СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
Е. Е. ВЕСЕЛКОВА
Веселкова Евгения Евгеньевна, доцент кафедры авторского права, смежных прав и частноправовых дисциплин Российской государственной академии интеллектуальной собственности, кандидат юридических наук.
Автор рассматривает основные тенденции международно-правового и национально-правового регулирования иностранного инвестирования во взаимосвязи с развитием процесса глобализации.
Ключевые слова: развитие международно-правового регулирования иностранного инвестирования, развитие национально-правового регулирования иностранного инвестирования, глобализация.
Ratio of international law and national legislation in the legal regulation of foreign investing E. E. Veselkova
Doctor of Law, associate professor of the Department of copyright, related rights and private law disciplines of the Russian State Academy of Intellectual Property E. E. Veselkova considers main trends of international legal and national legal regulation of foreign investing in interconnection with the development of globalization process.
Key words: development of international legal regulation of foreign investing, development of national legal regulation of foreign investing, globalization.
Соотношение международного права и национального законодательства в правовом регулировании иностранных инвестиций является одним из самых сложных вопросов в юриспруденции. Традиционное сопоставление двух названных правовых систем в отечественной юридической литературе выражается как «международное право» и «внутригосударственное право». В официальных международных актах зачастую применяются понятия «национальное право», «национальное законодательство» или «внутреннее право». Соотношение международного права и внутригосударственного права, понимаемого как международное частное право, в инвестиционных отношениях является одним из аспектов рассматриваемой глобальной проблемы. Вопрос осложняется тем, что в доктрине международного частного права существует два подхода к пониманию нормативного состава этого права. Школа цивилистов (М. М. Богуславский, М. И. Брагинский, В. П. Звеков, С. Н. Лебедев, А. Л. Маковский, М. Г. Розенберг, О. Н. Садиков и др.) считает, что международное частное право включает в себя коллизионные нормы, входящие обыкновенно в состав национального гражданского права и имеющие целью определение так называемого применимого права, т. е. права того государства, в соответствии с нормами которого должны решаться конкретные правовые отношения, выходящие за рамки одной правовой системы; не определяемый строго круг фрагментарно выделяемых норм гражданского, семейного, трудового и других отраслей национального права, применимых к регулированию правоотношений с иностранным элементом, например национальные нормы, регулирующие правовой режим иностранных инвесторов; нормы многих международных договоров, которые призваны регулировать частные правоотношения, выходящие за рамки одной правовой системы. В доктрине (Д. Б. Левин, Е. Т. Усенко) признается, что международные нормы не действуют для субъектов национальных правовых систем ex priorio vigore, но действуют опосредованно, будучи трансформированными согласно Ф. Триппелю, иначе рецепированными согласно Левину Д. Б. в том или ином национальном правопорядке либо посредством генеральной рецепции, либо посредством специальной рецепции. Таким образом, реципированная международная норма, не теряя своего качества, становится одновременно и национальной. Поскольку все три источника норм международного частного права согласно цивилистической школе, по сути, являются нормами национальными, внутрисистемными, то, соответственно, практически все международное частное право также внутринациональное. Школа международников (И. П. Блищенко, Л. Н. Галенская, В. Э. Грабарь, Ф. И. Кожевников и др.) исходит из того, что в состав международного частного права входят нормы только международно-правовые, в основном договорные, а следовательно, международное частное право есть одна из составных частей международного публичного права. Согласно этому подходу конвенционные международные нормы международного частного права отличаются только по предмету регулирования (частноправовые отношения) от норм других отраслей международного публичного права. Кроме того, нормы других отраслей принципиально ничем не отличаются от международных норм международного частного права с точки зрения их действия в силу рецепции в национальных правопорядках различных стран (в частности, применения их органами и должностными лицами). Многие международные конвенции в области международного частного права логичнее включить в состав международного экономического права, поскольку это международные договоры, имеющие предметом регулирования международные экономические отношения. Хотя нормы таких конвенций, будучи реципированными, применяются и в качестве внутринациональных норм, но первооснова остается международной. Это проявляется в их связанности, автономности, они не могут произвольно изменяться или отменяться, являясь по происхождению международными. К международному частному праву англо-американская доктрина относит только коллизионные нормы. И в Гражданском кодексе РФ в разделе «Международное частное право» фигурируют в основе только коллизионные нормы. Иначе говоря, международное частное право — это право внутринациональное, коллизионное право того или иного государства. В практическом плане важнейшим отличием международного