(«Культура: управление, экономика, право», 2010, N 1)
ЗАЩИТА КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В СЛУЧАЕ ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА
С. П. КОЧЕШЕВ
Кочешев С. П., заслуженный юрист Российской Федерации.
I. Определение культурных ценностей, пользующихся защитой
в случае вооруженного конфликта
Гаагская конвенция 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта определяет культурные ценности как:
ценности, движимые и недвижимые, которые имеют большое значение для культурного наследия каждого народа, такие как:
— памятники архитектуры, искусства или истории, религиозные или светские;
— археологические месторасположения, архитектурные ансамбли, которые в качестве таковых представляют исторический или художественный интерес;
— произведения искусства;
— рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения;
— научные коллекции или важные коллекции книг, архивных материалов;
— репродукции ценностей, указанных выше;
здания, главным и действительным назначением которых является сохранение или экспонирование движимых культурных ценностей, такие как:
— музеи;
— крупные библиотеки;
— хранилища архивов;
— укрытия, предназначенные для сохранения в случае вооруженного конфликта движимых культурных ценностей;
центры, в которых имеется значительное количество культурных ценностей, так называемые центры сосредоточения культурных ценностей.
Такие ценности считаются культурными независимо от их происхождения или владельца.
Хотя государства и не обязаны воспроизводить это определение в своем внутреннем законодательстве, оно все же может помочь им в понимании объема понятия «культурная ценность», поскольку в нем даются типичные примеры культурных ценностей, заслуживающих защиты. Например, в категорию культурных ценностей можно было бы включить документы, в том числе и аудиовизуальные, по истории трех последних десятилетий.
Есть и другие международные договоры, применяемые в мирное время и в период международных конфликтов, которые также предоставляют защиту культурным ценностям и всемирному наследию. В них есть более емкие определения культурных ценностей, например:
— культурные ценности религиозного и светского характера, которые рассматриваются каждым государством как представляющие значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки…
(Конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности, принятая в Париже 24 апреля 1972 г.) и
— памятники (произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки), ансамбли (группы изолированных или объединенных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки), достопримечательные места (произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны, включая археологические достопримечательные места, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии)
(Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая ЮНЕСКО 16 ноября 1972 г.).
Культурные ценности должны охраняться в любое время. Для этого правительства располагают средствами идентификации и хранения, квалифицированным персоналом, который их классифицирует и сохраняет. Важно, чтобы правительства осуществляли все необходимые подготовительные меры еще в мирное время, чтобы быть в состоянии защитить культурные ценности в случае возникновения вооруженного конфликта. Существует множество организаций, учреждений и центров, призванных поддерживать усилия правительств по сохранению национального наследия. Что касается защиты культурных ценностей во время вооруженного конфликта, речь идет в первую очередь об установлении необходимых контактов между военными и гражданскими ведомствами по вопросам обороны с тем, чтобы обеспечить знание и соблюдение конкретных норм, применяемых во время вооруженных конфликтов.
II. Документы международного гуманитарного права,
предоставляющие защиту культурным ценностям
в случае вооруженного конфликта
Главным договором по международному гуманитарному праву, касающимся защиты культурных ценностей, является Гаагская конвенция 1954 г. о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта с Исполнительным регламентом и Протоколами к ней 1954 г. и 1999 г. (далее — Конвенция 1954 г. и Протоколы). Другие договоры также содержат положения, касающиеся защиты культурных ценностей во время вооруженных конфликтов. Это, в частности:
— Дополнительный протокол I (международные вооруженные конфликты) и Дополнительный протокол II (немеждународные вооруженные конфликты) 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г. о защите жертв войны (далее — Дополнительные протоколы) и
— Римский статут Международного уголовного суда 1998 г. (далее — Статут МУС).
Правила, содержащиеся в этих документах, дополняют нормы, сформулированные в Положении о законах и обычаях сухопутной войны, являющемся приложением к Гаагской конвенции от 18 октября 1907 г. (Конвенция IV). Эти нормы представляют собой основополагающие принципы, признанные в качестве норм обычного права. Статья 27 Положения, в частности, гласит: «…должны быть приняты все необходимые меры к тому, чтобы щадить, насколько возможно, храмы, здания, служащие целям науки, искусства и благотворительности, исторические памятники… под условием, чтобы таковые здания… не служили одновременно военным целям… Осаждаемые обязаны обозначить эти здания… особыми видимыми знаками, о которых осаждающие должны быть заранее поставлены в известность…».
III. Обзор защиты, предоставляемой этими документами
Конвенция 1954 г. — первый договор универсального характера, устанавливающий режим защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. И сегодня она остается краеугольным камнем права в этой области. Другие договоры, перечисленные выше, подтверждают установленные ей принципы, расширяют сферу ее применения или усиливают предоставляемую ей защиту.
Так, Протокол 1954 г. предусматривает режим защиты, специально разработанный для ситуаций, когда территория одного государства оккупирована другим.
По прошествии двух десятилетий было сочтено целесообразным включить в Дополнительные протоколы 1977 г. положение, касающееся защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, международного или немеждународного, причем эта защита дополняет иммунитет, которым пользуются все гражданские объекты. Действительно, в каждом из Протоколов содержится лишь краткая статья, в которой упоминается только о самом главном, т. е. о запрещении превращать культурные ценности в военные объекты и совершать враждебные действия, направленные против них. В определенных обстоятельствах последнее нарушение согласно Дополнительному протоколу I, который применяется в условиях международных вооруженных конфликтов, может быть квалифицировано как военное преступление. Целью этих положений является не пересмотр соответствующих договоров, а подтверждение того факта, что нормы, касающиеся защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, являются неотъемлемой частью права, регулирующего ведение военных действий. В этих новых положениях указывается, что, если они вступают в противоречие с нормами Конвенции 1954 г., применяются последние, при условии, конечно, что стороны в конфликте связаны данной Конвенцией.
