(Скачкова Г. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2013, N 4)
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ЛИЦ, ПРЕДУСМОТРЕННЫЕ СТ. 351.2 ТРУДОВОГО КОДЕКСА РФ
Г. С. СКАЧКОВА
Скачкова Галина Семеновна, заведующая сектором трудового права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются вопросы, связанные с особенностями регулирования труда лиц, участвующих в подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.
Ключевые слова: футбол, чемпионат мира, мероприятия, трудовая деятельность участников.
Peculiarities of regulation of labor of persons provided for by article 351.2 of the Labor Code of the RF G. S. Skachkova
The article considers issues related to peculiarities of regulation of labor of persons participating in preparation and carrying out of the FIFA World Cup of 2018 and the FIFA Confederations Cup of 2017 in the Russian Federation.
Key words: football, World Cup, events, labor activities of participants.
Через несколько лет в России должны состояться очень важные спортивные события. Прежде всего, имеется в виду 21-й чемпионат мира по футболу FIFA 2018 г., финальный турнир которого пройдет в 11 городах России с 8 июня по 8 июля 2018 г. Кроме того, с 10 по 25 июня 2017 г. в четырех городах России проводится Кубок конфедераций FIFA — восьмой по счету футбольный турнир среди национальных сборных — победителей конфедераций по футболу каждого из шести континентов (КАФ, КОНМЕБОЛ, УЕФА, АФК, ОФК, КОНКА-КАФ) <1>. ——————————— <1> FIFA (Federation Internationale de Football Association) — Международная федерация футбольных ассоциаций (ФИФА); КАФ (CAF) — Конфедерация африканского футбола; КОНМЕБОЛ (CONMEBOL) Южноамериканская конфедерация футбола; УЕФА (UEFA) — Союз европейских футбольных ассоциаций; АФК (AFK) — Азиатская конфедерация футбола; ОФК (OFK) — Конфедерация футбола Океании; КОНКАКАФ (CONCACAF) — Конфедерация футбола Северной и Центральной Америки и стран Карибского бассейна. См.: Википедия // URL: http://ru. wikipedia. org/wiki (дата обращения: 09.11.2013).
Помимо победителей континентальных чемпионатов в розыгрыше примет участие команда — победитель чемпионата мира и сборная страны — хозяйки игр, т. е. России <2>. ——————————— <2> См.: Чемпионат мира по футболу — 2018; Кубок конфедераций — 2017 // URL: http://ru. wikipedia. org/wiki (дата обращения: 08.11.2013).
В преддверии проведения спортивных мероприятий принят целый ряд нормативных правовых актов, среди которых особое место занимает Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <3> (далее — Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ). ——————————— <3> СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4282.
Соответственно, в Трудовом кодексе РФ появилась ст. 351.2 «Особенности регулирования труда лиц, трудовая деятельность которых связана с подготовкой и проведением в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года». Однако эта статья Кодекса не содержит каких-либо конкретных норм относительно правового регулирования труда указанных в ней лиц, отсылая к Федеральному закону от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ. Глава 4 этого Закона «Особенности осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации в связи с осуществлением мероприятий» состоит из трех статей, по содержанию каждой из которых возникает ряд вопросов. Сразу отметим, что, согласно ст. 1 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ, под мероприятиями понимаются спортивные соревнования, а также деятельность, связанная с их подготовкой и проведением в РФ, организованная или одобренная FIFA, Российским футбольным союзом либо Оргкомитетом «Россия-2018». 1. Особенности осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности на территории РФ в связи с осуществлением мероприятий (ст. 9 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ). В отношении иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — иностранные граждане) особенности осуществления ими трудовой деятельности на территории РФ в связи с осуществлением мероприятий заключаются в несколько «упрощенном» порядке привлечения и использования на территории РФ иностранной рабочей силы. Этот порядок отличается от правил, установленных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» <4>. ——————————— <4> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ, в период со дня вступления его в силу по 31 декабря 2018 г. включительно иностранные граждане, принимающие участие в мероприятиях, вправе осуществлять трудовую деятельность на территории РФ без получения разрешений на работу. Не применяются квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу и приглашений на въезд в РФ. Не требуется получение разрешений на работу и для участников спортивных соревнований в период их проведения. Кроме того, Правительство РФ вправе установить ускоренный и упрощенный порядок выдачи разрешений на временное проживание, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, приглашений на въезд в РФ, разрешений на работу иностранным гражданам, привлекаемым к трудовой деятельности на выполнение определенных видов работ. Имеется в виду строительство объектов инфраструктуры, предусмотренных Программой подготовки к проведению в 2018 г. в РФ чемпионата мира по футболу <5> (далее — Программа от 20 июня 2013 г.), в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2013 г. N 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» (СЗ РФ. 2013. N 26. Ст. 3340), принятое в соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2013 г. N 282 «Об организации подготовки чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 13. Ст. 1520.