публичного права от международного частного права является то, что его субъекты — это субъекты международного публичного права, а субъекты международного частного права — это субъекты национальных систем права. Кроме того, международное публичное право применяется для регулирования международных публично-правовых отношений, а международные частноправовые отношения регулируются тем или иным частным, национальным применимым правом, включая нормы тех или иных международных договоров, реципированные в национальные правовые системы. В доктрине исторически сложились два концептуальных подхода к соотношению внутреннего и международного права. Сторонники дуалистической концепции отстаивают точку зрения, согласно которой имеют место две самостоятельные, параллельно существующие правовые системы. В связи с этим известный итальянский профессор Д. Анцилотти не допускает какой бы то ни было надгосударственной власти вопреки нормообразованию государств на основе их соглашений. Иное означало бы конец международного права и замену его внутригосударственным правом другого государства <1>. ——————————— <1> Анцилотти Д. Курс международного права. М., 1961. Т. 1: Введение — общая теория. С. 7 — 9.
Другой подход подразумевает теорию примата внутреннего права над международным правом или международного над внутренним. Признание приоритета внутреннего права преобладало в доктрине и практике советского государства, отражая защиту им своего суверенитета в условиях противостояния двух общественных систем. С конца 1980-х гг. стала все более отчетливой тенденция «связанности» государства его международными обязательствами. Устойчивое признание параллельности развития внутреннего и международного права всегда сочеталось с оценками их взаимного влияния, которое объяснялось такими обстоятельствами, как объективные условия и факторы (конфликты, войны, мир, экономический рост и т. д.), государственно-правовые перемены в отдельных странах (революции, перевороты, новые политические курсы, конституции и т. д.), взаимное влияние международно-правовых массивов и их потоков применительно к разным странам (деструкции правовых состояний и институтов). Все это сделало неизбежным постепенное развитие коллизионных норм и процедур, используемых для разрешения споров между государствами и преодоления разногласий в рамках международных структур. Увеличение их удельного веса дает основание для формирования нового коллизионного права <2>. ——————————— <2> См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000.
В настоящее время в доктрине появилась точка зрения, согласно которой в условиях глобализации концепция объективных границ международного права должна отойти в прошлое. Сегодня оно создает права и обязательства не только для государств, но и для физических, юридических лиц, имеет прямое действие во внутригосударственной сфере <3>. ——————————— <3> См.: Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский журнал международного права. 1997. N 2.
На самом деле внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм. В результате соответствующие нормы международного права сохраняют свой статус, не претерпевая каких-либо изменений. В соответствии с ними создаются нормы внутреннего права. В этом и состоит суть процесса инкорпорации международного права во внутригосударственное. Каналы влияния международного права на внутригосударственное достаточно многочисленны. Данная проблема подробно анализировалась Ю. А. Тихомировым. Во-первых, возникает новая правовая взаимозависимость государств, когда они добровольно берут на себя международные обязательства и даже передают осуществление части своих суверенных прав (ст. 79 Конституции РФ). Взамен государства приобретают новые возможности коллективного и согласованного решения публичных дел, использования для этого международных институтов, охраны своих интересов. Во-вторых, бесспорно политико-правовое влияние, общая нормативная ориентация, когда международная норма как бы обозначает предметы национально-правового регулирования ввиду их общей значимости. В-третьих, наблюдается очевидное влияние идей, принципов и структур международного права на процессы развития и реформирования отраслей внутригосударственного права. В-четвертых, происходит процесс имплементации международных норм в национальные нормы. В-пятых, международные нормы используются как средства толкования и как юридический аргумент в правоприменительной деятельности. В-шестых, международные решения являются важными для деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов. В-седьмых, среди международных структур все больший удельный вес приобретают межгосударственные объединения. А это более высокая степень государственно-правовой интеграции. Для нее характерны общие историко-социальные судьбы государств, географическая близость, отражение в структуре системы национально-государственных институтов и их жесткое взаимодействие, строгая «связанность» национальных правовых актов императивными актами межгосударственных объединений, наличие специальных процедур разрешения споров между государствами-членами. Объединения такого рода признаны конституциями ряда государств, в том числе в ст. 79 Конституции РФ. В ст. ст. 23, 24 Основного Закона Германии подробно урегулированы вопросы участия страны в развитии Европейского союза. В Конституции Франции есть раздел XIV о соглашениях об объединении <4>. ——————————— <4> См.: Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11.