Статут МУС также связан с интересующей нас проблематикой, поскольку Международный уголовный суд будет, в частности, рассматривать дела лиц, подозреваемых в нанесении в ходе международного или немеждународного вооруженного конфликта умышленных ударов по гражданским объектам и «зданиям, предназначенным для целей религии, образования, искусства, науки или благотворительности, историческим памятникам… при условии, что они не являются военными целями…» (пп. «ii» и «xi» п. «b» ч. 2 ст. 8).
Наконец, Протокол 1999 г. к Конвенции 1954 г. позволяет государствам — участникам последней дополнять и усиливать систему защиты, установленную в 1954 г. Так, данный Протокол уточняет ключевые для Конвенции понятия охраны и уважения культурных ценностей, предусматривает новые меры предосторожности в ходе нападения и меры предупреждения последствий военных действий, устанавливает режим усиленной защиты для культурных ценностей, имеющих огромное значение для человечества, вводит личную уголовную ответственность и создает новые учреждения, способные более эффективно контролировать соблюдение режима защиты культурных ценностей.
IV. Гаагская конвенция о защите культурных ценностей
в случае вооруженного конфликта от 14 мая 1954 г.
и Протоколы к ней
Конвенция предусматривает систему общей и специальной защиты культурных ценностей. Ее дополняет Исполнительный регламент (далее — Регламент), который является ее неотъемлемой частью и призван определить конкретные меры по обеспечению соблюдения режима защиты, признанной Конвенцией. Данные положения применяются в случае международного вооруженного конфликта (ст. 18). Если же имеет место вооруженный конфликт, не носящий международного характера и возникающий на территории одного из государств — участников Конвенции, «каждая из сторон, участвующих в конфликте, будет обязана применять по крайней мере положения настоящей Конвенции, относящиеся к уважению культурных ценностей», остальные положения могут быть введены в действие путем соглашений (ст. 19).
1. Общая защита.
Общий принцип защиты культурных ценностей в условиях вооруженных конфликтов имеет в своей основе обязанность охранять и уважать эти ценности (ст. 2).
Охрана культурных ценностей включает в себя весь комплекс мер, которые надлежит принять еще в мирное время, чтобы наилучшим образом обеспечить материальные условия защиты культурных ценностей (ст. 3).
Уважение культурных ценностей означает необходимость воздерживаться от какого-либо враждебного акта, направленного против них, обязанность запрещать, предупреждать и, если необходимо, пресекать любые акты кражи, грабежа или незаконного присвоения культурных ценностей, а также любые акты вандализма в отношении этих ценностей. Наконец, обязанность уважать культурные ценности включает в себя запрещение использовать эти ценности, сооружения для их защиты и непосредственно прилегающие к ним участки в целях, которые могут привести к разрушению или повреждению этих ценностей (ст. 4).
«Неизбежная военная необходимость» является единственным допустимым основанием для несоблюдения обязанности уважать культурные ценности. Последняя остается в силе для любой стороны, участвующей в конфликте, даже когда противная сторона использует ту или иную культурную ценность в военных целях. Единственное исключение — неизбежная военная необходимость. Это — результат основополагающего постулата гуманитарного права о необходимости равновесия между военной необходимостью и принципом гуманности.
Запрещены и любые репрессалии в отношении культурных ценностей, причем не допускается никаких исключений (п. 4 ст. 4). Это обязательство подтверждено в п. «c» ст. 53 Протокола I.
Следует подчеркнуть, что согласно договорам по международному гуманитарному праву защита культурных ценностей является обязанностью обеих сторон, участвующих в конфликте, как той, под контролем которой находится культурная ценность, так и противной стороны.
2. Специальная защита.
Категории ценностей, которые берутся под такую защиту, более ограничены, и условия, которым должны удовлетворять ценности, претендующие на получение такого статуса, соблюсти сложнее. Отсюда более высокая степень защиты, не допускающей исключений для случаев настоятельной военной необходимости.
Специальная защита наделяет культурную ценность иммунитетом от любого враждебного акта и любого использования этой ценности, в том числе и непосредственно прилегающих к ней участков, в военных целях (ст. 9).
Лишь «ограниченное число укрытий, предназначенных для сохранения движимых культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, центров сосредоточения культурных ценностей и других недвижимых ценностей, имеющих очень большое значение», может быть взято под специальную защиту при условии (ст. 8):
— что они находятся на достаточном расстоянии от крупного индустриального центра или любого важного военного объекта и
— что они не используются в военных целях.
Если какая-либо из культурных ценностей расположена вблизи военного объекта, она тем не менее может быть взята под специальную защиту, если государство-участник обязуется никоим образом не использовать этот объект в случае вооруженного конфликта (п. 5 ст. 8), в частности если речь идет о порте, вокзале или аэродроме, осуществлять любое движение в обход. В этом случае движение в обход должно быть подготовлено еще в мирное время.
Если одна из сторон использует ценность, находящуюся под особой защитой, в запрещенных целях, противная сторона освобождается от своего обязательства обеспечить неприкосновенность данной ценности до тех пор, пока это нарушение не будет устранено (п. 1 ст. 11). Однако каждый раз, когда находит это возможным, она предварительно потребует положить конец этому нарушению. Кроме этой ситуации иммунитет может быть снят только «в исключительных случаях неизбежной военной необходимости и лишь на то время, пока существует эта необходимость…» (п. 2 ст. 11).
Специальная защита предоставляется только культурным ценностям, внесенным в «Международный реестр культурных ценностей, находящихся под специальной защитой» (раздел 3.4).
3. Меры по имплементации, осуществляемые государствами.
Среди мер, которые могут быть приняты сразу после ратификации договора, присоединения к нему или подтверждения правопреемства для обеспечения сохранения и уважения культурных ценностей, можно назвать меры, относящиеся к идентификации и инвентаризации (раздел 3.1), отличительным знакам (раздел 3.2), удостоверениям личности (раздел 3.3), внесению в Международный реестр культурных ценностей, находящихся под специальной защитой (раздел 3.4), распространению (раздел 3.5) и уголовной ответственности (раздел 3.6).
