(Шматова Е. С., Карпова В. А.) («Международное публичное и частное право», 2012, N 5)
ИНСТИТУТ (ЕДИНОГО) СОЮЗНОГО ГРАЖДАНСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПУБЛИЧНОМ ПРАВЕ <*>
Е. С. ШМАТОВА, В. А. КАРПОВА
——————————— <*> Shmatova E. S., Karpova V. A. Institute of a (unified) federal citizenship in international public law.
Шматова Елена Сергеевна, доцент кафедры теории государства и права и отечественной истории факультета инноватики и организации производства Южно-Российского государственного университета (Новочеркасского политехнического института), кандидат философских наук.
Карпова Виолетта Александровна, студентка IV курса по специальности «Юриспруденция» Южно-Российского государственного университета (Новочеркасского политехнического института).
Статья посвящена гражданству Союза Беларуси и России. Представлены различные точки зрения по определению и необходимости единого гражданства в международном публичном праве. Выделяются условия правового состояния союзного гражданства. Авторами отмечается важность принятия единого союзного правового акта по вопросам союзного гражданства. Делаются выводы о сформированности института союзного гражданства. Отмечаются проблемы по пути его оформления и дальнейшей интеграции Российской Федерации и Беларуси.
Ключевые слова: гражданство в международном публичном праве, союзные государства, гармонизация законодательства.
Article is devoted to nationality of the Union of Belarus and Russia. The various points of view by definition and need of uniform nationality for the international public law are presented. Conditions of a legal condition of allied nationality are allocated. Authors note importance of adoption of the uniform allied legal act concerning allied nationality. Conclusions about a sformirovannost of institute of allied nationality become. Problems by the way of its registration and further integration of the Russian Federation and Belarus are noted.
Key words: citizenship in international public law, union states, harmonization of legislation.
Институт единого (союзного) гражданства в международном публичном праве появился и существует с момента образования Союза Беларуси и России. Однако институт союзного гражданства в современной юридической литературе следует отнести к числу актуальных и недостаточно разработанных вопросов. Тому есть свои причины. В их числе, во-первых, многообразие дефиниций российского гражданства, во-вторых, неопределенность в статусе самих международных организаций, в-третьих, неоднозначное отношение российских и зарубежных ученых к надгосударственному гражданству — как к его существованию, так и к определению его понятия. Например, У. Прейсс <1>, оценивая европейское гражданство, назвал его «патетическим термином с патетическим оттенком» и подчеркнул, что понятие «европейское гражданство» по-прежнему остается неясным и неопределенным, подчас коллизионным. В юридической литературе российское гражданство традиционно рассматривается как первый из элементов в системе основ правового положения личности в государстве, и представление о нем формируется преимущественно с этих позиций. И тем не менее при столь однозначном подходе сформулировано и существует достаточное количество определений данного понятия, как в юридической доктрине, так и в сфере гуманитарных наук в целом. ——————————— <1> Прейсс У. К. О концепции европейского гражданства // Российский бюллетень по правам человека. М., 1996. Вып. 8. С. 129 — 137.
Трудно не согласиться, к примеру, с А. Г. Хабибулиным и Р. А. Рахимовым, которые утверждают: «Будучи объективно существующей политико-правовой связью с государством, гражданское состояние личности представляет собой в то же время и субъективное отображение данной связи, личностную оценку индивидом своей принадлежности к определенному государству. Оно предполагает непременную субъективацию индивидами и их группами всей системы объективно существующих взаимоотношений индивида и государства, их осознание и признание» <2>. С точки зрения представленной позиции можно говорить о взаимосвязи личности и государства и об осознании своего фактического и юридического состояния личности в данном государстве. ——————————— <2> Хабибулин А. Г., Рахимов Р. А. Государственная идентичность как элемент правового статуса личности // Государство и право. 2000. N 5. С. 5.
Однако в юридической доктрине есть иное мнение, утверждающее, что «установление гражданства Союзного государства символично». Институт гражданства Союзного государства России и Белоруссии предусматривает равенство гражданских прав в двух государствах. Как известно, гражданство является категорией, присущей единому государству. Поэтому союзное государство — это нечто большее, чем традиционное международно-правовое объединение; Россия и Белоруссия стали на путь создания в перспективе более прочного объединения — федеративного государства <3>. Исходя из данной точки зрения, союзное гражданство есть категория так называемого переходного периода по пути формирования федеративного государства, оформляющего отношения России и Беларуси. ——————————— <3> Миронов В. О. Институт гражданства Союзного государства // Гражданин и право. 2006. N 2.
