Дупак Олег Владимирович, прокурор Астраханской области, государственный советник юстиции 2 класса.
В статье освещены проблемы, возникающие в сфере оплаты труда на предприятиях и в организациях Астраханской области, и принимаемые прокуратурой меры, способствующие ликвидации задолженности и привлечению работодателей к ответственности.
The article reflects problems in the sphere of renumeration of labour at the establishments and in the organizations of the Astrakhan region, on the arrangements taken by public prosecutor’s office which promote to its partial liquidation and make employers answerable.
Key words: arrangements of the prosecutor’s reaction; arrears of wages; nonpayment of labour; laws of employment; employer; employee; wages; disqualification; presentation.
Проблема, связанная с невыплатой заработной платы, актуальна не только для Астраханской области, но и для большинства других регионов России.
Проверки деятельности хозяйствующих субъектов Астраханской области показали, что нарушения конституционного права граждан на оплату труда в 2011 г. составили более 80% от числа правонарушений в сфере трудовых правоотношений.
Основные причины задолженности по заработной плате следующие: отсутствие у организаций собственных средств; погашение за счет текущего финансирования долгов прошлых лет; бездействие руководителей предприятий, не принимающих мер для погашения дебиторской задолженности; перечисление руководителями организаций денежных средств сторонним коммерческим структурам и др.
Генеральная прокуратура РФ обязывает прокуроров рассматривать надзор за исполнением трудового законодательства как приоритетное направление деятельности органов прокуратуры, активнее использовать свои полномочия для защиты трудовых прав граждан.
Вопросы своевременности оплаты труда работников и ранее находились в поле зрения органов прокуратуры области. Вместе с тем ситуация кардинально не менялась, что потребовало пересмотра механизма эффективности осуществления прокурорского надзора.
В связи с увеличением задолженности по заработной плате, в целях коренного изменения ситуации и обеспечения защиты прав граждан на своевременное и полное вознаграждение за труд руководство прокуратуры области приняло комплекс организационно-распорядительных мер, направленный на скоординированное и эффективное использование прокурорами предоставленных им Законом о прокуратуре полномочий при осуществлении защиты трудовых прав граждан.
Прокуратура области разработала и направила на места указание об усилении прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства в сфере оплаты труда. Систематически проводились коллегии прокуратуры области, посвященные вопросам исполнения трудового законодательства, главным образом в части оплаты труда. Деятельность каждой прокуратуры в этом направлении поставлена на контроль, нижестоящих прокуроров обязали активизировать работу по использованию всего инструментария мер прокурорского реагирования, в том числе административно-правового и уголовно-правового характера, в отношении руководителей, виновных в невыплате заработной платы.
Для выявления тенденций в системе отношений, связанных с обеспечением оплаты труда работников, прокуратура области создала информационно-аналитическую базу. Она состоит из ежемесячно представляемых Астраханьстатом и горрайспецпрокурорами сведений о состоянии законности в рассматриваемой сфере правоотношений, принятых в отношении каждой организации мерах реагирования, структуре и размере задолженности. Основные цифровые показатели и информация, которые значимы для оценки состояния законности и адекватности мер реагирования, отражаются прокурорами в таблице установленной формы, разработанной прокуратурой области, и приложениях к ней.
Анализ данных позволяет ориентировать прокуроров на проведение целевых проверок и незамедлительное реагирование на любое негативное изменение размера задолженности по выплате заработной платы.
Налажено тесное взаимодействие с Государственной инспекцией труда области, специалисты которой привлекаются прокурорами к проведению проверок. К проверкам также привлекаются представители профсоюзных организаций работодателя.
Для обеспечения согласованности действий всех органов государственной власти в 2010 г. по инициативе прокуратуры области создана межведомственная рабочая группа по ликвидации задолженности по выплате заработной платы, возглавляемая первым заместителем прокурора области.
В состав группы вошли руководители службы судебных приставов, налоговой службы области, территориального органа Федеральной службы государственной статистики, управления Пенсионного фонда, департамента труда Министерства социального развития и труда области.
