(Телешина Н. Н.) («Российская юстиция», 2012, N 1)
ПОНЯТИЕ И МЕСТО МИГРАЦИОННОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. Н. ТЕЛЕШИНА
Телешина Н. Н., старший преподаватель кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета им. А. Г. и Н. Г. Столетовых.
В статье проанализированы предмет, метод, структура и источники миграционного права, на основе чего сделан вывод о формировании миграционного права в самостоятельную отрасль российского права.
The article analyzes the subject, method, structure and sources of immigration law, the basis on which the conclusion about the formation of immigration law as an independent branch of the Russian law.
Любые явления как права, так и жизни в целом не находятся в статике, а развиваются как живой организм — система. Все, что нас окружает в комплексе, составляет систему. Под системой следует понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне посредством такого взаимодействия как нечто целое <1>. ——————————— <1> Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. 336 с.
Система права отражает реально существующие и развивающиеся общественные отношения, а не является результатом произвольно-субъективного усмотрения законодателя. Система права, в отличие от неорганизованной совокупности, содержит элементы, которые при взаимодействии между собой делают ее целостной. Этими элементами являются нормы права, правовые институты и отрасли права. Отрасли права являются одним из основных элементов системы права. Отрасли можно разделить на две основные группы: традиционные (базовые или основные) отрасли права — конституционное, административное, уголовное, гражданское право и т. д.; и новые (формирующиеся) отрасли права — биоэтическое, образовательное, строительное, служебное право и т. д. К новой формирующейся отрасли права, складывающейся под воздействием объективных демографических и глобализационных процессов, можно отнести и миграционное право. Создание новой отрасли — весьма сложный процесс. Вопросам формирования миграционного права, взаимосвязи миграционного законодательства и функционирования правовой политики России посвящены работы Т. Я. Хабриевой <2>, Т. А. Васильевой <3>, Г. Ю. Синяковой, В. И. Лафитского <4>, Т. И. Леонидовой, В. В. Мотыжева, М. Р. Вокуева, А. Д. Брик, М. Ю. Яковлевой, А. А. Рождествиной, И. В. Плюгиной, А. Н. Сандугей, С. Алексеева, В. Бабаева, П. Баранова, В. Зажицкого, А. Малько, С. Тихомирова и др. ——————————— <2> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Контракт, 2008. 336 с. <3> Васильева Т. А. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии. М.: Институт права и публичной политики, 2010. 324 с. <4> Лафитский В. И. Миграционное право Европейского союза // Журнал российского законодательства и сравнительного правоведения. 2005. N 1. С. 37 — 50.
Место норм, регулирующих миграционные отношения, в современной науке определяется по-разному. Можно выделить несколько точек зрения. Миграционное право — это самостоятельная отрасль российского права, которую можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих передвижение человека и смену им места жительства или пребывания. Как правило, миграционное право охватывает иммиграцию, эмиграцию, внутреннюю миграцию и временное пребывание человека за пределами его места жительства (туристические, деловые и иные поездки) (Г. А. Хуринов). Миграционное право — это институт административного права. Миграционное право — это комплексный правовой институт, взаимодействующий с другими правовыми институтами и отраслями права (Т. Я. Хабриева) <5>. ——————————— <5> Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Контракт, 2008. 336 с.
Автор считает, что в настоящее время сложились определенные предпосылки для обособления норм, регулирующих миграционные процессы и миграционную политику, в самостоятельную отрасль российской системы права. В современной юридической науке считается, что для формирования отрасли права необходимо соблюдение нескольких условий. 1. Должен быть уникальный предмет регулирования, то есть совокупность общественных отношений, на которые направлено действие норм данной отрасли. 2. Должен быть выработан специфический метод регулирования, то есть совокупность приемов и средств воздействия правовых норм на регулируемые общественные отношения. 3. Нормы, регулирующие однородные общественные отношения, можно структурировать на институты, субинституты, подотрасли и отрасли, которые взаимодействуют с другими элементами системы права. 4. Существует обособленная группа нормативно-правовых актов (или один кодифицированный), которые выступают источниками данной отрасли права. Проанализируем, насколько миграционное право отвечает данным условиям, что позволит определить, насколько правомерно считать его самостоятельной отраслью права. Предметом миграционного права можно считать миграционные отношения. Их круг до настоящего времени юридической наукой четко не определен. Под миграционными отношениями можно понимать совокупность общественных отношений, возникающих в ходе миграционных процессов. На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами <6>. ——————————— <6> Лялякин Ю. А. Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2007. 193 с.
