявление таких претензий нередко приводит к вооруженным столкновениям. С юридической точки зрения одностороннее территориальное притязание, однако, не образует территориального спора. Так, говоря о территориальных притязаниях, Дж. Прескотт отмечал случаи, когда государства-претенденты заявляют свои претензии без каких-либо оснований, преследуя при этом совершенно иные цели во внутренней или внешней политике <11>. А. Бурхарт в своей работе, посвященной основам территориальных притязаний (и опубликованной в начале 70-х годов в журнале Geographical Review), писал, что последние не имеют строго юридических оснований. ——————————— <11> Prescott J. The Maritime Political Boundaries of the World. London: Methuen, 1985. P. 76.
В территориальном споре, подчеркивал при рассмотрении аналогичных вопросов Б. М. Клименко, также есть претензии сторон на определенную территорию, однако эти претензии другого рода. Их суть заключается в якобы уже существующем суверенитете государств-претендентов на соответствующие территории. Одностороннее территориальное притязание может выражаться в одностороннем оспаривании законно существующей границы, делимитации и демаркации в соответствии с договорами, соглашениями и другими документами. Поскольку односторонние территориальные притязания ставят под сомнение существующее право, на основе которого установлена граница и существует территориальный суверенитет, то урегулирование подобных проблем лежит целиком в политической плоскости, а наиболее подходящим средством урегулирования разногласий в этой области выступают переговоры. Что касается сотрудничества в рамках региональных организаций, созданных и действующих в соответствии с принципами Устава ООН, то они могут в значительной степени препятствовать осложнению территориальных споров и притязаний. Однако региональные органы не всегда пригодны для использования в указанных целях, поскольку территориальные споры и иные разногласия и конфликты могут возникать между членами различных региональных групп, и не только тогда, когда эти члены являются смежными странами, но и тогда, когда их интересы по территориальным вопросам сталкиваются в весьма отдаленных районах, например в случае споров в отношении отдаленных островов, либо вообще «отдаленных» морских пространствах, например в международном районе морского дна (Районе). Надо признать, что именно в этой сфере государства демонстрируют сугубо геополитический подход к международным морским отношениям. На практике это выражается прежде всего в том, что спорящие государства часто стремятся использовать все имеющиеся у них возможности для прямого или косвенного освоения спорного морского пространства. Многие территориальные споры, как уже явные, так и потенциальные, чреваты опасными вооруженными конфликтами. Причины возникновения вооруженного конфликта в территориальном споре коренятся в самом территориальном споре и в истоках его возникновения. Однако не каждый территориальный спор сопровождается вооруженным конфликтом. В изданном относительно недавно исследовании в области международного конфликта, в котором рассматриваются территориальные проблемы двадцатого столетия, специалистами Института социальных исследований Мичиганского университета приведен исходный материал по 348 территориальным спорам, которые происходили во всех регионах мира в период с 1919 по 1995 г. Однозначно приходя к выводу (вернее, в очередной раз подтверждая сделанный уже гораздо ранее в науке вывод <12>), что именно территориальные споры и пограничные конфликты являются основной причиной межгосударственных кризисов, вооруженных конфликтов и войн, авторы приводят и анализируют динамику подобной проблематики за исследуемый период. ——————————— <12> См.: Барсегов Ю. Г. Мир между народами и территориальный вопрос // Советское государство и право. 1971. N 3. С. 78.
Из рассмотренных 348 территориальных споров, обращают внимание эти специалисты, в настоящее время продолжаются более шестидесяти. Многие региональные споры, несущие с собой риск вооруженных конфликтов и войн (как показывает история международных отношений, вопросы о границах, о территориях были постоянными мотивами многих войн в истории человечества), сохраняются сегодня именно по причине неразрешенных территориальных притязаний <13>. ——————————— <13> Democratic Peace and Territorial Conflict in the Twentieth Century / P. K. Huth and T. L. Allee. Cambridge: Cambridge University Press, 2002. P. 27 — 30.