3.1. Идентификация и инвентаризация.
Культурные ценности следует идентифицировать и инвентаризировать. В этих целях можно осуществить следующие меры:
— идентификация представляет собой решение считать объект, здание или место культурной ценностью, подлежащей защите. Это решение может приниматься различными органами власти государств. Например, федеральные или центральные власти могут идентифицировать ценности международной или общегосударственной значимости. Для ценностей, имеющих региональное или местное значение, соответствующие полномочия могут быть переданы местным властям. В любом случае необходимо определить орган или органы власти, компетентные в этом вопросе;
— инвентаризация представляет собой опись всех ценностей, пользующихся защитой, и предоставление их списков в распоряжение учреждений, ответственных за защиту культурных ценностей, т. е. гражданским и военным властям, специализированным организациям и другим заинтересованным учреждениям.
В этих описях может фигурировать следующая информация:
— общие сведения о ценности;
— юридическая информация о ее внесении в государственные реестры;
— графическая информация о документах, находящихся в архиве, фотографии, макет, аудиовизуальная информация и т. д.
Для того чтобы поврежденные ценности могли быть отреставрированы или воссозданы, желательно располагать эталонной информацией. В зависимости от вида культурной ценности возможно использование различных методов для сбора такой информации:
— письменные описания, рисунки, фотографии, планы и схемы, копии, репродукции, муляжи и цифровые изображения;
— микрофильмы или фотограмметрические записи, в том числе для хранения вышеуказанной информации.
Наличие таких описей культурных ценностей может оказаться полезным не только в ситуациях вооруженных конфликтов, но и в случае стихийных бедствий. Наконец, они представляют собой чрезвычайно эффективную меру борьбы с хищениями культурных ценностей.
Кроме этого, необходимо определить места, которые могут служить убежищем движимых культурных ценностей, или оборудовать их, если в этом есть необходимость.
3.2. Отличительный знак.
Культурные ценности могут (ценности, находящиеся под общей защитой, ст. 6) или должны (культурные ценности, находящиеся под специальной защитой, ст. 10) быть обозначены отличительными знаками. Отличительные знаки выглядят следующим образом:
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА
Рисунок не приводится.
Отметим, что отличительный знак не может быть поставлен на недвижимую культурную ценность без одновременного вывешивания соответствующего разрешения, должным образом датированного и подписанного компетентными властями государства — участника Конвенции (ст. 17).
Хотя Конвенция 1954 г. предусматривает синий цвет (п. 1 ст. 16), однако в целях защиты в случае вооруженного конфликта предпочтительнее из-за лучшей различимости более светлый оттенок.
3.3. Удостоверение личности.
Лица из числа персонала, предназначенного для охраны культурных ценностей, имеют специальные удостоверения личности с изображением отличительного знака. В этом удостоверении указываются фамилия и имя, дата рождения, звание или чин и должность владельца удостоверения. На удостоверении личности имеются фотография владельца и, кроме этого, его подпись или отпечатки пальцев или и то и другое. На удостоверение ставится тисненая печать компетентных властей. Договаривающиеся стороны сообщают друг другу о том, какой образец ими принят (Регламент, п. 3 ст. 21).
Образец удостоверения прилагается к Исполнительному регламенту:
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ФОТО Подпись или отпечатки пальцев
в силу Гаагской конвенции от 14 мая 1954 года о Другие приметы
защите культурных ценностей в случае вооруженного
конфликта
Дата выдачи N удостоверения
_______________ _______________
3.4. Международный реестр культурных ценностей, находящихся под специальной защитой.
Укрытия, центры сосредоточения культурных ценностей и другие недвижимые культурные ценности, находящиеся под специальной защитой, должны быть внесены в Международный реестр культурных ценностей, находящихся под специальной защитой, который ведет Генеральный директор ЮНЕСКО.
Чтобы добиться предоставления специальной защиты тех или иных ценностей, компетентные власти соответствующего государства должны представить в Секретариат ЮНЕСКО сведения об их местонахождении и подтвердить, что они отвечают условиям взятия под специальную защиту (Регламент, ст. 13).
К заявлению о внесении в Реестр должно быть приложено точное географическое описание местоположения ценностей, в котором могут фигурировать:
— данные о пределах центров сосредоточения культурных ценностей и подробные сведения о ценностях, которые в них находятся;
— примерное расстояние до ближайшего административного центра;
— топографическая карта, предпочтительно масштаба 1:25000 или 1:50000 с указанием местонахождения соответствующего объекта.
Государствам, желающим получить специальную защиту для ценностей, находящихся на их территории, рекомендуется ознакомиться с условиями включения в Реестр в Секретариате ЮНЕСКО до подачи заявления, чтобы включить в последнее всю необходимую информацию.
3.5. Распространение.
Перевод текста Конвенции и ее Исполнительного регламента на языки государств-участников представляет собой важнейший элемент распространения. Официальными языками Конвенции и Протокола к ней являются английский, французский, испанский и русский. Официальные тексты переводов на другие языки должны быть сообщены Генеральному директору ЮНЕСКО для передачи другим государствам-участникам (ст. 26). Второй Протокол был составлен на английском, арабском, испанском, китайском, русском и французском языках (ст. 39).
Информацию об обязанностях, вытекающих из Конвенции и ее Регламента, следует распространять возможно шире. Для этого:
— международные нормы и вытекающие из них обязанности для государств должны быть введены в уставы и инструкции для войск, а личный состав вооруженных сил надлежит воспитывать еще в мирное время в духе уважения культуры и культурных ценностей всех народов (Конвенция, ст. ст. 7 и 25);
— их изучение должно быть организовано таким образом, чтобы принципы, содержащиеся в этих документах, были известны всему населению, в особенности персоналу, предназначенному для защиты культурных ценностей (Конвенция, ст. 25).