На ежемесячно проводимых заседаниях рабочей группы не только обсуждалась складывающаяся ситуация на конкретном предприятии по выплате заработной платы, но и приглашались и заслушивались руководители предприятий, представители инспекции труда, службы судебных приставов, следственного управления Следственного комитета РФ по области о результатах предварительного расследования уголовных дел о невыплате заработной платы.
Кроме того, работники прокуратуры области принимали участие в заседаниях правительственной межведомственной комиссии по вопросам обеспечения полной и своевременной выплаты заработной платы, повышения уровня оплаты труда работников, поступления единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование, налога на доходы.
Пересмотрена работа аппарата прокуратуры области. Деятельность горрайспецпрокуроров на этом направлении отслеживается не только по представляемым ими докладным запискам. Действенной мерой стало создание мобильной группы из числа работников аппарата прокуратуры области и горрайспецпрокуратур, которые регулярно осуществляли выезды в города и районы области, в том числе под руководством прокурора области и его первого заместителя, чтобы на месте оценить полноту и своевременность принятых горрайспецпрокурорами мер, скорректировать их работу. Такие выезды осуществляются в те города и районы, где прокурорский надзор организован недостаточно эффективно либо в силу сложности ситуации требуется оказание практической помощи.
Работники прокуратуры области при осуществлении выездов на места не ограничивались проверками деятельности прокуратур, а организовывали проверки на предприятиях, где была задолженность по заработной плате, их руководители приглашались в прокуратуру для дачи объяснений. Эти меры положительно сказывались на ликвидации задолженности. Такая работа осуществляется на системной основе.
Налажена система контроля за работой нижестоящих прокуратур на этом направлении и учета ее результатов. Прокуратура области постоянно контролирует предприятия, где есть задолженность по заработной плате. Горрайспецпрокуроров обязали не реже одного раза в месяц проводить проверки на каждом предприятии, где есть просроченная задолженность по заработной плате, а также на предприятиях, на которых сохраняются предпосылки к образованию такой задолженности. В прокуратуру области еженедельно поступает информация от прокуроров о проделанной работе. Регулярно заслушиваются отчеты прокуроров на оперативных совещаниях и на заседаниях межведомственной рабочей группы.
О ситуации с выплатой заработной платы, принятых мерах прокурорского реагирования постоянно информируются губернатор области, главный Федеральный инспектор, Уполномоченный по правам человека, председатель объединения организаций профсоюзов.
Способствовала правильной организации надзора на местах и методическая работа: направлялись информационные письма, методические рекомендации («Об организации надзора за исполнением законодательства об оплате труда», «Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства о выплате заработной платы на предприятиях и в организациях, находящихся в процедурах несостоятельности (банкротства)», «Об активизации работы по предъявлению прокурорами заявлений о взыскании в пользу граждан задолженности по заработной плате в судебном порядке и по надзору за исполнением федерального законодательства судебными приставами при исполнении судебных актов о взыскании заработной платы»), распространялся положительный опыт прокуратур других городов и районов, вопросы исполнения трудового законодательства обсуждались на межведомственных учебно-методических занятиях с прокурорами, следователями областного управления Следственного комитета РФ, работниками Государственной инспекции труда, сотрудниками полиции.
Для обеспечения объективной информации о состоянии законности по выплате работникам вознаграждения за труд горрайспецпрокуроры ориентированы в методических рекомендациях на необходимость получения информации из различных источников (территориальных органов службы государственной статистики, инспекции труда, налоговой службы, подразделений службы судебных приставов, органов местного самоуправления, судебных органов, сообщений средств массовой информации, жалоб и обращений, поступающих в органы прокуратуры), а также на истребование сведений о наличии задолженности по заработной плате непосредственно из наиболее проблемных предприятий, расположенных на поднадзорных территориях, на контакты с их профсоюзными организациями.
В целях получения государственными органами соответствующих действительности сведений о ситуации с соблюдением трудовых прав граждан прокуратура области приняла меры по наведению порядка в статистической отчетности, представляемой государственными органами статистики.
