СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМАХ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА РОССИИ И ГЕРМАНИИ
Г. Б. РОЖКО
Рожко Галина Борисовна, аспирантка кафедры «Трудовое право, право социального обеспечения» Академии труда и социальных отношений (АТиСО).
В статье приводится краткий исторический обзор возникновения и формирования систем социального партнерства России и Германии. Особое внимание уделяется особенностям формирования объединений работодателей в вышеуказанных странах. Проводится сравнительно-правовой анализ с учетом нормативной правовой системы каждой страны. В статье содержатся предложения автора по внесению изменений законодательства в сфере социального партнерства, основанные на многолетнем опыте правового регулирования механизмов согласования интересов в системе социального партнерства Германии.
Ключевые слова: система социального партнерства, социальный диалог, социальные партнеры, объединение работодателей, профсоюзы, социально-трудовые отношения, государство.
Comparative analysis of legal regulation of mechanisms of coordination of interests in the systems of social partnership of Russia and Germany G. B. Rozhko
The article contains a brief historical overview of the social partnership’s emergence and formation of Russia and Germany. The particular attention is paid on the peculiarities of the employer’s associations’formation in these countries. A comparative law analysis is leaded by the author, taking into account the legal and regulatory framework of each country. In the present article, the author suggests the legal changes in the social partnership’s sphere, based on experience of many years in the regulatory mechanisms of coordinating interests of the system of social partnership in Germany.
Key words: the social partnership, social dialogue, social partners, employers’ association, trade union, labor relations, State.
Мировой опыт содержит разнообразные модели социального партнерства и формы социального диалога. Такие критерии, как минимальные социально-трудовые гарантии, механизмы их улучшения, соглашения, закрепляющие достигнутые консенсусы, а также контроль за выполнением обязательств, взятых на себя социальными партнерами в области социально-трудовых правоотношений, являются общими для всех моделей системы социального партнерства. Однако система социального партнерства будет поистине эффективной при работе всех компонентов в совокупности, центром которой должен быть реальный социальный консенсус, сопряженный с допустимым уровнем социальной напряженности, как в каждой отдельной организации, так и в обществе в целом. Современная российская модель системы социального партнерства является многоуровневой. Помимо федерального уровня она содержит отраслевой и территориальный принципы функционирования механизмов представительства интересов сторон. Однако при таком подробном делении системы регулирования социально-партнерских отношений и определенности законодательного регулирования в определенной степени система далека от необходимого уровня эффективности. Построение социально-партнерских отношений и социального диалога между субъектами социальных отношений в России формировалось на прочном фундаменте сильной исполнительной власти, административно-управленческих принципов, сопряженных с организационной избыточностью и низким уровнем самоорганизации сторон социального диалога. Отправной точкой формирования системы социального партнерства как института, которую Россия имеет на сегодняшний день, является 1991 г., в котором был издан Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. N 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», основная цель которого была направлена на «создание системы социального партнерства в области социально-трудовых отношений, разрешения трудовых конфликтов в условиях перехода к рыночной экономике» <1>. ——————————— <1> Указ Президента РСФСР «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» от 15 ноября 1991 г. N 212 (утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 20.05.1996 N 743).