3.6. Уголовная ответственность.
Чтобы нормы соблюдались, необходимо пресекать их нарушения. Для этого внутригосударственное уголовное законодательство должно делать возможными выявление и наказание лиц, нарушивших или отдавших приказ нарушить Конвенцию (ст. 28).
4. В период ведения военных действий.
Стороны, находящиеся в конфликте, должны:
— запрещать использование культурных ценностей, сооружений для их защиты и непосредственно прилегающих к ним участков в целях, которые могут привести к разрушению или повреждению этих ценностей, за исключением случаев неотложной военной необходимости (п. п. 1 и 2 ст. 4);
— воздерживаться от любого враждебного акта против них (там же);
— запрещать, предупреждать и пресекать любые акты кражи, грабежа или незаконного присвоения в какой бы то ни было форме, а также любые акты вандализма (п. 3 ст. 4);
— запрещать реквизицию культурных ценностей, расположенных на территории других государств — участников Конвенции (там же);
— воздерживаться от любых репрессивных мер, направленных против культурных ценностей (п. 4 ст. 4);
— воздерживаться от любого враждебного акта, направленного против культурных ценностей, находящихся под специальной защитой, и от использования этих ценностей и непосредственно прилегающих к ним участков в военных целях (ст. 9).
В случае полной или частичной оккупации территории другого государства-участника оккупирующая держава обязана также:
— поддерживать усилия компетентных национальных властей оккупированной территории, чтобы обеспечить охрану и сохранение ее культурных ценностей (п. 1 ст. 5);
— осуществить самые неотложные меры для сохранения культурных ценностей в сотрудничестве с компетентными национальными властями, если последние не могут это обеспечить (п. 2 ст. 5);
— назначить специального представителя по культурным ценностям, находящимся на оккупированной территории (Регламент, ст. 2).
Что касается обозначения, на культурные ценности может быть нанесен отличительный знак, чтобы облегчить их идентификацию (ст. 6), а культурные ценности, находящиеся под специальной защитой, должны быть обозначены отличительным знаком (ст. 10). В этом случае:
— отличительный знак может находиться на флагах и нарукавных повязках, быть нанесен на объект или расположен в иных местах по усмотрению государств-участников (Регламент, п. 1 ст. 20);
— во время вооруженного конфликта знак должен быть расположен на транспортах таким образом, чтобы его было ясно видно в дневное время как с воздуха, так и с поверхности земли, а в иных случаях с поверхности земли (Регламент, п. 2 ст. 20):
на надлежащих интервалах, позволяющих ясно определить границы центра сосредоточения культурных ценностей, находящихся под специальной защитой;
у входа в другие недвижимые культурные ценности, находящиеся под специальной защитой.
Напомним, что отличительный знак не может быть поставлен на недвижимую культурную ценность без одновременного вывешивания соответствующего разрешения от компетентных национальных властей (раздел 3.2).
Другие обязанности касаются:
— обеспечения доступности ценностей, находящихся под специальной защитой, для международного контроля (ст. 10);
— возможности обеспечить при необходимости перевозку культурных ценностей, находящихся под специальной защитой, в сопровождении персонала и на транспортных средствах, которые надлежащим образом обозначены — защитная эмблема и удостоверения личности (ст. ст. 12 — 14; Регламент, ст. ст. 17 — 19);
— предоставления возможности персоналу, предназначенному для защиты культурных ценностей, продолжать, насколько это позволяют требования безопасности, осуществлять свои функции, если этот персонал попадает в руки противника и если культурные ценности, которые этому персоналу поручено охранять, также попадают в руки противника (ст. 15).
5. Контроль имплементации Конвенции.
Необходимо подготовить квалифицированный персонал, предназначенный для обеспечения уважения культурных ценностей, и сотрудничать с гражданскими властями, отвечающими за их сохранение.
Каждая сторона, находящаяся в конфликте, должна назначить Державу-покровительницу, призванную следить за соблюдением гуманитарного права и защищать ее интересы во время конфликта. Чтобы наилучшим образом обеспечить сохранение культурных ценностей, Державы-покровительницы могут назначить своих делегатов по их защите. Делегаты констатируют нарушения Конвенции, расследуют обстоятельства, при которых произошли последние, и предпринимают демарши с тем, чтобы их прекратить. При необходимости они уведомляют о них Генерального комиссара (Регламент, ст. ст. 3 и 5).
Должен быть назначен Генеральный комиссар по культурным ценностям. Он согласованно выбирается сторонами, находящимися в конфликте, из международного списка лиц, способных выполнить соответствующие функции (Регламент, ст. 4).
Генеральный комиссар:
— может приказать произвести расследование или вести его сам (Регламент, п. 3 ст. 6 и ст. 7);
— предпринимает все демарши, которые он считает полезными для применения Конвенции (Регламент, п. 4 ст. 6);
— представляет необходимые доклады сторонам в конфликте и Генеральному директору ЮНЕСКО (Регламент, п. 5 ст. 6);
— выполняет ряд функций Державы-покровительницы (Регламент, п. 6 ст. 6).
Однако, учитывая трудности, возникавшие в прошлом при назначении Генерального комиссара, в последнее время Генеральный директор ЮНЕСКО предпочитает пользоваться услугами своих личных представителей для проведения дипломатических переговоров с заинтересованными государствами в целях улучшения защиты культурных ценностей.
Следует упомянуть и о новом межправительственном Комитете, учрежденном в соответствии со вторым Протоколом. Его функции подробно раскрыты в разделе «Новые учреждения, созданные в соответствии с Протоколом 1999 г.» (раздел 6.5). Он будет наделен широкими полномочиями в применении Протокола. Так, Комитет может оказывать помощь в контроле за применением Конвенции государствами-участниками, поскольку многие обязанности, вытекающие из Конвенции и Протокола, повторяют друг друга.