Ежедневно рабочий день руководителей прокуратуры области начинается с изучения средств массовой информации, как печатных, так и электронных. При нарушении трудовых прав граждан или при наличии предпосылок к возможному нарушению незамедлительно истребуется информация от горрайспецпрокурора, поручается проведение проверки с ежедневным контролем со стороны прокуратуры области. Также на контроль берется и каждое обращение граждан в сфере оплаты труда, направленное из аппарата в горрайспецпрокуратуру.
Отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры области особое внимание уделяет построению четкого механизма учета, контроля и систематизации данных о выявленных преступлениях в указанной сфере. Горрайспецпрокуроры ориентированы на немедленное направление в прокуратуру области специальных донесений о возбуждении, движении и результатах предварительного следствия и судебного рассмотрения уголовных дел. Обязанности по учету, обобщению и проведению анализа указанной информации возложены на конкретного прокурора отдела по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью. Результаты предварительного следствия и судебного рассмотрения уголовных дел ежеквартально обобщаются, на места направляются информационные письма и обзоры, содержащие как положительный, так и отрицательный опыт.
Результаты работы в этой сфере работники прокуратур освещают в различных средствах массовой информации, выступив в них за неполный 2011 г. 37 раз. С целью информирования общественности о проделанной работе систематически размещались материалы на официальном сайте прокуратуры области в сети Интернет. Наглядно показывалось, что никто не может безнаказанно ущемлять конституционные права граждан. Этим обеспечивалось заметное профилактическое воздействие на общественное сознание. Взаимодействие прокуроров со средствами массовой информации способно не только обнажать проблемы, недостатки в деятельности соответствующих органов, но и пропагандировать достижения, распространять передовой опыт. При тесном и постоянном взаимодействии с журналистами СМИ формируется адекватное общественное мнение о деятельности прокуратуры, ее правозащитной функции, повышаются ее авторитет и степень доверия к ней населения.
В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, своевременного предупреждения, выявления и реагирования на факты невыплаты заработной платы, а также иных предусмотренных законом выплат, устранения причин и условий, им способствующих, оперативности получения информации о таких фактах с 2010 г. в прокуратуре области и практически во всех горрайспецпрокуратурах организована работа телефона горячей линии, предусматривающая прием сообщений об указанных фактах, немедленное прокурорское реагирование и принятие мер к восстановлению нарушенных прав работников, разъяснение законодательства.
Работники прокуратуры отвечали на многочисленные вопросы граждан, касающиеся оплаты труда, разъясняли законодательство, по поступающим сигналам выезжали на места, разбирались в ситуации, принимали меры реагирования.
В систему органов государственного надзора и контроля в трудовой сфере входит Государственная инспекция труда, призванная выявлять и пресекать нарушения трудовых прав граждан, в том числе на оплату труда.
В результате проведенной прокуратурой области проверки выявлено, что организация работы областной инспекции по выявлению правонарушений и систематическому контролю исполнения трудового законодательства в части оплаты труда не в полной мере соответствует поставленным задачам. В итоге в адрес руководителя инспекции внесено представление об устранении нарушений закона, так как государственные инспекторы в связи с выявленными фактами несвоевременной выплаты заработной платы дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ не возбуждали, в следственные органы материалы для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности не направляли, по требованиям госинспекторов работники предприятий-должников к дисциплинарной ответственности не привлекались. По представлению прокурора 4 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
Процессуальным выражением средств, используемых прокурором в процессе защиты трудовых прав, являются акты прокурорского реагирования. В сфере надзора за исполнением законов о труде есть место для применения всех предусмотренных законом форм.
Действенной формой защиты нарушенных прав работников стало обращение прокуроров в суд с исковыми заявлениями о взыскании задолженности по заработной плате.
По этому вопросу издано указание прокурора области «Об активизации работы по предъявлению прокурорами заявлений о взыскании в пользу граждан задолженности по заработной плате в судебном порядке и по надзору за исполнением федерального законодательства судебными приставами при исполнении судебных актов о взыскании заработной платы», проведен межведомственный учебно-методический семинар, на котором все интересующие вопросы подробно рассмотрены и обсуждены с прокурорами.
За 8 месяцев 2011 г. прокуроры направили в суды более 3 тыс. заявлений на общую сумму свыше 45 млн. руб., которые удовлетворены.