За ним последовали и другие законы, такие как, Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров», Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений», которые также были направлены на законодательное регулирование различных вопросов, входящих в систему социально-партнерских отношений. Однако значимым этапом правового регулирования социально-трудовых отношений стало принятие в декабре 2001 г. Трудового кодекса Российской Федерации. Положения Трудового кодекса РФ не только обеспечили нормативно-правовое решение ряда вопросов, но и выявили большое количество проблем, мешавших завершению формирования системы социального партнерства. Одним из таких вопросов долгое время была проблема представительства стороны работодателей как одного из субъектов социально-партнерских отношений. Отсутствие третьей стороны мешало осуществлению полноценного социального диалога, ставя под угрозу завершение процесса формирования системы социально-партнерских отношений и системы социального партнерства в трудовых отношениях в Российской Федерации в целом. Этот пробел объяснялся рядом экономических и социальных причин (приватизация, внешняя и внутренняя торговля и другие), а также отсутствием предпринимательского класса. В процессе начавшихся рыночных реформ предпринимательство как таковое было в наибольшей степени озабочено не всеобщим достижением социально-партнерских договоренностей, а более актуальными для того времени проблемами: экспортными операциями, требующими от экспортера более высокой квалификации, маркетинга, предварительных финансовых затрат, ликвидацией дефицита с помощью импорта и др. Фактически сторону работодателей в сфере социально-трудовых отношений представляли организации, которые не имели авторитетной позиции на предпринимательской арене. Несмотря на это, постепенно накапливался опыт ведения переговоров, оттачивался механизм подписания соглашений на всех уровнях, начался процесс формирования реальных объединений работодателей. В настоящее время крупнейшими бизнес-объединениями, которые активно участвуют в согласовании социально-экономических интересов, являются Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленная палата Российской Федерации, общероссийские общественные организации «Деловая Россия» (объединение среднего и малого бизнеса) и «ОПОРА» (объединение малого бизнеса). Координацию деятельности работодателей в сфере регулирования социально-трудовых отношений и иных связанных с ними отношений, а также их интересов в Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений <2>, созданной в соответствии с Указом Президента РФ в январе 1992 г., осуществляет Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». Российская трехсторонняя комиссия была создана в соответствии с Указом Президента РФ от 24 января 1992 г. N 45 «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений». Основной задачей Комиссии были подготовка и заключение Генерального соглашения на 1992 г., оказание содействия в заключении отраслевых тарифных соглашений и урегулирование коллективных трудовых споров (конфликтов). В соответствии с Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 188 «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» полномочия Комиссии были продлены, ей был придан статус постоянного органа системы социального партнерства РФ. По нашему мнению, наиболее интересным в развитии системы социального партнерства представляется многолетний опыт Германии. В большинстве европейских стран процесс формирования объединений работодателей шел быстрее, чем объединений работников, преимущественно возникая на национальном, отраслевом и региональном уровнях. Данная особенность определяла построение модели социального партнерства в той или иной стране в целом. Так, в Германии модель социального партнерства предполагает взаимодействие работников и работодателей на двух уровнях: общественно-публичный (федеральный) и уровень промышленных объединений, концернов, фирм и предприятий (отраслевой). Однако данная особенность в системе социального партнерства Германии не является единственной. Важным критерием является разделение функций объединений работодателей: одни организации выполняют функции работодателей, другие организации выполняют экономические функции. Так, в Германии существуют две похожие по своей структуре и организационно-правовой форме организации работодателей: Федеральное объединение немецких союзов работодателей (Bundesvereiningung der deutschen Arbeitsgeberverbande (BDA)), которое занимается социально-экономическими вопросами, разработкой системы участия работодателей в регулировании социально-трудовых отношений на национальном уровне, проводит консультации с правительством и национальным объединением профсоюзов, и Федеральный союз немецких промышленников (Bundesverband der deutschen Industrie (BDI)), в компетенцию которого входит решение экономических вопросов, представительство интересов предпринимателей на федеральном уровне, защита и продвижение интересов работодателей при взаимодействии с правительством. В настоящее время в Германии ведутся дискуссии о целесообразности объединения этих организаций или объединения всех функций в одной, но вопрос пока остается открытым. Еще одной существенной особенностью немецкого социального партнерства является форма взаимоотношений социальных партнеров, которая определяется системой законов и нормативных правовых актов Германии (см. рис.).
Система немецкого права основана на Основном Законе (Конституции) Федеративной Республики Германия <3>, которым закреплена свобода объединений как одно из основных прав немецкого демократического государства, а также тарифная автономия. В отличие от России в Германии отсутствует единый закон об объединениях. Однако существует огромное количество законов, принимаемых на уровне земель, не противоречащих Основному Закону. ——————————— <3> Основной Закон ФРГ (нем. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland // Bericht uber den Verfassungs convent auf Herrenchiemsee, in: Deutscher Bundestagund Bundesarchiv (Hrsg.): Der Parlamentarische Rat 1948 — 1949. Akten und Protokolle, Bd. II: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Boppard am Rhein 1981, S. 507. ISBN 3-7646-1671-7).