V. Протокол от 14 мая 1954 г. к Гаагской конвенции о защите
культурных ценностей в случае вооруженного конфликта
Настоящий документ имеет целью предотвратить вывоз культурных ценностей с полностью или частично оккупированной территории государством — участником Конвенции.
1. В период ведения военных действий.
В случае оккупации территории государства-участника каждая высокая договаривающаяся сторона обязана (п. п. 1 и 2 ст. 1):
— препятствовать вывозу культурных ценностей с оккупированной территории;
— взять под охрану культурные ценности, ввезенные на ее территорию с любой оккупированной территории.
2. После окончания военных действий.
По окончании оккупации это государство обязано (п. п. 3 и 4 ст. 1):
— вернуть культурные ценности, незаконно вывезенные из оккупированного государства, и никогда не удерживать их в качестве военной репарации;
— выплатить вознаграждение добросовестным держателям незаконно вывезенных культурных ценностей, которые подлежат реституции.
Государство-участник, на территории которого культурные ценности были депонированы в целях их защиты во время вооруженного конфликта, обязуется возвратить эти ценности компетентным властям государства — первоначального владельца (ст. 2).
VI. Второй Протокол к Гаагской конвенции о защите
культурных ценностей в случае вооруженного конфликта
1954 г., принятый в Гааге 26 марта 1999 г.
Этот Протокол вступит в силу после его ратификации двадцатью государствами и применяется к ситуациям вооруженного конфликта как международного, так и немеждународного характера (ст. ст. 3 и 22). Он дополняет положения Гаагской конвенции 1954 г. в том, что касается взаимоотношений между сторонами, в частности, по поводу уважения культурных ценностей и ведения военных действий, предусматривая дополнительные меры по их имплементации.
Протокол вводит новую категорию защиты, а именно усиленную защиту (раздел 1), предусмотренную для культурных ценностей, имеющих самое большое значение для человечества и не использующихся в военных целях. Кроме этого, он определяет санкции за серьезные нарушения, совершенные в отношении культурных ценностей, и уточняет обстоятельства наступления индиви дуальной уголовной ответственности (раздел 2). Наконец, он учреждает межправительственный Комитет из двенадцати членов, в задачи которого входит контроль за имплементацией Конвенции и второго Протокола (раздел 5).
1. Усиленная защита.
Культурные ценности могут быть взяты под усиленную защиту, если они отвечают следующим трем условиям (ст. 10):
— они являются культурным наследием, имеющим огромное значение для человечества;
— они охраняются благодаря принятию на национальном уровне надлежащих правовых и административных мер, признающих их исключительную культурную и историческую ценность и обеспечивающих защиту на самом высоком уровне;
— они не используются для военных целей или прикрытия военных объектов, и сторона, осуществляющая контроль за культурными ценностями, сделала заявление в подтверждение того, что они не будут использоваться подобным образом.
Если культурная ценность находится одновременно под специальной защитой, предусмотренной Конвенцией 1954 г., и под усиленной защитой, между государствами-участниками или государствами, применяющими Протокол, применяются только положения об усиленной защите (ст. 4).
2. Меры по имплементации, осуществляемые государствами.
Из данного договора вытекает ряд обязательств для государств. Последние должны ознакомиться с ними и, при необходимости, выполнить их сразу после ратификации. Они включают в себя меры по идентификации и охране (раздел 2.1), занесение культурных ценностей в список на предоставление усиленной защиты (раздел 2.2), распространение (раздел 2.3), уголовную и административную ответственность (раздел 2.4).
2.1. Идентификация и охрана.
Они включают в себя (ст. 5):
— составление перечней культурных ценностей;
— планирование чрезвычайных мер по защите от пожаров и разрушения конструкций;
— подготовку к вывозу движимых культурных ценностей или обеспечение должной защиты этих ценностей на местах;
— назначение компетентных властей, отвечающих за охрану культурных ценностей.
2.2. Предоставление усиленной защиты.
Чтобы поставить культурную ценность под усиленную защиту, власти государства, на территории которого она находится, должны обратиться с просьбой о ее включении в Список ценностей, находящихся под усиленной защитой (ст. 27). В данную просьбу следует включить всю необходимую информацию, удостоверяющую, что указанная ценность удовлетворяет всем условиям, предусмотренным в ст. 10. Решение о включении ценности в список принимается большинством в четыре пятых от числа членов Комитета по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (ст. 11), который может также приостановить действие усиленной защиты или отменить ее (ст. 14).
Стороны конфликта обеспечивают иммунитет культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, воздерживаясь от (ст. 12):
— превращения таких ценностей в объект нападения;
— любого использования данных ценностей или непосредственно прилегающих мест для поддержки военных действий.
Утрата усиленной защиты (ст. 13) происходит:
— по решению Комитета, если культурная ценность перестает удовлетворять одному из критериев предоставления усиленной защиты или если государство-участник нарушает иммунитет ценности, находящейся под усиленной защитой (ст. 14);
— когда такая ценность по своему использованию становится военным объектом и на то время, пока она им остается, но с соблюдением ряда ограничительных условий (меры предосторожности, требования непосредственной самообороны…).
2.3. Распространение.
Перевод текста второго Протокола на национальный язык (национальные языки) является составной частью его распространения.
В числе конкретных мер, которые могут быть приняты как в мирное, так и в военное время для обеспечения полного соблюдения государствами-участниками своих обязательств в области распространения, называются (ст. 30):
— разработка и осуществление образовательных и информационных программ, с тем чтобы содействовать признанию всем населением культурных ценностей и уважению к ним;
— обеспечение полного ознакомления с текстом Протокола военных и гражданских властей, отвечающих за его выполнение во время вооруженного конфликта.