Так как большинство статей настоящего Федерального закона вступило в силу со дня официального его опубликования («Российская газета». 11 июня 2013 г.), то именно с этого дня по 31 декабря 2018 г. включительно и будут действовать положения, предусмотренные ст. 9. Поскольку чемпионат мира по футболу FIFA будет проходить с 8 июня по 8 июля 2018 г., возникает вопрос: почему упрощенный порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы будет действовать еще целых пять месяцев после его завершения? Что это за мероприятия, в проведении которых будут участвовать указанные выше лица после окончания соревнований? В этой связи нельзя не обратить внимание на Заключение Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 ноября 2012 г. N 3.8-9/1187 «По проекту Федерального закона N 142750-6 «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <6>. ——————————— <6> Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
В Заключении было справедливо указано на предельно широкое толкование в законопроекте понятия «мероприятие», перечень которых не является исчерпывающим, что, по мнению Комитета, вводит правовую неопределенность и допускает возможность злоупотребления при установлении необходимости согласования с ФИФА рекламы, размещаемой в определенной близости от мест проведения мероприятий, и является нецелесообразным. План мероприятий по реализации Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ утвержден распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1333-р <7> (далее — План мероприятий от 29 июля 2013 г.). ——————————— <7> СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4282.
В п. 5 данного документа предусматривается утверждение порядка формирования и направления оргкомитетом «Россия-2018» перечня мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. В I квартале 2014 г. должен быть издан соответствующий приказ федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ, определенного, в свою очередь, также Правительством РФ в I квартале 2014 г. Каким же образом иностранные граждане смогут осуществлять трудовую деятельность путем принятия участия в мероприятиях, начиная с 11 июня 2013 г., если только в I квартале 2014 г. будет утвержден порядок формирования такого перечня? Нет до сих пор и документов по облегчению порядка оформления привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан при заключении ими гражданско-правовых договоров на строительство объектов инфраструктуры, предусмотренных Программой от 20 июня 2013 г. Так, согласно п. 8 Плана мероприятий от 29 июля 2013 г. ФМС России, Минспорт России, ФСБ России, ФСО России, Оргкомитет «Россия-2018» должны представить в Правительство РФ проект соответствующего постановления лишь в IV квартале 2014 г. Положения ст. 9 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ уже вступили в силу. Поэтому привлечение иностранных граждан на строительство объектов инфраструктуры вплоть до принятия Правительством РФ соответствующего документа должно осуществляться в порядке, установленном п. 2 данной статьи, при условии заключения трудового договора на выполнение указанных работ. Подготовка и проведение спортивных соревнований заканчивается с окончанием чемпионата мира. Поэтому вызывает недоумение предоставление иностранным гражданам, не являющимся участниками спортивных соревнований, возможности работать в РФ на условиях «облегченного» порядка привлечения к трудовой деятельности в течение нескольких месяцев после окончания спортивных соревнований. Непонятно, чем же в течение пяти месяцев после завершения чемпионата мира будет заниматься огромная масса лиц, находящаяся, фактически, вне контроля со стороны специально уполномоченных на то государственных органов (миграционных, налоговых, в сфере занятости населения)? Данное обстоятельство может представлять собой реальную угрозу безопасности нашего государства, его экономическим основам, что может иметь негативные последствия и на российском рынке труда в связи с появляющимися возможностями для нелегального трудоустройства иностранных граждан, въехавших в страну при упрощенном порядке пересечения Государственной границы РФ. Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ в качестве работодателей называет в ст. 9 большой список таких организаций, в том числе международных и иностранных: FIFA, дочерние организации FIFA, контрагенты FIFA, конфедерации, национальные футбольные ассоциации, Российский футбольный союз, Оргкомитет «Россия-2018», дочерние организации Оргкомитета «Россия-2018». Согласно п. 1 ст. 9 данного Закона эти организации могут выступать в качестве работодателей, начиная с II июня 2013 г., т. е. со дня вступления его в силу. Как же это возможно, если перечень контрагентов FIFA, перечень дочерних организаций FIFA, перечень лиц, включенных в FIFA, в уполномоченные органы, должен быть утвержден Постановлением Правительства РФ лишь в I квартале 2014 г. (п. 4 Плана мероприятий от 29 июля 2013 г.)? Особое недоумение вызывает возможность оставаться в списке в качестве работодателя до 31 декабря 2018 г. Организационного комитета «Россия-2018», созданного распоряжением Правительства РФ от 17 января 2011 г. N 24-р «Об учреждении автономной некоммерческой организации «Организационный комитет «Россия-2018» <8> и дочерних организаций Оргкомитета «Россия-2018». ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 642.