Проблема инкорпорации гораздо сложнее, поскольку наряду с тенденцией интернационализации или гомогенизации национального права наблюдается другая тенденция — к гетерогенизации права государств. По мере того как международное право все серьезнее затрагивает внутренне право, его применение все сильнее сталкивается с различиями правовой культуры и правового сознания. Профессор университета в Торонто К. Кноп отмечает, что внутригосударственное толкование международного права не является всюду одинаковым. В идеале мы имеем дело с чем-то не целиком международным, не целиком национальным, а с гибридом, выражающим отношения между ними <5>. ——————————— <5> Knop K. Here and there: International Law in Domestic Courts // New York University Journal of International Law and Politics. 2000. N 2. P. 506, 524.
Данный факт представляется закономерным, поскольку в противном случае имплементация международных норм на национальном уровне была бы невозможной. Проблема состоит в том, чтобы расхождения национальных систем не выходили за определенные границы, оставались в рамках исторически достигнутого и международно приемлемого уровня. Реализация принципов и норм международного права и их имплементация в национальной правовой системе представляют собой сложный процесс. В целом этапы имплементации можно разграничить следующим образом: во-первых, происходит выбор из всего массива норм и предпочтений, поскольку каждая страна несет бремя многих международных обязательств. По соображениям политическим и экономическим в большинстве случаев отдается предпочтение нормам, которые связывают ее с разными государствами и межгосударственными объединениями. Во-вторых, приходится сопоставлять международные нормы с национальными. Несовпадение понятий и терминов обостряет проблему их содержательности и точности перевода. В-третьих, имплементация международных норм связана с такой процедурой, как ратификация, имеющей смысл международно-правовой и конституционной процедур. Они закреплены в Конституции РФ и Законе о международных договорах. В-четвертых, международные нормы, требующие принятия, изменения или отмены национальных норм, оказывают весьма сильное влияние. В-пятых, в межгосударственных объединениях проводится более систематическая и разветвленная работа ввиду активного взаимодействия таких институтов и взаимосвязанности их правовых актов. В-шестых, коллизии норм международного и внутреннего права порождают механизм их преодоления. Помимо переговоров и согласительных процедур, предусмотренных в договорах, действуют специальные примирительные, третейские и коллизионные структуры, например в рамках ВТО. Накоплен большой опыт функционирования Международного суда ООН, Экономического суда СНГ и других судебных инстанций, хотя сохраняют остроту проблемы их юрисдикций, процедур принятия и исполнения судебных решений. Механизм реализации международных договоров представляет собой совокупность органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов РФ), органов местного самоуправления, в необходимых случаях учреждений и организаций, которые участвуют в реализации международных договоров, а также нормативных правовых актов органов власти по вопросам, входящим в их компетенцию, направленных на выполнение международных договоров. Согласно Закону «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры Российской Федерации заключаются на трех уровнях: от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Реализация международного договора является важнейшей стадией всего договорного процесса. Посредством выполнения международных договоров государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный исторический период законодательство государства является важным проводником международно-правовых норм во внутригосударственные отношения. Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку в современном мире международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны. Из обширной группы международных договоров Российской Федерации в области иностранного инвестирования следует выделить многосторонние международные договоры, заключенные как на универсальном, так и на региональном уровне. Они представляют особую важность в связи с решением задачи инновационного развития экономики страны. Особо следует выделить многосторонние соглашения и конвенции, которые обеспечивают равные условия конкуренции на мировых товарных рынках и рынках услуг, в том числе финансовых. Многосторонние международные соглашения и конвенции создают условия для соблюдения требований открытости и прозрачности в экономических отношениях, что является непременным условием привлечения инвестиций. Участие России в ВТО предполагает наличие основных преимуществ, которые заключаются в следовании курсу рыночной экономики. Эти преимущества проявляются и в вопросах привлечения иностранных инвестиций. Речь идет не о льготах и субсидиях, а о стабильности режима экономической деятельности и прогнозируемости действий органов государства по управлению экономикой. Все эти преимущества дадут положительный эффект, если страна будет следовать принципам рыночной экономики. Ориентация ВТО на рыночные механизмы управления мировой экономикой предполагает, что в государствах — членах ВТО действуют те же принципы регулирования рыночных отношений, что и на мировых рынках товаров и услуг. Помимо соглашений ВТО, регулирующих инвестиции (ГАТС, ТРИПС и ТРИМС), большое влияние на движение капитала оказывает международное законодательство, созданное Международным банком реконструкции и развития (МБРР). Речь идет о созданной МБРР системе взаимосвязанных договоров, которая позволила по-новому подойти к решению вопроса о защите иностранных инвестиций: двусторонние соглашения о защите инвестиций создают для государств, участвующих в инвестиционных спорах, обязательства подчиниться юрисдикции Международного центра по урегулированию инвестиционных споров (ИКСИД). Кроме того, действует Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств 1965 г. Россия не участвует в данной Конвенции, что является своего рода препятствием на пути участия страны в международном экономическом сотрудничестве. Сеульская конвенция 1985 г. об учреждении многостороннего Агентства по гарантиям инвестиций предусматривает гарантии выплаты инвестору компенсаций в случае наступления политических рисков (например, экспроприация иностранной собственности). В указанных документах МБРР определены все особенности инвестиционных отношений, которые отражает и российское законодательство. Большое значение в развитии иностранного инвестирования в рамках международного бизнеса имеют документы, создаваемые по соглашению между государствами, содержащие общие положения гражданского законодательства. Среди них следует выделить Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА) и Принципы европейского договорного права (Принципы Ландо), в которых отражены общие тенденции развития гражданского права в различных государствах. Имплементация указанных принципов регулирования в национальное законодательство обеспечивает гармонизацию национально-правового регулирования в различных сферах деятельности. Развитие унификации права в этом направлении можно сравнить только с принятием общих норм регулирования в гражданском законодательстве. Совершенствование гражданского законодательства происходит в первую очередь в части, касающейся общих положений ГК РФ. По такому же пути идет совершенствование гражданского законодательства в европейских странах. Применительно к инвестиционным отношениям с целью реализации идеи, предложенной Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым о создании международного финансового центра в Москве, предполагается принять ряд специальных законов в развитие общих положений ГК РФ, среди которых закон о клиринге и закон о бирже как о регулируемом рынке (организаторе торгов) <6>. ——————————— <6> См.: Доронина Н. Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2011. N 1.
На сегодняшний день актуальным остается вопрос о принятии федерального закона о реализации международных обязательств Российской Федерации либо о внесении дополнений в действующий Закон «О международных договорах Российской Федерации». Нормы, посвященные реализации международных договоров, находятся в различных нормативных правовых актах, ряд вопросов разрешается в практике государственных органов и не имеет своего законодательного регулирования, между тем современные условия диктуют необходимость верных подходов к выполнению международных договоров и их законодательное отражение. В научной литературе высказывается мнение (а оно не лишено оснований) о возможности слияния национального права с правом международных организаций. Эта позиция обоснована американским компаративистом К. Осакве <7>. ——————————— <7> Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах. Общая и Особенная части. М., 2002. С. 50.