Основными принципами тарифной автономии является заключение тарифных договоров между работодателями (объединениями работодателей) и профсоюзами без вмешательства государства. Предметом тарифного договора могут быть вопросы оплаты труда, продолжительности отпуска, охраны труда и другие. Однако государство в рамках своей законодательной инициативы и экономической политики определяет условия, в пределах которых заключаются тарифные договоры. Система социального партнерства на уровне промышленных объединений, концернов, фирм и предприятий в Германии известна как производственная или трудовая демократия. Она регулируется специальными законами об уставе предприятия «Die Betriebsverfassung» <4>. ——————————— <4> Bundesgesetz 11.10.1952 FNA801-7 (Neubekanntmachungvom 15.01.1972 (BGBI. I S. 2518)) «Betriebsverfassungsgesetz» // Neubekanntmachung von 25.09.2001 (BGBI. I S. 2518): Федеральный закон Федеративной Республики Германия от 11 октября 1952 г. FNA801-7 (в посл. ред. от 15.01.1972 (Федеральный вестник законов, ч. I, стр. 13)) «Работы конституции» // Консолидация от 25.09.2001 (Бюллетень федеральных законов I, стр. 2518).
Данная система представляет собой следующий уровень норм в пирамиде немецкого трудового права, на котором предусматривается заключение производственных соглашений. Сторонами такого соглашения являются руководство производством, предприятием или концерном в зависимости от уровня и совет трудового коллектива (общий совет трудового коллектива предприятия или совет трудового коллектива концерна). В производственных соглашениях стороны договариваются по таким вопросам, как производственное распределение рабочего времени, трудовой распорядок, запрет курения на производстве, условия занятости работников при слиянии, и другим. Совет трудового коллектива может быть сформирован на любом предприятии (производстве, концерне), если в нем постоянно осуществляют трудовую деятельность не менее 5 наемных работников, и избирается всеми наемными работниками независимо от их гражданства. Совет трудового коллектива представляет интересы наемных работников в их отношениях с работодателем, которые строятся на основе взаимного доверия с представленными профсоюзами и объединениями работодателей. Совет трудового коллектива осуществляет контроль за соблюдением действующих законов, распоряжений, предписаний по технике безопасности, тарифных договоров и производственных соглашений, а также соблюдением основных прав работника, рассматривает жалобы работников и при необходимости осуществляет действия по их устранению, запрашивает у работодателя необходимую информацию и пр. Другая важная обязанность Совета — способствование интеграции иностранных работников и содействие в возникновении отношений доверия между ними и немецкими работниками, а также разработка и предложение работодателю мер по борьбе с расизмом и ксенофобией на предприятии. Он также имеет право требовать увольнения работника путем несогласия на прием его на работу, действия которого отмечены расизмом и ксенофобией. Кроме того, существует ряд трудовых вопросов и социальных проблем, которые работодатель имеет право решать при совместном согласовании с Советом трудового коллектива: вопросы производственного распорядка, правила поведения работников на предприятии (запрет на употребление алкоголя и курение, прослушивание радио, порядок парковки автотранспортного средства сотрудников, разговоры по телефону личного характера), начало и окончание рабочего дня, включая перерывы, и другое. Предусматривается регулирование ряда социальных вопросов посредством заключения добровольного производственного соглашения по таким вопросам, как проведение дополнительных мероприятий по предотвращению несчастных случаев на производстве и вреда для здоровья, по охране окружающей среды, интеграции иностранных работников, а также по борьбе с расизмом и враждебностью к иностранным работникам на предприятии. Последним уровнем достижения договоренности между работником и работодателем является трудовой договор. Участие работников и работодателей в совместном диалоге иной раз определяется противоположными целями, несмотря на то что стороны объединяет общая задача — согласование интересов путем переговоров. Исторический экскурс формирования системы социального партнерства в России демонстрирует ее развитие. Консолидация бизнес-сообщества в современных экономических условиях как объединений работодателей, являющихся социальным партнером в системе отношений социального партнерства, на сегодняшний день выглядит большим шагом вперед. Тем не менее участие в социальном диалоге объединений работодателей пока еще не является их самостоятельной функцией, поскольку интересы современных работодателей сосредоточены на представлении и продвижении интересов бизнеса, а также взаимоотношении с государством по вопросам реформирования пенсионной и страховой систем, бюджетной, налоговой и тарифной политики. Процесс формирования социально-трудовых отношений в России далек от завершения. Изучив опыт Германии, полагаем, что представляется возможным инкорпорировать определенные элементы немецкой модели социального партнерства в российскую модель, учитывая при этом особенности правовой системы России. Нам представляются наиболее интересными два критерия, которые могли бы быть применимы в российской системе социального партнерства. Уровневое разделение в системе социального партнерства. Данный критерий позволил бы сократить подробное дробление уровней социального партнерства в российской системе. Взяв за основу немецкую двухуровневую систему взаимодействия социальных партнеров, необходимо учитывать, что важную роль в системе взаимодействия между сторонами социального партнерства играют традиции взаимодействия социальных партнеров, опыт бесконфликтного решения проблем и высокой гражданской сознательности. Участие государства в системе социального партнерства, в первую очередь как законодателя и гаранта общих условий соглашений между работником и работодателем. Для реализации данного критерия предстоит огромная работа, направленная на достижение формирования автономного характера системы социального партнерства, что позволит начать реальный социальный диалог, предполагающий достижение консенсуса в решении социальных и экономических вопросов, способного удовлетворить интересы всех участников этих отношений.