Оргкомитет «Россия-2018», являясь автономной некоммерческой организацией, учрежденной Правительством РФ совместно с Общероссийской общественной организацией «Российский футбольный союз», создан в целях обеспечения мероприятий по организации и проведению в России чемпионата мира по футболу 2018 г. Следовательно, после реализации своей основной функции — организации и проведения чемпионата мира по футболу 2018 г. — Оргкомитет «Россия-2018» и его дочерние организации должны прекратить свое существование. Не слишком ли расточительно с точки зрения расходования бюджетных средств установление им столь длительного срока — 5 месяцев (!) — для завершения своей работы? На необходимость установления более «жестких» правил привлечения иностранной рабочей силы для проведения мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ, обращалось внимание в решении Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 ноября 2012 г. N 3.2-27/9 «О проекте Федерального закона N 142750-6 «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <9>. ——————————— <9> Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
В частности, указывалось на целесообразность установления в ч. 1 ст. 9 законопроекта обязанности работодателей (заказчиков работ, услуг) уведомлять орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте РФ, о заключении и расторжении трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными работниками, а также о предоставлении им отпусков без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного месяца в течение года. Кроме того, предлагалось установить срок и определить порядок соответствующего уведомления территориального органа ФМС России и органа исполнительной власти, ведающего вопросами занятости населения в субъекте РФ. Предлагалось также установить обязательность получения иностранными гражданами, заключившими трудовые договоры или гражданско-правовые договоры на выполнение работ (оказание услуг), связанных с подготовкой и проведением мероприятий, разрешения на осуществление трудовой деятельности на территории РФ. Требовал уточнения и вопрос о том, идет ли речь об осуществлении иностранными работниками трудовой деятельности, обеспечивающей подготовку и проведение мероприятий в субъектах РФ, на территории которых эти мероприятия будут проходить, либо о любой трудовой деятельности на территории любого субъекта РФ. Однако, к сожалению, данные замечания не были учтены при принятии в окончательной редакции Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ. В определенной мере в качестве попытки дать ответы на поставленные вопросы можно рассматривать Постановление Правительства РФ от 24 октября 2013 г. N 945 «О порядке координации деятельности и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по вопросам, связанным с реализацией Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу и контролем хода ее реализации» <10>. ——————————— <10> СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5747.
2. Особенности осуществления деятельности на территории РФ иностранными гражданами в качестве волонтеров в связи с осуществлением мероприятий (ст. 10 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ). Данная статья, предоставляя иностранным гражданам право участвовать в мероприятиях в качестве волонтеров <11>, указывает на возможность осуществления на территории РФ соответствующей деятельности с заключением гражданско-правовых договоров без получения разрешений на работу. ——————————— <11> Согласно ст. 1 данного Закона волонтеры — граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, заключившие с FIFA, дочерними организациями FIFA или Оргкомитетом «Россия-2018» гражданско-правовые договоры об участии в мероприятиях путем применения своего опыта, знаний, умений без предоставления указанным гражданам и лицам денежного вознаграждения за осуществляемую ими деятельность, за исключением возмещения расходов, понесенных при исполнении гражданско-правовых договоров.