Тем самым противоречивость процедур решения вопросов приобретения союзного гражданства, недостаточная правовая их урегулированность, множественность фактов нарушения и ущемления прав иноязычного населения на территориях бывших республик СССР не только актуализируют проблемы гражданства, но и требуют весьма осторожных, квалифицированных и научно обоснованных подходов к их решению. Гражданство союзного государства, как и другие его признаки, имеет единые исторические и социальные корни обеих стран, обусловлено общностью социальной структуры, экономических укладов и принципов организации экономических отношений в современный период, общностью религии и идеологии и т. д. И как явление, свидетельствующее о юридической и фактической связи каждого человека, жителя той и другой страны с новым государством. Прежде всего понимание гражданства неотделимо от социальной деятельности людей, от способов бытия, от существа всей совокупности отношений, в которых участвует индивид и от которых зависит уклад его жизни. Именно гражданство способно придать союзному государству статус государства, а не международной региональной организации. Поэтому в документах, регламентирующих развитие сотрудничества России и Беларуси, вопросы гражданства рассматриваются с позиции дальнейшей интеграции отношений этих стран. Также особая актуальность в создании института единого гражданства необходима для создания единого правового пространства страны в целом и по вопросам правового положения личности, в том числе для сближения национальных правовых систем, а затем для гармоничного функционирования всех элементов системы власти Союзного государства. Первые упоминания о союзном гражданстве содержатся в Уставе «Союза Беларуси и России» от 23 мая 1997 г. (ныне утратившем свою силу). Данный документ в ст. 2 определяет, что каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь является одновременно гражданином Союза. Нормы о гражданстве конкретизировались ст. 18 Устава, в которой говорилось о том, что наличие у гражданина Российской Федерации и гражданина Республики Беларусь гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства — участника Союза <4>. Также гражданину Союза предоставлялись дополнительные права на: свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и территории Республики Беларусь с соблюдением правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных районов и местностей; защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства — участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств или консульских учреждений другого государства — участника Союза на тех же условиях, что и граждан этого государства; участие в управлении делами Союза; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства — участника Союза на тех же условиях, что и граждане этого государства <5>. ——————————— <4> Устав Союза Беларуси и России (совершено в Москве 23.05.1997) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3596. <5> Там же.
Следовательно, можно выделить следующие прерогативы союзного гражданства: 1) предоставление дополнительных прав; 2) участие в управлении делами Союза; 3) владение, пользование, распоряжение имуществом на территории Союзного государства. Как видно, в Уставе сделана попытка создания равных условий с учетом национальных особенностей законодательства для граждан Союза, что способствует реализации прав, свобод в пределах Союза. Следует учитывать, что союзные гражданские права предполагают и высокую степень ответственности участников Союзного государства. В том смысле, что для россиян и белорусов необходимо обеспечить общий блок социальных гарантий <6>. ——————————— <6> Что мешает установить союзное гражданство // Союзное вече. 2008. Сентябрь.
По мнению В. О. Миронова, принципиальным шагом должно стать принятие Федеральным Собранием Российской Федерации и Национальным Собранием Республики Беларусь идентичных систем государственных минимальных социальных стандартов и унифицированных кодексов о труде. Одной из главных целей Союзного государства является повышение уровня жизни народа и создание условий для всестороннего гармоничного развития личности. Поэтому гражданам России и Белоруссии должны быть предоставлены равные права в трудоустройстве, оплате труда, получении образования, медицинской помощи, обмене жилых помещений, приобретении в собственность, а также во владении, в пользовании и распоряжении имуществом. Необходимо выработать порядок реализации этих прав <7>. Для реализации упомянутых выше прав граждан Союзного государства целесообразно обеспечить социальные основы деятельности Российского государства, сделав приоритетной его социальную функцию. ——————————— <7> Миронов В. О. Указ. соч.
Важную роль в укреплении отношений между Россией и Беларусью сыграл Договор от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства», ратифицированный Российской Федерацией в 2000 г. <8>. Согласно Договору Российская Федерация и Республика Беларусь, движимые стремлением продолжить развитие интеграционных процессов, заложенных Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., Уставом Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г., а также реализуя положения Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря 1998 г., договорились о создании Союзного государства, которое ознаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство. И хотя признаки нового государственного Союза просматриваются не совсем отчетливо, данный документ, подводя итоги предыдущих этапов развития сотрудничества двух стран, открывает новую страницу в правовом оформлении их взаимоотношений и выводит отношения двух государств на более высокий уровень. ——————————— <8> Договор между РФ и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786.