Для выполнения последней обязанности государства-участники должны:
— включить в уставы своих вооруженных сил руководящие принципы и инструкции, касающиеся защиты гражданских ценностей;
— разрабатывать и осуществлять в сотрудничестве с ЮНЕСКО и соответствующими правительственными и неправительственными организациями программы подготовки и образования в мирное время;
— обмениваться друг с другом через посредство Генерального директора ЮНЕСКО информацией о законах, административных положениях и мерах, принимаемых для обеспечения выполнения двух предыдущих пунктов;
— информировать друг друга в кратчайшие сроки через посредство Генерального директора ЮНЕСКО о законах и административных положениях, принятых для обеспечения выполнения настоящего Протокола.
2.4. Уголовная и административная ответственность.
Государства обязуются принять необходимые меры для определения уголовной ответственности, юрисдикции и решения вопросов, связанных с выдачей и взаимопомощью в уголовно-правовой сфере.
Для этого каждое государство принимает меры, которые могут оказаться необходимыми, для признания уголовными преступлениями согласно его внутреннему законодательству и надлежащего пресечения следующих деяний, когда они совершены умышленно и в нарушение Конвенции или Протокола (ст. 15):
— превращение культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, в объект нападения;
— использование культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, или непосредственно прилегающих к ним мест для поддержки военных усилий;
— уничтожение или присваивание в крупных масштабах культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Конвенции или Протокола;
— превращение культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Конвенции и Протокола, в объект нападения;
— совершение актов кражи, грабежа или незаконного присвоения или актов вандализма, направленных против культурных ценностей, находящихся под защитой в соответствии с положениями Конвенции.
Все нарушения подпадают под юрисдикцию государства, на территории которого было совершено преступление, или государства, гражданином которого является предполагаемый преступник (пп. «a» и «b» п. 1 ст. 16). Для трех первых нарушений юрисдикция государства распространяется и на случаи, когда предполагаемый преступник присутствует на его территории (пп. «c» п. 1 ст. 16. В Протоколе ясно сказано, что граждане государств, не являющихся сторонами данного договора, не несут индивидуальной уголовной ответственности в силу положений Протокола, который не предусматривает обязательства по установлению юрисдикции в отношении таких лиц (пп. «b» п. 2 ст. 16).
Кроме этого, государства обязаны привлечь к суду или выдать любое лицо, обвиняемое в совершении нарушений в отношении культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, или уничтожении культурных ценностей в крупных масштабах (ст. 18). Предусматриваются также и обязанности общего характера в плане взаимопомощи в уголовных вопросах, в частности, проведения расследования, выдачи и получении доказательств (ст. 19).
В дополнение к санкциям, предусмотренным Конвенцией (ст. 28), государства — участники Протокола обязаны принять законодательные, административные и дисциплинарные меры, необходимые для пресечения следующих деяний, совершаемых умышленно (ст. 21):
— любое использование культурных ценностей в нарушение Конвенции и Протокола, а также
— любой незаконный вывоз, иное изъятие культурной ценности с оккупированной территории или передача права собственности на нее в нарушение Конвенции и Протокола.
3. В период ведения военных действий.
Во втором Протоколе предпринимается попытка уточнить объем понятия «крайней военной необходимости», при наличии которой допускается отклонение от норм, гарантирующих уважение культурных ценностей, предусмотренных в ст. 4 Конвенции (ст. 6).
Так, отступление от обязательства воздерживаться от совершения враждебного акта против культурных ценностей со ссылкой на «крайнюю военную необходимость» может допускаться только при наличии следующих условий (п. «a» ст. 6):
— культурные ценности по своему назначению превращены в военный объект, и
— нет никакой практически возможной альтернативы для получения равноценного военного преимущества помимо той, которую можно получить в результате совершения враждебного акта против этого объекта.
Что касается использования этих ценностей в военных целях, ссылка на «крайнюю военную необходимость» допускается, только когда нет возможности выбрать между таким использованием и другим возможным методом для получения равноценного военного преимущества (п. «b» ст. 6).
Решение о ссылке на крайнюю военную необходимость должно приниматься воинским начальником, командующим силами, равными по размеру батальону или большей численности или меньшими по размеру силами, если обстоятельства не позволяют действовать иначе (п. «c» ст. 6).
Когда это позволяют обстоятельства, направляется предупреждение (п. «d» ст. 6).
Кроме того, для сведения к минимуму опасности нападения, направленного против культурных ценностей или его последствий, надлежит принимать следующие меры предосторожности (ст. ст. 7 и 8):
— сделать все практически возможное, чтобы удостовериться в том, что объекты нападения не являются находящимися под защитой культурными ценностями;
— принять все практически возможные меры предосторожности при выборе средств и методов нападения с тем, чтобы не нанести случайного ущерба находящимся под защитой культурным ценностям или, во всяком случае, свести его к минимуму;
— воздерживаться от принятия решения о совершении любого нападения, которое, как можно ожидать, нанесет случайный ущерб находящимся под защитой культурным ценностям и которое было бы чрезмерным по сравнению с ожидаемым конкретным и прямым военным преимуществом;
— отменить или приостановить нападение, если становится очевидным, что объект является находящейся под защитой культурной ценностью и что это нападение, как можно ожидать, нанесет вышеуказанный ущерб находящимся под защитой культурным ценностям;
— вывезти движимые культурные ценности из мест, находящихся вблизи военных объектов, или предусмотреть надлежащую защиту на местах;
— избегать размещения военных объектов вблизи культурных ценностей.
В случае оккупации оккупирующая держава обязана запретить и предупредить любой незаконный вывоз, иное изъятие или передачу права собственности на культурную ценность, любые археологические раскопки, не продиктованные необходимостью охраны, учета или сохранения культурных ценностей, а также любые модификации или изменение вида использования культурной ценности, которые имеют целью скрыть или уничтожить свидетельства культурного, исторического или научного характера (ст. 9).
4. После окончания военных действий.
Ни одно положение Протокола, касающееся индивидуальной уголовной ответственности, не влияет на ответственность государств по международному праву, в том числе на обязанность предоставить компенсацию (ст. 38).