Видами миграционных правоотношений выступают въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд из Российской Федерации; выбор гражданами места пребывания и места жительства; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность иностранных граждан в Российской Федерации; учет иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и т. п. Миграционные правоотношения, являясь разновидностью правовых отношений, по своей природе аналогичны иным правоотношениям и состоят из присущих всем им элементов: 1) субъектов права — участников общественных отношений; 2) объектов права; 3) содержания правоотношений — прав и обязанностей их участников. В то же время, обладая спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения имеют ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от других правоотношений. Первая их особенность состоит в том, что они складываются на основании норм миграционного права. Второй особенностью миграционных правоотношений выступает особый характер субъектов миграционного права, являясь дополнительным критерием отраслевого обособления миграционных правоотношений. Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Миграционное право, по крайней мере на данной стадии своего развития, не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений (порядок въезда и выезда, миграционный учет и контроль, выдача разрешений на работу, видов на жительство и т. п.). С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания. Нормы, регулирующие однородные общественные отношения, можно структурировать на институты, субинституты, подотрасли и отрасли, которые взаимодействуют с другими элементами системы права. В рамках миграционного права можно выделить институт мигранта (субинститут беженца, переселенца, трудящегося мигранта и т. д.), институт миграционного контроля (субинститут паспортно-визового режима, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, учета иностранных граждан и т. д.), институт ответственности за нарушение миграционного законодательства и др. Миграционное право можно считать комплексным правовым образованием, поскольку оно включает в себя регулирование трудоустройства мигрантов, обеспечения их жильем, оказания помощи в социальной, экономической, культурной адаптации. Нормы, регулирующие эти правоотношения, содержатся в различных отраслях права, в конституционном, административном, уголовном, таможенном. Различные отрасли права получают детальное развитие в миграционном праве: ответственность за нарушение миграционного законодательства (в случаях тяжелых нарушений) устанавливается уголовным правом, но превентивные меры могут быть предусмотрены миграционным правом; нелегальная иммиграция в определенных случаях наказывается в соответствии с нормами административного права <7>, но процедуры установления факта незаконной иммиграции, меры по недопущению таких явлений, правила иммиграции могут предусматриваться миграционным правом. Нечто подобное можно сказать в отношении гражданского права, которое устанавливает материальную ответственность мигранта за полученные средства, или трудового права, которое регулирует трудовые отношения, жилищного права, которое устанавливает жилищные нормы. ——————————— <7> Предприятия, которые нарушат предусмотренные законом нормы, будут нести административную ответственность. Так, привлечение специалиста к трудовой деятельности без получения разрешения влечет за собой наложение штрафа на компанию в размере от 250000 до 800000 рублей за каждого иностранного сотрудника либо запрет на осуществление деятельности на срок до 90 суток. За это же нарушение с должностных лиц взыскивается штраф в размере от 25000 до 50000 рублей. Неуведомление миграционных органов о привлечении к трудовой деятельности иностранца предусматривает для организации штраф от 400000 до 800000 рублей за каждого сотрудника. Штраф с должностных лиц взимается в размере от 35000 до 50000 рублей.