Предъявлением исков деятельность прокуроров не ограничилась. Осуществляется надзор за исполнением судебных решений, вынесенных по искам прокуроров, обеспечением реального получения людьми заработанных денег.
Эффективной мерой стало привлечение руководителей предприятий и организаций к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП (за 8 месяцев 2011 г. — 122 правонарушителя, по ч. 2 ст. 5.27 КоАП — 3).
Следует отметить, что мера ответственности в виде дисквалификации способна эффективно влиять на укрепление законности в сфере трудовых правоотношений, поскольку по своему юридическому содержанию выступает реальным средством прекращения нарушителем доступа к управленческой деятельности, лишая тем самым его возможности совершать правонарушения, и в то же время служит наглядным примером общей превенции. Безусловно, следует признать вполне оправданным выбор дисквалификации в качестве санкции за повторное нарушение трудового законодательства.
По материалам прокуроров, направленным в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, следственные органы возбудили 7 уголовных дел, из них 3 направлено в суд для рассмотрения по существу.
Наиболее распространенной формой прокурорского реагирования на нарушения трудового законодательства остаются представления прокурора об устранении нарушений закона. Они вносятся как на основании обращений граждан, так и по результатам проверок.
К сожалению, не во всех случаях после внесения прокурорами представлений выявленные нарушения устранялись. Из-за отсутствия у организаций-должников средств на погашение долгов по заработной плате они сохранялись либо намечалась незначительная динамика по улучшению ситуации. Такие вопросы не оставались без внимания прокуроров. Они принимали участие в рассмотрении всех внесенных представлений, ситуация с устранением нарушений внимательно отслеживалась. Это повлекло как увеличение эффективности указанной меры реагирования, так и заметное продвижение в вопросе погашения долгов по заработной плате.
В отдельных случаях прокуроры возбуждали административные производства по ст. 17.7 КоАП в отношении руководителей предприятий-должников в связи с невыполнением их законных требований по устранению нарушений трудового законодательства.
Предостережение о недопустимости нарушения закона может эффективно использоваться прокурором в случаях сообщения гражданами о фактах предъявления к ним незаконных требований; при издании работодателями приказов с нечеткими формулировками, предполагающими двоякое толкование.
Следует отметить, что нередко возбуждение уголовных дел по ст. 145.1 УК оказывает профилактическое воздействие, а также способствует ликвидации задолженности по заработной плате. К примеру, к моменту окончания предварительного расследования уголовного дела один из обвиняемых полностью погасил задолженность по заработной плате перед работниками предприятия.
В результате нацеленности горрайспецпрокуроров области на необходимость организации комплексного вмешательства в сферу обеспечения трудовых прав граждан при проверках выявлялись причины и условия, которые способствовали нарушениям закона. Это привело к тому, что в области увеличилось число выявленных незаконных положений коллективных договоров, приказов, распоряжений по вопросам регулирования режима и оплаты труда, приема на работу и увольнения, привлечения работников к дисциплинарной и материальной ответственности, регулирования трудовых отношений договорами гражданско-правового характера, а также одновременно усилилось надлежащее реагирование на отступления от предписаний закона в какой бы то ни было форме.
Важное условие эффективной деятельности при осуществлении надзора за соблюдением трудовых прав граждан — умелая организация работы прокуратур. Она включает в себя в первую очередь полноценную аналитическую работу, предполагающую систематический сбор, обработку и своевременную реализацию информации о состоянии законности в этой сфере.
Практика надзора за исполнением законодательства об оплате труда показывает, что эффективной работы можно добиться при следующих условиях.
1. Прокурорам необходимо владеть полной оперативной и достоверной информацией на территории района, города. Для этих целей следует в качестве источников информации использовать данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики, налоговых органов, службы судебных приставов, иных контролирующих органов, органов местного самоуправления, обращения граждан, публикации средств массовой информации, а также запрашивать сведения о задолженности по заработной плате непосредственно у работодателей.
2. При анализе ситуации с выплатой заработной платы на предприятиях необходимо выяснять причину образования дебиторской задолженности, активно проводить в связи с этим претензионно-исковую работу по взысканию дебиторской задолженности, в полном объеме использовать право обращения в суд.