5. Новые учреждения, созданные в соответствии с Протоколом 1999 г.
Протокол 1999 г. предусматривает создание после его вступления в силу двух новых учреждений, а именно Комитета по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (раздел 5.1) и Фонда для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта (раздел 5.2).
5.1. Комитет по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта.
Комитет будет состоять из двенадцати сторон, которые будут избираться на совещании государств-участников. Последние будут стремиться обеспечить справедливое представительство различных регионов и культур мира, заботясь о том, чтобы Комитет в целом включал в себя специалистов, компетентных в области культурного наследия, обороны и международного права (ст. 24).
На Комитет возлагаются, в частности, следующие функции:
— предоставление, приостановление или отмена усиленной защиты в отношении культурных ценностей;
— составление, обновление и распространение Списка культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой;
— наблюдение и контроль за осуществлением Протокола;
— рассмотрение докладов об имплементации Протокола, которые Стороны направляют в Комитет раз в четыре года, и представление замечаний по ним.
Государство — участник Протокола может запросить у Комитета (ст. 32):
— международную помощь в отношении культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой, и
— помощь в подготовке, разработке и претворении в жизнь законов, административных положений и мер, которые должны быть приняты в отношении этих ценностей в соответствии с п. «b» ст. 10.
5.2. Фонд для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта.
Фонд учреждается как целевой в соответствии со статьями Положения о финансах ЮНЕСКО (п. 2 ст. 29). Средства Фонда будут состоять из (п. 4 ст. 29):
— добровольных взносов Сторон;
— взносов, пожертвований и завещанного имущества:
других государств;
ЮНЕСКО или других организаций системы Организации Объединенных Наций;
иных межправительственных или неправительственных организаций;
государственных или частных органов или отдельных лиц;
— любых процентных начислений на средства Фонда;
— собранных средств и поступлений от мероприятий, организуемых в интересах Фонда;
— всех других средств, разрешенных руководящими принципами, применимыми к Фонду.
Выплаты из Фонда будут использоваться лишь на те цели, которые будут определяться Комитетом в соответствии с руководящими принципами, сформулированными совещанием Сторон, для оказания финансовой помощи преимущественно в поддержку:
— подготовительных мер, принимаемых в мирное время; и
— чрезвычайных, временных или иных мер, принимаемых для защиты культурных ценностей в период вооруженного конфликта немедленного их возвращения после окончания военных действий.
VII. Другие договоры по международному гуманитарному праву,
предоставляющие защиту культурным ценностям
Другие договоры по международному гуманитарному праву также содержат положения, имеющие отношение к защите культурных ценностей в период вооруженного конфликта. Это Дополнительные протоколы 1977 г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны (раздел 1) и Статут Международного уголовного суда (раздел 2).
1. Дополнительные протоколы 1977 г. к Женевским конвенциям
1949 г., касающиеся защиты жертв международных вооруженных
конфликтов (Протокол I) и вооруженных конфликтов
немеждународного характера (Протокол II)
Что касается общей защиты гражданских объектов и запрещения нападения и репрессалий, направленных против них, Протокол I (применяемый в случае международного вооруженного конфликта) предусматривает в ст. 53:
«Без ущерба для положений Гаагской конвенции (…) и других соответствующих международных документов, запрещается:
a) совершать какие-либо враждебные акты, направленные против тех исторических памятников, произведений искусства или мест отправления культа, которые составляют культурное или духовное наследие народов;
b) использовать такие объекты для поддержки военных усилий;
c) делать такие объекты объектами репрессалий».
Статья 38 Протокола I указывает, что «запрещается преднамеренно злоупотреблять во время вооруженного конфликта (…) защитной эмблемой культурных ценностей».
Неизбежным логическим следствием этих запрещений является тот факт, что в п. 4 ст. 85 квалифицируется как серьезное нарушение и рассматривается, следовательно, как военное преступление (п. 5 ст. 85) следующее деяние, когда оно совершается умышленно в нарушение Протокола:
«d) превращение ясно опознаваемых исторических памятников, произведений искусства или мест отправления культа, которые являются культурным или духовным наследием народов и которым специальным соглашением, заключенным, например, в рамках компетентной организации, предоставляется особая защита, в объект нападения, в результате чего им наносятся большие разрушения, когда не имеется свидетельства о нарушении противной стороной статьи 53 (пункт «b») и когда такие исторические памятники, произведения искусства и места отправления культа не находятся в непосредственной близости от военных объектов…»
Таким образом, согласно этому положению серьезное нарушение имеет место, когда:
— эти ценности находятся под специальной защитой в силу той или иной конкретной договоренности, например занесены в списки, предусмотренные Конвенцией 1972 г. о защите всемирного культурного и природного наследия или Протоколом 1999 г. к Гаагской конвенции 1954 г.;
— нападение наносит данным объектам большие разрушения;
— культурные ценности не использовались противной стороной для поддержки военных усилий, как это предусмотрено упоминавшейся выше ст. 53;
— эти ценности не находятся в непосредственной близости от военных объектов;
— нападение на них носит умышленный характер.
Именно сочетание всех этих элементов превращает соответствующее деяние в серьезное нарушение и влечет за собой для всех государств-участников обязанность пресечь его, причем независимо от места совершения и гражданской принадлежности совершившего его лица, как того требует принцип универсальной юрисдикции.
Протокол II (применяемый в случаях немеждународного вооруженного конфликта) предоставляет защиту культурным ценностям во время вооруженных конфликтов, не носящих международного характера. Статья 16 предусматривает, что без ущерба для других международных обязательств «запрещается совершать какие-либо враждебные акты, направленные против тех исторических памятников, произведений искусства или мест отправления культа, которые составляют культурное или духовное наследие народов, и использовать их для поддержки военных усилий». В отличие от Протокола I данный документ не содержит положений, которые обязывали бы государства-участники преследовать в уголовном порядке лиц, совершивших такие нарушения, и не квалифицирует их как военные преступления.