Сегодня, кроме того, все чаще отмечается и феномен «расшатывания» национальных государств «внутренней силой», а именно продолжительными гражданским войнами или этносепаратистскими движениями <14>, зачастую поддерживаемыми другими странами с целью реализации своих геополитических интересов (отсюда современные революции «всех цветов и оттенков»). ——————————— <14> См., например: Малек М. Распад государств и его значение для международных отношений // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2006. N 3. С. 84.
В связи с актуализацией отмеченных выше проблем чрезвычайно важными остаются вопросы мирного урегулирования морских территориальных (ресурсных) и пограничных споров и конфликтов международными судебными органами, в частности Международным судом ООН. Какие же концепции использовались в различное время международными судебными органами при рассмотрении и последующем вынесении ими решений по территориальным спорам, в том числе связанными с морскими пространствами и границами? Весьма часто при разрешении территориальных споров возникает потребность учитывать факты, имевшие место ранее, т. е., другими словами, возникает необходимость давать юридическую оценку фактам, имевшим место в прошлом, иногда в весьма далеком. Поэтому при оценке изменения принадлежности территории в прошлом должно учитываться международное право того времени. Как отмечал Б. М. Клименко, юридический факт прошлого может быть оценен на основе права этого прошлого, но при условии, что «этот факт рассматривается применительно лишь к своему времени» <15>. ——————————— <15> Клименко Б. М. Государственная территория (вопросы теории и практики международного права). М.: ИМО, 1974. С. 149.
В практике разрешения морских территориальных споров неоднократно отмечалась необходимость учета права соответствующего времени. Так, в арбитражном решении по делу об о. Пальмас говорилось, что юридический факт должен оцениваться в свете современного ему права, а не по праву, находящемуся в силе во время возникновения или разрешения спора. Такая же позиция была занята Постоянной палатой международного права в деле о Восточной Гренландии. Следует отметить, что применение этого правила в значительной степени зависит от условий и обстоятельств каждого конкретного спора. В некоторых морских территориальных спорах особенное значение приобретает элемент состязательности, поскольку он становится вопросом не только формы судебного рассмотрения, но и существа дела. Речь идет о тех спорах, где решающую роль играет оценка относительной ценности действий сторон спора (или юридически значимого поведения государств). Международная судебная практика свидетельствует о многообразии форм и содержания волеизъявлений, находящих свое проявление в поведении государств по поводу приобретения ими прав на территорию. В некоторых спорах существо проблемы заключается в установлении того, кто приобрел на законных основаниях суверенитет над определенной территорией, а также соответствовали ли эти действия праву своего времени. Существование конкурирующей претензии одной стороны повышает требования к соответствующим действиям или бездействию другой стороны. Б. М. Клименко обращал внимание на то, что акты, которые выражают необходимую деятельность государств, должны быть в принципе актами государственной власти. Эти положения установлены в уже упомянутом арбитражном решении по спору об о. Пальмас, также в упомянутом решении Постоянной палаты международного права по спору о Восточной Гренландии и в решении Международного суда об островах Менкье и Экреос. Анализ решений международных судебных органов ясно указывает на то, что международное право наделяет юридически значимое поведение государства международно-правовыми последствиями <16>. Юридически значимое активное поведение государства может являться правовым основанием для приобретения прав в отношении морских пространств (и морских природных ресурсов). Так, в деле «Gris-badarna» (спор между Норвегией и Швецией) международный арбитраж в своем решении от 23 октября 1909 г. признал активное поведение по освоению морского пространства в районе Грисбадарна достаточным правовым основанием для приобретения Швецией прав в этом районе <17>. ——————————— <16> См.: Каламкарян Р. А. Юридические последствия правомерного поведения государств. М.: Наука, 1987. С. 9. <17> Там же. С. 40 — 41; The Law of the Sea / Ed. by R. R. Churchill and A. W. Lowe. 3d edition. Manchester University Press, 1999. P. 81, 182.