В случаях, когда дебиторская задолженность образовалась вследствие неисполнения обязательств по гражданско-правовым договорам, заключенным предприятием с органами местного самоуправления (их структурными подразделениями), государственными и муниципальными унитарными предприятиями либо иными организациями, имеющими долю государственной или муниципальной собственности, а также во всех случаях, когда оплата произведенных по договору товаров, работ и услуг должна осуществляться за счет средств городских (районных) бюджетов, бюджетов муниципальных образований, по выявленным фактам нарушений со стороны должностных лиц указанных органов и предприятий необходимо принимать меры прокурорского реагирования.
При выявлении фактов, когда задолженность образовалась вследствие неисполнения обязательств по гражданско-правовым договорам, заключенным предприятием с органами государственной власти субъекта РФ (их структурными подразделениями, департаментами), а также когда финансирование расходов на оплату произведенных товаров, работ и услуг должно осуществляться за счет средств бюджета субъекта РФ, соответствующую информацию для принятия мер прокурорского реагирования следует направлять в адрес прокуратуры субъекта РФ.
3. Статьями 142, 236 Трудового кодекса РФ предусмотрена материальная ответственность работодателя за несвоевременную выплату заработной платы. Как правило, на предприятиях, где есть задолженность по заработной плате, требования указанных статей ТК не исполняются. В связи с этим прокурорам следует добиваться выплаты работникам денежной компенсации за несвоевременную оплату труда в полном объеме, а также принимать меры, направленные на привлечение руководителей таких предприятий к административной ответственности.
4. В случае выявления фактов невыплаты заработной платы, по которым есть вступившие в законную силу судебные постановления либо решения КТС о взыскании в пользу работников задолженности, необходимо проверять законность деятельности судебных приставов-исполнителей в ходе принудительного исполнения требований исполнительных документов, в том числе оценивать полноту принимаемых ими мер, анализировать причины длительного неисполнения судебных решений.
5. При проведении проверок исполнения законодательства об оплате труда на предприятиях, прежде всего сельскохозяйственной отрасли, необходимо обращать внимание на факты выплаты свыше 20% от общей суммы заработной платы в неденежной форме.
6. По каждому факту сообщения о частичной невыплате свыше трех месяцев заработной платы либо полной ее невыплате свыше двух месяцев следует инициировать проведение проверки в порядке ст. ст. 144, 145 УПК, в случае повторного нарушения трудового законодательства после привлечения руководителей предприятий-должников к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП — ставить вопрос о привлечении их к административной ответственности в виде дисквалификации по ч. 2 ст. 5.27 КоАП.
7. Особое внимание следует уделять проблеме невыплаты заработной платы на предприятиях, находящихся в процессе банкротства. При установлении фактов неправомерных действий при банкротстве, содержащих признаки состава административного правонарушения, необходимо возбуждать административные производства по соответствующей части ст. 14.13 КоАП.
8. В целях оценки сложившейся ситуации с соблюдением трудовых прав граждан необходимо проводить на системной основе встречи с трудовыми коллективами, одновременно рассматривать жалобы работников, разъяснять законодательство, активно взаимодействовать со средствами массовой информации.
9. При осуществлении надзора надлежит в обязательном порядке оценивать результаты работы контролирующих органов, расположенных на поднадзорной территории.
В деле защиты трудовых прав граждан добиться положительных результатов можно только при систематическом осуществлении надзора, использовании комплекса мер прокурорского реагирования, прямых контактов с руководителями организаций-должников, уделении повышенного внимания обеспечению надлежащей организации контрольно-надзорной деятельности органов Государственной инспекции труда, службы судебных приставов и др.
Конечно, только прокурорский надзор в стратегическом плане не решит задачу по ликвидации или снижению задолженности по заработной плате. Это в первую очередь зависит от многих факторов экономического и иного характера. Но прокурорам нужно понимать, что требования Генерального прокурора РФ по этому вопросу рассчитаны на длительную перспективу, необходимая и важная для людей работа по защите их интересов не должна ослабевать.