1.1. Меры по имплементации, осуществляемые государствами.
Меры, которые надлежит принять для имплементации этой защиты, включают в себя идентификацию (раздел 1.1.1), распространение (раздел 1.1.2) и уголовную ответственность (раздел 1.1.3).
1.1.1. Идентификация.
Стороны должны заключить между собой специальные договоренности о защите культурных ценностей и внести последние в предусмотренные для этого реестры.
1.1.2. Распространение.
И в этом случае для распространения данных документов необходимо обеспечить их перевод на национальный язык (национальные языки). Меры по распространению включают в себя доведение сторонами до сведения лиц из состава своих вооруженных сил содержания обязанностей, касающихся культурных ценностей (Протокол I, ст. ст. 82 — 83 и 87; Протокол II, ст. 19).
1.1.3 Уголовная ответственность.
Государствам-участникам надлежит принять меры по пресечению нарушений Протокола в области охраны культурных ценностей и привлечению к ответственности совершивших их лиц, а именно:
— предусмотреть в законодательстве запрещение и пресечение преднамеренного злоупотребления защитной эмблемой культурных ценностей (Протокол I, п. 1 ст. 38, ст. ст. 85 и 86);
— внести в уголовное законодательство положения о пресечении нападений на культурные ценности во время вооруженного конфликта, когда:
нападение носит преднамеренный характер;
нападение причиняет серьезный ущерб этим ценностям;
ценности не находятся в непосредственной близости от военных объектов;
ценности находятся под особой защитой и признаны в этом качестве (Протокол I, п. 4 ст. 85).
Уголовное законодательство должно содержать следующие элементы:
— принцип универсальной юрисдикции, предусматривающий пресечение преступного деяния независимо от места его совершения и гражданства исполнителя (ЖК I — IV, ст. 49/50/129/146 и п. 1 ст. 85 Протокола I, содержащий ссылку на них);
— ответственность начальников (Протокол I, п. 2 ст. 86);
— пресечение нарушений, являющихся результатом совершения соответствующих деяний или неприятия мер (Протокол I, п. 1 ст. 86);
— соблюдение судебных гарантий (Протокол I, п. 4 ст. 75).
1.2. В период ведения военных действий.
Протокол I содержит ряд положений, призванных обеспечить защиту культурных ценностей и персонала, предназначенного для их охраны. Вот некоторые из них:
— не отдавать приказ о нанесении ударов и не наносить ударов по культурным ценностям и персоналу, предназначенному для их охраны (Протокол I, п. «a» ст. 53, п. 1 ст. 50 и п. 2 ст. 51);
— не отдавать приказ об использовании и не использовать культурные ценности для поддержки военных усилий (Протокол I, п. «b» ст. 53);
— не отдавать приказ о превращении культурных ценностей в объекты репрессалий и не делать их объектами репрессалий (Протокол I, п. «c» ст. 53);
— следить за тем, чтобы персонал, предназначенный для охраны культурных ценностей, не участвовал в военных действиях и рассматривался как гражданские лица, которые не могут являться объектом нападения (Протокол I, п. п. 2 и 3 ст. 51);
— следить за тем, чтобы командиры и их подчиненные информировали компетентные власти о любом нарушении норм, касающихся защиты культурных ценностей и персонала, предназначенного для их охраны (Протокол I, п. 1 ст. 87);
— следить за тем, чтобы лица, обвиняемые в совершении нарушений норм, касающихся защиты культурных ценностей, привлекались к ответственности на основании соответствующих положений военного или общего уголовного права (Протокол I, ст. 85).
1.3. После окончания военных действий.
Сторона в международном вооруженном конфликте, которая нарушает положения, относящиеся к защите культурных ценностей, должна возместить причиненные убытки, если к тому есть основание. Она несет ответственность за все действия, совершаемые ее вооруженными силами (Протокол I, ст. 91).
2. Статут Международного уголовного суда (МУС)
Статут Международного уголовного суда (МУС) был принят в июле 1998 г. в Риме. Он вступит в силу после его ратификации 60 государствами.
Юрисдикция МУС распространяется на военные преступления, преступление геноцида и преступления против человечности. Под юрисдикцию Суда будет подпадать и преступление агрессии, как только будет принято положение, содержащее определение этого преступления и излагающее условия, в которых Суд осуществляет свою юрисдикцию.
Статья 8 устанавливает юрисдикцию МУС в отношении военных преступлений: «в частности, когда они совершены в рамках плана или политики или при крупномасштабном совершении таких преступлений». Данное положение охватывает серьезные нарушения Женевских конвенций 1949 г., а также другие серьезные нарушения законов и обычаев, применимых в международных и немеждународных вооруженных конфликтах. Что касается культурных ценностей, ст. 8 причисляет к военным преступлениям «умышленное нанесение ударов по зданиям, предназначенным для целей религии, образования, искусства, науки или благотворительности, историческим памятникам… при условии, что они не являются военными целями…» (пп. «ix» п. «b» и пп. «iv» п. «e» ч. 2 ст. 8).
В соответствии с принципом дополнительности МУС осуществляет свою юрисдикцию лишь тогда, когда государство не желает или не способно возбудить уголовное преследование должным образом в отношении находящихся в его юрисдикции лиц, подозреваемых в совершении военных преступлений. Таким образом, для обеспечения пресечения военных преступлений средствами уголовного права на национальном уровне государствам надлежит ввести в действие уголовное законодательство, которое позволило бы им предавать суду военных преступников. Для этого необходимо, в частности, принять следующие меры:
— внести изменения в уголовное законодательство, введя в него составы преступлений, предусмотренные в Статуте;
— определить юрисдикцию судов с тем, чтобы они могли рассматривать соответствующие дела;
— установить правила, касающиеся сотрудничества с МУС;
— выработать соглашения о выдаче или критерии, касающиеся передачи в распоряжение Суда лиц, подозреваемых в совершении вышеупомянутых деяний.
