(Плюгина И. В.) («Журнал российского права», 2011, N 5)
О СТАТУСЕ АПАТРИДОВ И СОКРАЩЕНИИ БЕЗГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. ПЛЮГИНА
Плюгина И. В., старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Управлением Верховного Комиссара ООН (УВКБ ООН) по делам беженцев в Российской Федерации совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 9 марта 2011 г. был проведен Круглый стол по вопросам безгражданства в Российской Федерации. В мероприятии приняли участие представители органов государственной власти, в частности Администрации Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Министерства иностранных дел РФ, Федеральной миграционной службы, а также специалисты правозащитных организаций, эксперты научных учреждений. В рамках докладов и выступлений и в ходе дискуссии обсуждались основные проблемы реализации прав и свобод апатридов в Российской Федерации, основные пути предотвращения ситуации безгражданства. Также были представлены результаты научных исследований, проведенных сотрудниками ИЗиСП <1>. ——————————— <1> См.: Сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г. (Л. В. Андриченко, И. В. Плюгина); Сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. (М. А. Мещерякова).
С приветствием к участникам Круглого стола обратились Г. Карренброк (представитель УВКБ ООН в Российской Федерации) и А. Я. Капустин (руководитель Центра сравнительно-правовых исследований ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор). Г. Карренброк подчеркнула особую актуальность проводимого мероприятия: в 2011 г. отмечается 50-летие Конвенции ООН о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. (далее — Конвенция 1961 г.). Она обратила внимание участников Круглого стола на позитивную тенденцию сокращения безгражданства в Российской Федерации. В результате мер, принимаемых органами государственной власти в период с 2003 по 2010 г., около 600 тыс. человек стали гражданами России. Вместе с тем несмотря на указанную положительную тенденцию проблема обеспечения прав лиц без гражданства, а также лиц с неурегулированным правовым статусом в Российской Федерации до конца не решена. Необходимы дальнейшие меры по выявлению апатридов, проживающих в Российской Федерации, и по оказанию им соответствующей помощи. В связи с этим, отметила Г. Карренброк, уместна постановка вопроса о присоединении Российской Федерации к Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г. (далее — Конвенция 1954 г.) и к Конвенции 1961 г. А. Я. Капустин отметил значимость деятельности УВКБ ООН по защите прав и свобод личности. После распада СССР проблема снижения рисков утраты гражданства приобрела особую актуальность, одновременно возникла острая необходимость по урегулированию правового статуса лиц без гражданства на уровне национального законодательства. В связи с этим особое внимание было обращено на нормы международных актов, регламентирующих соответствующие общественные отношения. Существует несколько способов имплементации положений международных актов, например, когда государство, не ратифицируя международный акт, учитывает его положения в национальном законодательстве. Подобный способ используется многими развитыми странами. В целом же каждое государство самостоятельно решает вопросы о предоставлении своего гражданства, что обусловлено наличием суверенитета. Начальник Управления по вопросам гражданства Федеральной миграционной службы М. Н. Утяцкий представил обзор текущего российского законодательства по вопросам гражданства, акцентировав внимание на положениях, направленных на предотвращение ситуации безгражданства и сокращение общего числа лиц без гражданства в Российской Федерации. В выступлении он дал оценку используемому в нормативных правовых актах понятийному аппарату, рассмотрел особенности приобретения российского гражданства, указал меры, принимаемые государством в целях оказания помощи лицам без гражданства, выделил основные причины безгражданства. Российская Федерация заинтересована в упорядочении правового статуса лиц, проживающих на ее территории, поэтому отсутствие гражданства сегодня — это, скорее, исключение. Как правило, лицо без гражданства, проживающее в Российской Федерации, успешно интегрировано в общество, владеет русским языком, в большинстве случаев является соотечественником. При этом лишь 25% апатридов, находящихся на территории России, желают приобрести российское гражданство. Апатридов в традиционном классическом понимании практически нет. Хотя Конвенция 1954 г. и Конвенция 1961 г. Россией не ратифицированы, тем не менее они фактически признаются. Руководитель Центра публично-правовых исследований ИЗиСП доктор юридических наук Л. В. Андриченко отразила в докладе основные результаты проведенного научного исследования «Сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года». Она отметила, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ лица без гражданства, как и иностранные граждане, пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция РФ устанавливает в целом национальный режим для определения правового положения лиц без гражданства и иностранных граждан, приравнивая его в большинстве случаев к правовому положению собственных граждан. Что касается отдельных ограничений, то они могут устанавливаться только на уровне федеральных законов и международных договоров, что, по мнению выступающей, свидетельствует о признании и укреплении стабильности самого режима защиты прав названных лиц. Л. В. Андриченко подчеркнула, что многие права апатридов, закрепленные в Конвенции 1954 г., сегодня нашли отражение в виде прав и свобод человека в ряде других международных документов, участницей которых является Россия <2> (в том числе содержащих общепризнанные принципы и нормы международного права). К числу таких прав относятся, например, право на объединение (ассоциации), право на обращение в суд, свобода исповедовать религию, защита авторских и промышленных прав, право на образование, право на медицинскую помощь и др. Поскольку права человека — это более широкая категория, чем права апатридов, можно заключить, что по вопросам обеспечения данных прав в отношении апатридов Россия несет соответствующие обязательства в рамках других международно-правовых документов. ——————————— <2> Речь, например, идет о таких международных договорах, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) и др.