Новый облик отношений между Россией и Беларусью концептуально формируется на базе лучших исторических традиций и включает создание и утверждение сущностных признаков нового государства, формы его правления, формы государственного устройства, такого типа государственно-политического режима, который устраивал бы объединяющиеся стороны. Однако главным фактором, предопределяющим юридическую природу Союзного государства, следует считать создание основ такого правового режима жизнедеятельности человека, который отвечал бы международным стандартам в этой области и выражал бы волю народов России и Беларуси. Первичная правовая база для решения вопросов гражданства уже имеется. Она включает нормы международных деклараций, договоров, соглашений, конвенций о правах человека и непосредственно по вопросам гражданства, практику решения подобных вопросов странами Европейского союза, опыт сотрудничества государств — участников СНГ в обозначенной сфере и серию двухсторонних и многосторонних соглашений и договоров, заключенных в рамках СНГ по вопросам гражданства, таких как Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. <9>, Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. <10>, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г. <11> и т. д. ——————————— <9> Европейская конвенция о гражданстве (ETS N 166) (рус., англ.) (Страсбург, 6 ноября 1997 г.). Россия подписала Конвенцию 6 ноября 1997 г. (распоряжение Президента Российской Федерации от 06.11.1997 N 456-рп). Конвенция вступила в силу 1 марта 2000 г. Конвенция не вступила в силу для России на 25 января 2011 г. <10> Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 г. // Бюллетень международных договоров. 1995. N 5. <11> Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, от 12 апреля 1930 г. // Действующее международное право. М.: Московский независимый институт международного права. 1996. Т. 1. С. 223 — 230.
С преобразованием Союза Беларуси и России в Союзное государство соответственно несколько видоизменилось и содержание правового статуса гражданина Союзного государства. Например, правоспособность гражданина Союзного государства расширилась за счет наделения его следующими политическими правами: правом избирать и быть избранными в парламент Союзного государства и назначаться на должности в органы Союзного государства (п. 7 ст. 14 Договора о Союзном государстве), а также правом на создание союзных общественных объединений (п. 7 ст. 14 Договора о Союзном государстве) <12>. Законодательное закрепление указанных прав в межгосударственном договоре, который был ратифицирован органами государственной власти обоих государств, еще раз подчеркнуло приверженность лидеров двух государств предоставить гражданам государств — участников Союзного государства всю полноту социальной и гражданской правосубъектности, что наглядно продемонстрировано в ст. 16 Договора о Союзном государстве, предусматривающей учреждение на территории Союзного государства Комиссии по правам человека, в чью компетенцию будут входить содействие реализации и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства <13>. ——————————— <12> Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786. <13> Малумов А. Ю. Институт союзного гражданства в системе конституционного права // Национальные интересы. 2004. N 4. С. 59.
Нельзя не согласиться с мнением М. А. Кожановой о том, что «введение института гражданства Союза… позволяет отойти от неестественного положения, при котором граждане России и Беларуси воспринимались бы на территории второго государства в качестве иностранцев. Введение союзного гражданства позволит решить весь комплекс вопросов, связанных с обеспечением единого статуса граждан Беларуси и России, упрощенного порядка приобретения гражданства другой стороны и т. д. Введение союзного гражданства никак не влечет умаления прав, уже гарантированных своим гражданам договаривающимися сторонами, и не освобождает их от обязанностей» <14>. Данная точка зрения позволяет утверждать необходимость дальнейших интеграционных процессов на постсоветском пространстве, которые в нынешнем столетии вышли на иной уровень. Конечно, единое гражданство предполагает не только его позитивные последствия, но и наличие обязанностей и неотвратимость наступления юридической ответственности в случае их ненадлежащего исполнения или неисполнения. Так, с правом на участие в управлении делами Союзного государства корреспондирует обязанность защищать его интересы. ——————————— <14> Кожанова М. А. Еще раз к вопросу о двойном гражданстве // Теоретические проблемы российского конституционализма / Под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2000. С. 194 — 207.
Гражданство как правовой институт, как совокупность правовых предписаний обеспечивает нормативное оформление принципов, условий, способов существования каждого человека в новом государстве и составляет правовую базу, объективно необходимую для обеспечения жизнедеятельности каждого индивида, а также для функционирования всего общества и созданного им государства. Договором в ст. ст. 14, 15, 16 установлены общие положения о гражданстве Союзного государства <15>. Например, особый интерес вызывает положение п. 9 ст. 14, в котором говорится, что «до введения единого образца документов, удостоверяющих личность гражданина Союзного государства, на его территории одинаково признаются документы, выданные государственными органами и органами местного самоуправления государств-участников, а также документы, признаваемые в соответствии с законодательством государств-участников и международными договорами» <16>. ——————————— <15> Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 «О создании Союзного государства». <16> Там же.