К типичным случаям нарушения миграционного законодательства относят: несоответствие наименований должности сотрудника, указанных в разрешении на работу, трудовом договоре и штатном расписании компании; неуведомление миграционных органов о прибытии (выбытии), а также о найме иностранного работника; несоответствие типа визы цели въезда на территорию России (деловая виза, но цель — работа по найму или деловая виза с целью въезда «техобслуживание», а на самом деле — работа по найму); отсутствие в трудовом договоре упоминания о разъездном характере работы, однако специалист трудится в субъекте, который не прописан в разрешении на работу; некорректное заполнение миграционной карты или осуществление миграционного учета. Миграционное право имеет и совокупность правовых актов, выступающих источниками данной отрасли права. Они представляют собой совокупность международных и национальных правовых актов. Среди международных актов можно выделить универсальные документы (например, Конвенция ООН «О правах мигрантов» 2003 г., Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» от 18.12.1990, «Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии» (заключено в г. Сочи 25.05.2006), Декларация о территориальном убежище (принята 14.12.1967 Резолюцией 2312 (XXII) Генеральной Ассамблеей ООН), Протокол, касающийся статуса беженцев (подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967), Конвенция о сокращении безгражданства (заключена в г. Нью-Йорке 30.08.1961), Конвенция о статусе апатридов (заключена в г. Нью-Йорке 28.09.1954), Конвенция о статусе беженцев (заключена в г. Женеве 28.07.1951) и соглашения в рамках СНГ (Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств — участников Союзного государства (заключено в г. Санкт-Петербурге 24.01.2006), Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства (подписан в г. Москве 08.12.1999), Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства (заключено в г. Москве 26.02.1999), Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан (подписан в г. Москве 25.12.1998), Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников Содружества Независимых Государств (заключена в г. Москве 19.01.1996), Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 06.03.1998), Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (заключено в г. Москве 24.09.1993). Среди национальных правовых актов, регулирующих миграционные процессы и миграционную политику, важно назвать Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1 «О беженцах», Закон РФ от 19.02.1993 N 4530-1 «О вынужденных переселенцах», Закон РФ от 28.11.1991 N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 22.06.2006 N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р, утвердившее Концепцию регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Анализируя указанные правовые акты, можно отметить следующие их характерные черты: хаотичность развития миграционного законодательства, сложность и запутанность нормативных положений, избыток отсылочных норм, частая изменчивость <8>, дублирование, пробельность, большая доля подзаконных правовых актов. ——————————— <8> Можно отметить, например, следующие изменения. С 1 июля 2010 г. в законодательство о правовом положении иностранных граждан внесены существенные изменения, касающиеся получения разрешительных документов для привлечения на работу иностранных высококвалифицированных специалистов. Приказом ФМС России утверждены формы документов, которые необходимы для привлечения на работу иностранцев. Минздравсоцразвития России были распределены квоты, утверждены формы заявок работодателей о потребности в специалистах, внесены изменения в перечень профессий, на которые не распространяются квоты. Правительством РФ установлен порядок оформления въездных виз. Высококвалифицированными специалистами признаются иностранные граждане с годовым доходом не менее 2 миллионов рублей, то есть ежемесячный доход такого работника должен составлять минимум 166667 рублей. Премии и компенсационные выплаты в размер заработной платы не включаются.
В целях устранения данных недостатков целесообразно было бы разработать и принять единый кодифицированный акт — Миграционный кодекс РФ, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Принятие такого кодекса позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области регулирования миграционных отношений, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты. Вместе с тем первый заместитель директора Федеральной миграционной службы М. Л. Тюркин в интервью в мае 2010 г. заявил, что «…разработка проекта миграционного кодекса в настоящее время преждевременна, поскольку в настоящее время миграционное законодательство претерпевает существенные изменения, носящие концептуальный характер». В феврале 2011 г. Правительство РФ поручило Высшей школе экономики совместно с Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ организовать экспертную деятельность по разработке целей и задач, востребованных жизнью на новом этапе социально-экономического развития страны. Создано несколько экспертных групп, одна из которых разрабатывает проект Концепции миграционной политики РФ <9>. ——————————— <9> Кузьминов Я. …И все-таки зачем России мигранты? // Миграция. XXI век. 2011. N 2 (5). С. 2.
Основными направлениями будущей миграционно-правовой политики российского государства в сфере формирования и совершенствования принципов миграционного права должны стать: — выработка и легальное закрепление понятия «мигрант»; — совершенствование правового статуса мигрантов; — разработка комплексного подхода к созданию условий приема и размещения вынужденных мигрантов; — обеспечение переселенцев, с одной стороны, и экономического развития принимающего региона — с другой; — разработка и реализация программ помощи социально незащищенным категориям вынужденных мигрантов (предоставление жилой площади или участков под жилищное строительство, предоставление пособий и безвозмездных ссуд, мест в стационарных учреждениях социального обслуживания, создание центров реабилитации и т. п.); — создание системы готовности к массовому приему вынужденных мигрантов при возникновении чрезвычайных ситуаций; — выработка механизма расселения и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев; — разработка и реализация адаптационных программ, предусматривающих профессиональную подготовку и переподготовку вынужденных мигрантов, консультации психологов, систему медицинской помощи, социальное обслуживание, создание сети детских дошкольных и школьных учреждений, разработку специальных образовательных программ и дополнительных мероприятий для категорий лиц, национальные культуры и традиции которых существенно отличаются от культуры и традиций населения принимающей территории и др. На основе предшествующего изложения можно утверждать, что сегодня миграционное право по праву можно считать формирующейся отраслью российской системы права. Формирование правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодательстве. Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой — наблюдается тенденция регионализации прав мигрантов, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов.