Грань между международным и внутренним правом не стирается, поскольку это привело бы к нарушению их нормального функционирования. У каждой из этих правовых систем своя природа, своя сфера действия, свой объект регулирования и свой механизм действия. Происходит углубление взаимодействия двух правовых систем, а не стирание границ между ними. Это подтверждается и опытом наиболее развитой интеграции в рамках Европейского союза. Глобализация активно изучается экономистами, политологами, социологами, философами. Они констатируют серьезные изменения в обществе и государстве, происходящие в процессе глобализации. Юристы проявляют слабый интерес к изучению влияния глобализации на государство и право. А между тем данные вопросы имеют серьезное значение, поскольку влияние глобализации на государство и право возрастает, отражается на характере и функциях государства и права, как внутреннего, так и международного, не говоря уже об их взаимодействии. Взаимозависимость имеет национальный и интернациональный аспекты. Национальный аспект выражается в том, что вступление в отношения взаимозависимости диктуется необходимостью удовлетворения внутренних потребностей государства в зарубежном сырье, технике, медикаментах и т. д. Важные элементы национальной социально-экономической системы вышли за пределы государственных границ. Эффективное управление ими требует сотрудничества с другими государствами и соответствующего взаимодействия международного и внутреннего права. Интернациональный аспект заключается в том, что государство вступает в отношения взаимозависимости в результате необходимости обеспечения общих интересов, с которыми связаны национальные интересы, например интересы экономического развития. Интернациональный аспект — достаточно новое явление. И только недавно человечество достигло уровня цивилизации, позволяющего осознать единство национальных и общечеловеческих интересов. Одной из тенденций развития внутреннего права государств в XXI в. является его интернационализация, ставшая следствием процесса глобализации. Единство мирового сообщества, упрочение взаимозависимости государств, необходимость международного экономического и инвестиционного сотрудничества диктуют необходимость совместимости и должного взаимодействия социально-экономических и политико-правовых систем. Вопрос решается в процессе взаимодействия международного и внутреннего права. Во имя обеспечения единства международного сообщества государства должны подчиняться установленному ими правопорядку, который является социально и политически необходимым. Это касается деятельности не только международной, но и внутригосударственной в той мере, в которой она затрагивает международные отношения. Обеспечение подобного положения требует признания приоритета международного права как во внешней, так и во внутренней политике <8>. Данный факт породил тенденцию к конституционализации международного права. Все большее число конституций содержат положения, посвященные международному праву и признанные обеспечить его реализацию. Более того, многие из них устанавливают приоритет международно-правовых норм <9>. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15), определяя порядок взаимодействия международного и внутригосударственного права, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения о порядке взаимодействия международного и внутригосударственного права составляют в совокупности с иными положениями, включенными в гл. 1 Конституции, основы конституционного строя государства. Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ч. 2 ст. 16), а любое изменение гл. 1 означает замену прежней Конституции новой (ст. 135). ——————————— <8> Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 131, 132. <9> См.: Лукашук И. И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал российского права. 2002. N 3.
Интернационализация права государств переплетается с доместикацией международного права. Все большее число международных норм инкорпорируется внутренним правом и там обретает свое полное значение. Внутригосударственный правовой механизм выдвигается на первый план в повседневном осуществлении международного права <10>. Обеспечение международного правопорядка перестало быть задачей только международного права. Это и стало задачей национальных правовых систем. ——————————— <10> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.
Эти процессы значительно различаются в различных государствах по темпам развития. Наибольший прогресс достигнут в странах ЕС, по опыту которого можно судить о глобальных перспективах.
Библиография
Анцилотти Д. Курс международного права. М., 1961. Т. 1: Введение — общая теория. Доронина Н. Г. Инвестиционное законодательство и модернизация экономики // Журнал российского права. 2011. N 1. Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. Лукашук И. И. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Журнал российского права. 2002. N 3. Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. Марочкин С. Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский журнал международного права. 1997. N 2. Осакве К. Сравнительное правоведение в схемах. Общая и Особенная части. М., 2002. Тихомиров Ю. А. Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права // Журнал российского права. 2002. N 11. Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. Knop K. Here and there: International Law in Domestic Courts // New York University Journal of International Law and Politics. 2000.