Хотя новые положения о гражданстве по сравнению с Уставом 1997 г. более конкретизированы, проблемы и сложности реализации не были до конца решены и в данных статьях, а наоборот, поскольку механизм приобретения союзного гражданства и документальное его подтверждение данными статьями не урегулированы, так как договор не регламентирует процедуру получения союзного гражданства, а сложившаяся практика по данному вопросу отсутствует. Следует также учитывать, что не установлено, но вытекает из существующих обстоятельств тот факт, что обладание союзным гражданством не создает ситуации двойного гражданства, т. е. граждане России не становятся в рамках Союзного государства одновременно гражданами Белоруссии, и наоборот; в период пребывания на территории Белоруссии граждане России не считаются гражданами Белоруссии, а граждане Белоруссии в период пребывания на территории России не считаются гражданами России. Итак, перечень проблем союзного гражданства можно считать открытым, но основной из них можно выделить то, что представлены к объединению субъекты с разной формой государственного устройства: Беларусь — унитарное государство, Россия — федерация. Каким окажется влияние формы государственного устройства каждой из объединяющихся сторон на решение вопросов гражданства, а также на обустройство иных государственно-правовых институтов, пока неясно. На данный момент очевидно, что для реализации союзного гражданства требуется внести изменения в конституции России и Беларуси, необходимо принятие новых законов или новых редакций законов о гражданстве, а также обновление всех норм Союзного государства. Так, В. Крук, член Комиссии Парламентского собрания Союза Беларуси и России по вопросам внешней политики, член Постоянной комиссии Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь по международным делам и связям с СНГ полагает, что в настоящее время не существует препятствий законодательного оформления союзного гражданства. «Исторические корни, историческая память, наше духовное родство — все это делает нас не просто соседями, а родными, близкими народами, чье прошлое, настоящее и будущее было и останется неразрывным. А преодолеть все препятствия поможет прежде всего политическая воля руководителей государств. Ведь народы Беларуси и России давно уже сделали свой взвешенный, осознанный выбор в пользу Союзного государства» <17>. ——————————— <17> Что мешает установить союзное гражданство // Союзное вече. 2008. Сентябрь.
Таким образом, введение института союзного гражданства — это способ правовым путем создать новую форму политико-правовой взаимосвязи между гражданами государств — участников Союзного государства и самим Союзным государством, который сочетал бы в себе нормы международного и национального законодательства. В связи с чем считается необходимым создание нормативно-правовой базы союзного гражданства рассматривать в совокупности с национальными институтами гражданства. Хотя в процессе последующей, более углубленной интеграции между Российской Федерацией и Республикой Беларусь единое гражданство необходимо создавать именно на основе конституционного права, а именно с помощью внесения изменений в конституции союзных государств <18>. ——————————— <18> Малумов А. Ю. Институт союзного гражданства в системе конституционного права // Национальные интересы. 2004. N 4. С. 15.
В случае же с единым гражданством Союзного государства данный правовой институт выступает правовым институтом международного права, так как п. 6 ст. 14 Договора о Союзном государстве прямо указывает, что до принятия союзного нормативно-правового акта в области гражданства правовое положение граждан Союзного государства регулируется национальными законодательными актами государств-участников и договорами между ними в данной области. Это означает, что в число источников правового статуса гражданина Союзного государства входят также межгосударственные договоры Российской Федерации и Республики Беларусь, в частности Договор о равных правах граждан <19>. ——————————— <19> Договор о равных правах граждан // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 47. Ст. 5625.
Союзное гражданство требует формирования и усовершенствования соответствующих форм единого государственного устройства, правовых систем, условий и принципов формирования и функционирования общества и государства. Предотвращение возникновения коллизий в реализации институтов Союзного государства требует унификации правовых основ деятельности двух государств и создания механизма, обеспечивающего контроль иммиграции. Следовательно, можно говорить и о необходимости принятия прежде всего Конституционного акта Союзного государства, где будут закреплены основные принципы союзного гражданства. Также целесообразно разработать закон о союзном гражданстве. Под необходимостью построения концепции гражданства Союзного государства подразумевается определение института союзного гражданства и правового статуса граждан Союзного государства на территории государств-участников, сопоставимых с международными нормами и стандартами в области прав человека и гражданина, с учетом международной правосубъективности Союзного государства и положений конституций Российской Федерации и Республики Беларусь. Тем самым институт союзного гражданства России и Беларуси на затянувшейся стадии формирования нуждается в усилении правовой основы и создании механизма реализации союзных прав. До тех пор пока Союзное государство остается международно-правовым объединением, сохраняется приобретение гражданства Российской Федерации гражданами Республики Беларусь, и наоборот.