Для выступающих в качестве работодателей FIFA, дочерних организаций FIFA, Оргкомитета «Россия-2018» не нужно получение разрешений на привлечение и использование иностранных работников в период осуществления мероприятий в качестве волонтеров. В период с 11 июня 2013 г. по 31 декабря 2018 г. включительно не нужно и направление указанными организациями уведомлений в соответствующие государственные органы (по миграции, налоговые органы, занятости населения) о привлечении иностранных работников в качестве волонтеров, об их прибытии к месту работы и о расторжении с ними гражданско-правовых договоров. Исходя из положений ст. 10 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ и в дополнение к сказанному ранее можно сделать вывод о бесконтрольности со стороны уполномоченных на то государственных органов РФ за деятельностью в сфере труда как самих иностранных граждан-волонтеров, так и организаций, выступающих по отношению к ним в качестве работодателей. Соответственно, неизбежны в данном случае и нарушения трудовых прав волонтеров. 3. Особенности труда работников, трудовая деятельность которых связана с осуществлением мероприятий (ст. 11 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ). Данная статья устанавливает особенности регулирования труда работников, трудовая деятельность которых связана с осуществлением мероприятий, в области рабочего времени и времени отдыха. Такие особенности свидетельствуют о значительном снижении уровня гарантий в сфере труда, закрепляемых Трудовым кодексом РФ. Так, указание в п. 1 ст. 11 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ на возможность установления работникам ненормированного рабочего дня почему-то не сопровождается указанием их права на компенсации, установленные ст. 119 Трудового кодекса РФ. Указание в ч. ч. 2 — 4 ст. 11 Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ на неприменение положений ст. ст. 113, 152, 153 и 154 Трудового кодекса РФ может привести к грубым нарушениям трудовых прав работников. Закрепляемая в ст. 11 данного Закона необязательность соблюдения работодателями установленных Трудовым кодексом РФ требований относительно гарантий и компенсаций для работников при привлечении их к работе в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, к сверхурочной работе создает правовую основу для признания законными действий работодателей по заниженной оплате труда работников, игнорирования их прав и гарантий, в том числе и тех лиц, кто нуждается в особой социальной защите. Не может быть признано соответствующим законодательству РФ и указание в п. 5 ст. 11 данного Закона на установление очередности предоставления работникам оплачиваемых отпусков без соблюдения закрепляемых Трудовым кодексом РФ гарантий: имеется в виду необходимость соблюдения правил предоставления отпусков как для всех работников, так и применительно к отдельным «льготным» их категориям. Тем самым нарушены положения ст. 5 Трудового кодекса РФ, согласно которой «нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». При принятии Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ нарушены и положения ст. 55 Конституции РФ, согласно ч. 2 которой в РФ «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Указание в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», свидетельствует о том, что названные выше нормы Федерального закона от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ противоречат конституционным основам. Положения ст. 11 данного Закона противоречат и тем обязательствам, которые приняла на себя Россия при ратификации Европейской социальной хартии (1996 г., пересмотренной). Нарушены положения, в частности, таких статей, как: ст. 2 — об обеспечении права на еженедельный отдых (п. 5), получение льгот, учитывающих особый характер работы в ночное время (п. 7); ст. 4 — о праве работников на повышенный размер оплаты за сверхурочную работу; ст. 8 — о праве работающих женщин на охрану материнства. Нарушены и положения Конвенций МОТ, в частности, N 171 «О ночном труде» (1990 г.), N 132 «Об оплачиваемых отпусках» (пересмотренной в 1970 г.) и др. Таким образом, Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ следует привести в соответствие с действующим законодательством РФ с целью устранения не соответствующих ему положений.
Литература
1. Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4282. 2. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. 3. Указ Президента РФ от 25 марта 2013 г. N 282 «Об организации подготовки чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 13. Ст. 1520. 4. Постановление Правительства РФ от 20 июня 2013 г. N 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» // СЗ РФ. 2013. N 26. Ст. 3340. 5. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2013 г. N 945 «О порядке координации деятельности и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по вопросам, связанным с реализацией Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу и контролем хода ее реализации» // СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5747. 6. Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2013 г. N 1333-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Федерального закона от 07.06.2013 N 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. N 31. Ст. 4282. 7. Заключение Комитета по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 ноября 2012 г. N 3.8-9/1187 «По проекту Федерального закона N 142750-6 «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». 8. Распоряжение Правительства РФ от 17 января 2011 г. N 24-р «Об учреждении автономной некоммерческой организации «Организационный комитет «Россия-2018» и дочерних организаций Оргкомитета «Россия-2018» // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 642. 9. Решение Комитета по труду, социальной политике и делам ветеранов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 ноября 2012 г. N 3.2-27/9 «О проекте Федерального закона N 142750-6 «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года, Кубка конфедераций ФИФА 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Документ официально опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс». 10. Чемпионат мира по футболу 2018; Кубок конфедераций 2017 // URL: http://ru. wikipedia. org/wiki (дата обращения: 08.11.2013).