В то же время международные судебные органы при оценке поведения определенного государства не ограничиваются только рассмотрением поведения именно этого государства, а учитывают всю совокупность обстоятельств, присущих соответствующему делу. Вообще в решениях международных судебных органов принимаются во внимание любые юридически значимые действия или виды бездействия государств, а также поведение государств в целом. Существенное значение в морских территориальных спорах может приобретать оценка относительной непрерывности осуществления власти, т. е. период реального осуществления власти той и другой стороной. Прекращение осуществления государственной власти одной стороной может вести к потере суверенитета над спорной территорией. Бездеятельность территориального суверена при наличии длительной конкурирующей деятельности другой стороны на спорной территории может расцениваться как отказ этого суверена от данной территории. Так, в споре между Францией и Мексикой об о. Клиппертон Франция действительно осуществляла суверенитет над островом. Но ее полная бездеятельность в течение почти сорока лет при одновременной активной деятельности Мексики на этой территории оказалась решающей при рассмотрении дела. В морском территориальном споре признание или опротестование существующего положения вещей или какого-либо акта имеет зачастую существенное значение для разрешения этого спора. Протест в территориальном споре — это протест одной стороны по поводу действий другой стороны в отношении определенной территории. Протест одной стороны предполагает законность ее прав на определенную территорию и соответственно незаконность действий другой стороны. Протест является действенным средством утверждения позиции государства в территориальном споре, хотя и не решает самого спора по существу. Применительно к давности протест влечет приостановление течения давностного срока. Признание акта осуществления власти другой стороной в отношении спорной территории ведет к признанию права этой стороны на эту территорию. Это, в свою очередь, ведет к ликвидации спора. Признание может быть явно выраженным или молчаливым. Под последним подразумевают обычно отсутствие соответствующего протеста в тех случаях, когда имеется для этого основание. Например, отсутствие протеста по поводу распространения законодательства другой стороны на оспариваемую территорию (в частности, остров) может расцениваться как признание действия этого законодательства на спорной территории. Однако молчание из-за угрозы применения силы не может рассматриваться как признание. Как общее правило, по мнению Б. М. Клименко, можно считать, что молчание создает презумпцию признания, и чем дольше оно длится, тем больше эта презумпция превращается в действительное признание. С молчаливым признанием тесно связана концепция эстоппеля, согласно которой государство должно быть последовательным и не должно отрицать уже признанный факт. Эстоппель также можно определить как принцип, в соответствии с которым нельзя отрицать того, что до этого было принято <18>. Другой серьезный исследователь эстоппеля подчеркивает, что именно односторонний юридический акт признания и вытекающие из него обязательства создают ситуацию эстоппеля <19>. Концепция эстоппеля, так или иначе, неоднократно применялась в практике разрешения территориальных споров, в частности при вынесении решения Постоянной палатой международного права, касающегося правового статуса Восточной Гренландии. ——————————— <18> Талалаев А. Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973. С. 230. <19> См.: Каламкарян Р. А. Международно-правовое значение односторонних юридических актов государств. М.: Наука, 1984. С. 61.
Наконец, использование концепции критической даты. Территориальный спор с начала его возникновения и до момента окончательного урегулирования проходит различные этапы: — предъявление претензии; — возникновение спора; — установление окончательных позиций сторон; — обращение к одному из мирных средств разрешения споров; — разрешение территориального спора по существу. На практике для устранения обстоятельств, затрудняющих решение спора, иногда устанавливается так называемая критическая дата, а именно тот момент времени, после которого любые действия сторон не могут повлиять на их позиции в споре. В основу установления критической даты могут быть положены различные события. Впервые концепция критической даты была сформулирована в ставшем уже классическим арбитражном решении по делу об о. Пальмас, где в качестве критической даты была принята дата заключения Парижского договора — 10 декабря 1898 г. В соответствии с этим договором Испания уступала определенную территорию США. Характерно, что установление критической даты может быть настолько сложным и важным, что само по себе нередко является предметом спора, как это было в упомянутом выше деле об островах Менкье и Экреос. В данном деле Суд отверг как французскую, так и английскую критические даты. Тем не менее решение территориального спора по существу зависит прежде всего от оценки фактов, определяющих отношение сторон к данной территории, а не от установления критической даты, которая является лишь одним из способов подхода к оценке тех или иных событий. Как видно, учет используемых международными судебными органами концепций необходим для отстаивания национальных морских интересов государства в предстоящей борьбе за пространства и природные ресурсы Мирового океана.