Несмотря на то что ряд положений Конвенции 1954 г. закрепляет права и свободы человека в целом, значимость этой Конвенции, по мнению Л. В. Андриченко, от этого не снижается: она устанавливает в рамках единого документа минимальные стандарты обращения с апатридами, определяет рамки правовой защиты лиц без гражданства, которые затем дополняются другими международными документами в области прав человека. Основная цель Конвенции 1954 г. состоит в том, чтобы договаривающиеся государства предоставляли апатридам объем прав и их защиту не меньше, чем проживающим на их территориях иностранным гражданам. Однако при закреплении отдельных жизненно важных прав Конвенция 1954 г. рекомендует государствам предоставлять апатридам тот же объем прав и степень их защиты, что и гражданам соответствующих государств. Данный подход, основанный на определении не самих прав апатридов, а на установлении четкого режима защиты (в привязке к правам иностранцев или граждан соответствующего государства), является достаточно гибким: он обеспечивает жизнеспособность Конвенции уже более 50 лет. Выступающая отметила, что при проведении сравнительного анализа законодательства Российской Федерации и положений Конвенции 1954 г. определенные трудности были вызваны несогласованностью в терминологии, используемой в соответствующих актах. Специфика регламентации правового положения лиц без гражданства в законодательстве Российской Федерации обусловлена применяемым принципом дифференцированного правового регулирования. Федеральное законодательство определяет правовой режим лиц без гражданства и иностранных граждан в зависимости от времени нахождения их на территории Российской Федерации (временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание). Наиболее благоприятный правовой режим установлен в отношении постоянно проживающих в Российской Федерации лиц без гражданства и иностранных граждан; статус этих лиц в наибольшей степени (за минимальными исключениями) соответствует правовому статусу российских граждан. Статус лиц без гражданства, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации, не менее благоприятен, чем статус иностранных граждан при тех же условиях. В докладе был представлен анализ прав лиц без гражданства в трудовой, образовательной, налоговой, социальной сферах, отмечены особенности правового положения апатридов в гражданско-правовых, семейных, налоговых отношениях и др. При этом докладчица акцентировала внимание на проблеме определения правового статуса граждан бывшего СССР, длительное время проживающих в России и не имеющих документов, удостоверяющих личность, а также на проблеме документирования в целом. В завершение Л. В. Андриченко сделала вывод о том, что статус апатридов по большинству позиций, закрепленных в Конвенции 1954 г., реализуется с помощью положений законодательства Российской Федерации. Имеющиеся несогласованности между законодательством России и положениями Конвенции 1954 г. представляют собой определенный пробел либо отклонение в регулировании тех или иных отношений. Научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП М. А. Мещерякова в докладе отразила основные выводы, сделанные в рамках исследования о соответствии законодательства Российской Федерации положениям Конвенции 1961 г. В целях избежания ситуации безгражданства используются два основных способа: собственно сокращение числа случаев безгражданства, которое происходит путем установления ряда стандартов предоставления и сохранения гражданства, предотвращение безгражданства путем недопущения утраты лицом гражданства, в результате которой он становится апатридом. Положения Конвенции 1961 г. предлагают детально разработанные гарантии по предупреждению ситуаций безгражданства, которые должны реализовываться в рамках национального законодательства о гражданстве, без конкретизации других положений законодательства. Конвенция 1961 г. направлена в первую очередь на избежание самой ситуации безгражданства как явления, препятствующего наиболее полной реализации лицом его прав. В связи с этим ее положения носят более общий характер, многие нормы являются дискреционными. Проведенный сравнительно-правовой анализ законодательства Российской Федерации и Конвенции 1961 г. позволил выявить два принципиальных момента. Во-первых, подобно большинству крупнейших мировых государств, в том числе не являющихся участниками данной Конвенции, Российская Федерация придерживается подхода, предусматривающего закрепление гарантий по предотвращению ситуации безгражданства в своем законодательстве, которое в ряде