(Веселкова Е. Е.) («Законодательство и экономика», 2012, N 8)
УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ
Е. Е. ВЕСЕЛКОВА
Доцент кафедры авторского права, смежных прав и частноправовых дисциплин Российской государственной академии интеллектуальной собственности, кандидат юридических наук Е. Е. Веселкова рассматривает основные вопросы, относящиеся к участию субъектов Федерации в правовом регулировании иностранных инвестиций. Особое внимание уделяется проблемам разграничения сферы ведения федерального центра и субъектов (регионов).
Для России как государства с федеративным устройством и значительными межрегиональными экономическими различиями несомненный интерес представляет опыт правового регулирования иностранных инвестиций в странах, для которых также характерна широкая законодательная и административная автономия субъектов. В мировой практике используются следующие способы обеспечения гарантий и защиты интересов инвесторов: — принятие соответствующих норм национального законодательства; — регулирование нормами многосторонних договоров (соглашений, конвенций), участником которых является сторона, принимающая иностранные инвестиции; — регулирование положениями двусторонних межгосударственных соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, ратифицированных принимающей стороной; — регулирование соответствующими статьями соглашений о конкретных инвестиционных проектах между государством и иностранным инвестором (например, соглашения о разделе продукции). В российской практике защиты интересов инвесторов применяются все эти инструменты, за исключением норм соответствующих многосторонних договоров по инвестиционным вопросам, так как Россия пока участвует в них лишь в незначительной степени. Конституция РФ разделяет сферы ведения федерального центра и субъектов Федерации (регионов). Например, гражданское и уголовное законодательство находится в ведении Российской Федерации, а трудовое законодательство, как ни странно, — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Логично задать вопрос: отнесено ли к ведению субъектов решение проблемы иностранных инвестиций? Пределы компетенции субъектов Федерации в правовом регулировании хозяйственной деятельности устанавливались или предмет их ведения в законотворчестве до недавнего времени определялись Соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Например, Соглашением от 27 мая 1996 г. N 6 между Правительством РФ и Администрацией Иркутской области о разграничении полномочий в сфере недропользования <1>. ——————————— <1> Международное право: Учебник / Под ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова. М., 2000.
Однако 6 июля 2002 г. было подписано новое Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Иркутской области, отменившее эти и другие, ранее заключенные Соглашения о разграничении предметов ведения <2>. Отказавшись от практики заключения соглашений о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, Федеральный центр не предложил ничего взамен. Более того, уместно предположение, что международные коммерческие контракты (в том числе инвестиционные соглашения с иностранными частными фирмами и корпорациями) вправе подписывать региональные власти, или, что то же самое, — власти субъектов Федерации, тогда как органы власти Федерального центра такого права лишены, ибо оно нигде в законодательстве не предусмотрено. ——————————— <2> Там же.
Вместе с тем законодательство России не запрещает органам государственной власти субъектов Федерации заключать международные коммерческие контракты. Кроме того, вне пределов Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). Итак, поскольку наметилась тенденция отмены соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами, вновь, как и прежде, есть необходимость определить, кто вправе принимать те или иные законы, регулирующие иностранные инвестиции? В соответствии с Федеральным законом от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» субъекты Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению. Субъекты Федерации и органы местного самоуправления могут предоставлять иностранным инвесторам льготы и гарантии только в пределах своей компетенции. Не допускается предоставлять на региональном или местном уровне льготы, не предусмотренные в установленном законом порядке. Подобный случай приводится в пункте 16 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 января 2001 г. N 58 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов». Иностранная фирма обратилась в арбитражный суд с иском к государственной налоговой инспекции о признании недействительным ее решения о взыскании недоимок по налогам и штрафов. Последняя заявила встречные исковые требования к иностранной фирме. Арбитражный суд, отказывая иностранной фирме в иске к Госналогинспекции и удовлетворяя встречный иск, исходил из следующего: филиал иностранной фирмы как ее постоянное представительство на территории Российской Федерации обязан уплачивать НДС, а также налоги на имущество, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в местный бюджет, так как льготы по ним в установленном законом порядке не предусмотрены. Суд кассационной инстанции поддержал решение суда первой инстанции. При рассмотрении спора в порядке надзора был сделан вывод: решения судебных инстанций в части взыскания штрафных санкций противоречат законодательству Российской Федерации на основании того, что имело место применение истцом налоговой льготы, предоставленной распоряжением правительства республики. Суд на