Список используемых источников и литературы
Международные акты
1. Основной Закон ФРГ (нем. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland // Bericht uber den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, in: Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.): Der Parlamentarische Rat 1948 — 1949. Akten und Protokolle, Bd. II: Der Verfassungskon vent auf Herrenchiemsee, Boppard am Rhein 1981, S. 507. ISBN 3-7646-1671-7). 2. Bundesgesetz 11.10.1952 FNA801-7 (Neubekanntmachungvom 15.01.1972 (BGBI. I S. 2518)) «Betriebsverfassungsgesetz» // Neubekanntmachung von 25.09.2001 (BGBI. I S. 2518): Федеральный закон Федеративной Республики Германия от 11.10.1952 FNA801-7 (в посл. ред. от 15.01.1972 (Федеральный вестник законов, ч. I, стр. 13)) «Работы конституции» // Консолидация от 25.09.2001 (Бюллетень федеральных законов I, стр. 2518).
Нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. N 237. 1993. 2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Российская газета. N 256. 2001. 3. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218. 4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. от 09.05.2005) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148. 5. Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» // Парламентская газета. N 229. 2002. 6. Нормативные правовые акты Российской Федерации, утратившие силу. 7. Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» (в ред. от 29.06.2004) // Российская газета. N 98. 1992. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ. 8. Закон РФ от 28 апреля 1992 г. N «О коллективных договорах и соглашениях» (в ред. от 29.06.2004) // Российская газета. 1992. 11 марта. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ. // Российская газета. 2006. 7 июля. 9. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» (в ред. от 30.12.2001) // Российская газета. 5 декабря 1995 г. Утратил силу с момента принятия Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ, признании не действующими на территории РФ некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) РФ» (в ред. от 18.12.2006) // Российская газета. 2006. 7 июля. 10. Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. N 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)» // Российская газета. 1991. 19 ноября. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 20 мая 1996 г. N 743 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2476. 11. Указ Президента РФ от 24 января 1992 г. N 45 «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 6. Ст. 260. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 20 мая 1996 г. N 743 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2476. 12. Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 188 «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 20 мая 1996 г. N 743 «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1996. N 21. Ст. 2476.
Литература
1. Carola M. Frege Workplace relations in post-unification Germany. Rotlege Studies in Employment Relations. Germany (East). 1. Title. II. Series, 1999. 2. Freeman R. B., Medoff J. L. What do unions do? New York: Basic Books, 1984. 3. Tarantelli E. The regulation of inflation and unemployment. In: Industrial Relations, 1986, 61. 4. Ulph A. and Ulph D. Union bargaining: A survey of recent work. Chapter 5 in Sapsford, D., Tzannatos, Z. Eds. Current Issues in Labour Economics. London: MacMillan, 1990. 5. Industrial Relations in Europe 2006 — European Commission Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities Unit F. 1 Manuscript completed in June 2006 — Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. 6. Ред. кол.: Комаровский В. В. и др. Социально-трудовые исследования. Вып. XIX. М.: ИМЭМО РАН, 2006. 7. Фролов О. П. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений. Десять лет: 1992 — 2001 гг. М.: Кволитайп, 2001.