случаев в отличие от Конвенции 1961 г. устанавливает более благоприятные условия для сокращения случаев безгражданства. Во-вторых, ряд положений российского законодательства можно признать более «строгим», нежели соответствующие нормы Конвенции 1961 г. Однако число подобных расхождений невелико. Примером могут служить требования, установленные в качестве условий приобретения гражданства. Другой пример — закрепление шестимесячного срока со дня нахождения ребенка, родители которого неизвестны, до момента предоставления ему российского гражданства, в течение которого он остается апатридом de jure. Нормы Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в данном случае соответствуют положениям Конвенции 1961 г. лишь в том, что признают ребенка, родители которого неизвестны, гражданином Российской Федерации. Однако в этой ситуации положения Конвенции 1961 г. могут быть истолкованы весьма широко, поскольку напрямую не запрещают установление государством специального срока, в течение которого допускается признание ребенка гражданином этого государства. Сотрудник Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ А. П. Филимонов выделил три основные проблемы, связанные с правовым положением лиц без гражданства в Российской Федерации. Во-первых, в настоящее время отсутствует действенный механизм определения статуса лиц, пребывающих на территории Российской Федерации: является ли лицо иностранным гражданином или лицом без гражданства. Требуется совершенствование процедуры установления личности физического лица в целом, в связи с чем необходимо дополнительное правовое регулирование. Во-вторых, действующее законодательство относительно четко регламентирует лишь общие, типовые ситуации безгражданства, однако при появлении нестандартных случаев возникают проблемы, в том числе и с определением статуса лиц без гражданства. Например, в зарубежных государствах имеют место ситуации, связанные с лишением гражданства, при этом в России могут возникнуть трудности в регулировании правового положения таких лиц, с определением их домициля. Нестандартной является также ситуация, когда лицо не желает быть гражданином какого-либо государства в принципе. Возникает вопрос, на какую страну возлагаются обязательства по социальному обеспечению такой категории населения. В связи с этим необходимо создание правового механизма в целях разрешения таких случаев. В-третьих, целесообразно во всех нормативных правовых актах, предметом регулирования которых является правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, использовать так называемую двойную формулировку — «иностранные граждане и лица без гражданства». В настоящее время применяется в основном понятие «иностранный гражданин», включающее определение «лицо без гражданства», если федеральным законом не предусмотрено специальных правил в отношении лиц без гражданства. В результате это приводит к проблемам правового регулирования, трудностям правоприменения (например, это касается ситуации безвизового въезда лиц без гражданства для осуществления трудовой деятельности у физических лиц на территории Российской Федерации). Советник по правовым вопросам отдела по безгражданству УВКБ ООН в г. Женеве Й. Брандволл представила доклад на тему «Международные стандарты обращения с лицами без гражданства; Конвенция 1954 года о статусе апатридов и Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства». В настоящее время УВКБ ООН имеет мандат на защиту беженцев и оказание им помощи; с момента своего создания оно занимается также проблемами безгражданства и лицами, не имеющими гражданства. В докладе представлен обзор содержания Конвенции 1954 г. и Конвенции 1961 г., определено их значение, указано число присоединившихся государств. В частности, отмечено, что в Конвенции 1954 г. содержится понятие «лица без гражданства», установлены их основные права и свободы с учетом принципа недискриминации. Особо подчеркнута значимость определения на конвенционном уровне понятия «лицо без гражданства», поскольку сегодня отсутствует его единообразная трактовка. В целом положения Конвенции 1954 г. во многом схожи с положениями Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Выступавшая отметила, что Конвенция 1954 г. — это основной международный инструмент, регулирующий статус лиц без гражданства и обеспечивающий их основные права и свободы. Хотя в Конвенции 1961 г. закреплены права личности в сфере гражданства, установлен базовый принцип о запрете лишения гражданства, тем не менее эта Конвенция направлена не столько на сокращение, сколько на противодействие