основании налогового законодательства Российской Федерации и республик, находящихся в составе Российской Федерации, пришел к правильному выводу: указанное распоряжение органа исполнительной власти принято с превышением полномочий. В то же время это обстоятельство не давало оснований для применения штрафных санкций к налогоплательщику, который воспользовался налоговой льготой, установленной этим распоряжением, не допуская при этом занижения (сокрытия) объектов обложения налогами. Таким образом, штрафные санкции не применяются к иностранной компании, пользующейся налоговой льготой на основании распоряжения органа исполнительной власти, принятого с превышением полномочий. Субъекты Федерации заключают международные внешнеэкономические соглашения (например, Соглашение между Администрацией Иркутской области и Правительственными организациями Монголии о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве). Можно ли региональные соглашения с иностранными государствами считать международными договорами? Ответ по закону такой: «Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами» (ст. 7 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»). Однако в статье 73 Конституции РФ специально оговорено: вне пределов ведения Российской Федерации ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Некоторые специалисты и региональные лидеры интерпретируют это положение Конституции как право субъектов на принятие собственных нормативных актов и в области международной деятельности, чему способствовал целый ряд обстоятельств постперестроечного периода. В России до настоящего времени «нет концепции законотворческой работы. Концепции, просчитанной по потребностям в регулировании социально-экономических процессов по времени и очередности их принятия… Концепции, которая исключала бы неоправданное отсутствие одних законов, и наоборот, забегание других вперед, их несогласованность… Ситуация усугубляется тем, что некоторые акты федерального центра неадекватно отражают сложившиеся отношения. По глубине проработки проблемы они уступают документам региона… Регионы порой вынуждены идти путем проб и ошибок, на свой страх и риск принимать недостающие акты» <3>. ——————————— <3> Зубченко Л. А. Иностранные инвестиции. М., 2008. С. 165.
В некоторых субъектах Федерации правовое положение иностранных инвесторов закреплено на уровне специального закона. Например, законы «О стимулировании привлечения иностранных инвестиций в экономику» существуют в республиках Бурятия, Удмуртия, Коми, Калининградской области, Краснодарском крае. Источниками инвестиционного законодательства могут быть признаны межправительственные соглашения о поощрении и защите капиталовложений (например, межправительственное соглашение подобного рода между Россией и Японией, подписанное в мае 2000 г.) <4>. ——————————— <4> Там же. С. 166.
По Конституции РФ международные договоры с участием России являются составной частью ее правовой системы. Естественно, возникает вопрос о месте международных договоров в системе национального права Российской Федерации. В статье 15 Конституции РФ дана формула: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора. Эта конституционная норма полностью воспроизведена в статье 7 Гражданского кодекса РФ, она была изложена и в статье 5 Закона об иностранных инвестициях. Таким образом, в России международные договоры занимают высшее место в иерархии источников права: они имеют приоритет перед национальным российским законодательством. Если ранее международные договоры именовались договорами о защите капиталовложений, то позднее всеобщее распространение получило наименование «соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений». Преимущество этого наименования состоит в том, что в нем на первое место поставлено именно поощрение инвестиций, а затем уже говорится об их защите. Цель любого такого соглашения — именно поощрить взаимное осуществление капиталовложений путем создания благоприятного инвестиционного климата <5>. ——————————— <5> Там же. С. 160.
Нормы инвестиционного законодательства с трудом вписываются в ныне созданную систему российского права. Исправлена такая ситуация может быть путем создания последовательного отражения и развития в законодательстве принципов инвестиционной политики России. Учитывая обстоятельство, что наше государство является федеративным и многие регионы (а из тех, которые испытывают нехватку инвестиций, — почти все) географически очень удалены от столицы, следует внятно и не скупясь отразить в законодательстве полномочия субъектов Федерации. Например, принимать решение о приоритетности того или иного инвестиционного проекта было бы целесообразней в регионе, куда вкладываются инвестиции. Напротив, обозначение сфер хозяйственной деятельности и отраслей экономики, куда допуск иностранного капитала следует ограничить или запретить, — прерогатива федеральных органов законодательной власти.
Библиография
—————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Богуславского «Международное частное право» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2005 (5-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— Богуславский М. М. Международное частное право. М., 2006. Вознесенская Н. Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт. М., 2001. Зубченко Л. А. Иностранные инвестиции. М., 2008. Международное право: Учебник / Под ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунова. М.: Норма, 2000. Фархутдинов И. З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. М., 2005.