ситуации безгражданства. Названные Конвенции были разработаны еще до того, как появились многие фундаментальные договоры о правах человека, поэтому некоторые вопросы в них детально не урегулированы (в частности, содержится относительно узкая трактовка принципа недискриминации). Тем не менее Конвенции все же являются актуальными, так как содержат специфические положения об административной помощи, о документах, удостоверяющих личность, и др. В состоявшейся дискуссии приняли участие: советник по юридическим вопросам УВКБ ООН М. Чеджемова; консультант по правовым вопросам Правозащитного центра «Мемориал» М. Е. Петросян; доцент кафедры международного права МГИМО(У) МИД России, кандидат юридических наук Д. В. Иванов; заместитель заведующего кафедрой народонаселения по научной работе экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова доктор экономических наук И. В. Ивахнюк; старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП И. В. Плюгина и др. Обсуждались вопросы проводимой в настоящее время миграционной политики, одним из направлений которой является предотвращение ситуации безгражданства. Акцентировалось внимание на проблеме необоснованно длительных сроков задержания в случае проведения процедур депортации и реадмиссии, на вопросах соблюдения прав и свобод лиц, подлежащих высылке. Активные дебаты вызвала проблема обеспечения единообразия подходов статистического учета лиц без гражданства на территории Российской Федерации; исследовалась возможность применения данных переписи населения; рассматривался вопрос целесообразности ратификации Конвенций с учетом современных реалий и уровня развития общественных отношений. Атташе Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека МИДа России В. А. Сурков отметил, что необходимо разграничивать вопрос о присоединении к Конвенциям и вопрос о решении проблем лиц без гражданства. В целом вопрос целесообразности присоединения к Конвенциям требует дальнейшего обсуждения с органами государственной власти. Руководитель Сети «Миграция и право» Правозащитного центра «Мемориал» С. А. Ганнушкина обратила внимание участников Круглого стола на проблему высылки лиц без гражданства, приведя в качестве примеров дело Зейналова и дело об ивановских узбеках, получившие широкий общественный резонанс. Кроме того, она отметила необходимость дальнейшего урегулирования вопроса, касающегося возможности применения такой меры наказания, как административное выдворение, с учетом принципа дифференциации: следует четко выделить критерии, когда можно применять данный вид наказания, а когда нельзя. Особого внимания заслуживает проблема социального обеспечения лиц безгражданства, в частности в сфере предоставления образовательных и медицинских услуг при отсутствии регистрации по месту жительства. Заместитель начальника отдела управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России М. В. Шорыгина подчеркнула, что в отношении лиц без гражданства не принимаются решения о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации на основании ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Она выделила проблему правового положения лиц без гражданства, освободившихся из мест лишения свободы, а также изложила основные положения законопроекта, направленного на легализацию и урегулирование правового статуса лиц без гражданства — граждан бывшего СССР, длительный срок проживающих на территории Российской Федерации. По завершении дискуссии ведущие Круглого стола подвели итоги. М. Н. Утяцкий отметил, что правоприменительная практика постоянно совершенствуется, принимаются меры, направленные на повышение ее эффективности, для чего осуществляется в том числе взаимодействие с неправительственными организациями. К сожалению, иногда имеет место субъективный фактор. Г. Карренброк сделала вывод о том, что в целом российское законодательство соответствует требованиям Конвенций, тем более что значительная часть положений имеет рекомендательный характер. Необходимо восполнение отдельных пробелов правового регулирования, что не потребует значительных усилий и проведения дорогостоящих процедур. Она также отметила, что эксперты УВКБ ООН считают необходимым присоединение к конвенциям. А. Я. Капустин указал, что основная задача в настоящее время — облегчить участь тех людей, которые находятся по тем или иным причинам в этой сложной ситуации. Законодательство должно отражать потребности общества, качество нормативных правовых актов следует повышать, а правоприменительная деятельность должна соответствовать требованиям законодательства.
