(Жильцов М. А.) («Российский юридический журнал», 2012, N 5)
ПРОБЛЕМЫ ФОРМУЛИРОВАНИЯ ОТСЫЛОЧНЫХ И БЛАНКЕТНЫХ НОРМ В ТРУДОВОМ ПРАВЕ
М. А. ЖИЛЬЦОВ
Жильцов Мирон Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Автор статьи говорит об особенностях применения при принятии норм трудового права такого приема юридической техники, как использование отсылочных и бланкетных норм.
Problems of formulation of reference and blanket norms in labour law M. A. Zhiltsov
There are certain peculiarities in the usage of means and procedures of the legal drafting methodology in terms of adoption of labour law regulations. The author tells about the features of the application of such techniques as the use of referential and blanket rules. Features of the object, the method of labour law cause the peculiarities of this techniques application in the formulation of labour law norms.
Использование отсылочных норм — важный прием юридической техники, который применяется законодателем в правотворчестве. Как указывает Ю. А. Тихомиров, с помощью отсылок обеспечиваются системные связи между нормами и актами. По его мнению, допустимы отсылки к нормам самого закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы нужны тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт. По объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов <1>. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Юридическая техника — инструмент правотворчества и правоприменения // Юрид. техника. 2007. N 1. С. 15.
Как утверждает С. С. Алексеев, при ссылочном изложении отдельные элементы нормы в статье не формулируются; в ней делается отсылка к другой норме, где содержатся нужные предписания. Такой прием применяется для установления связи между частями нормативного материала и для избежания повторений. При бланкетном изложении элементы норм также прямо не формулируются, но недостающие элементы восполняются не какой-либо точно указанной нормой, а правилами определенного вида, которые со временем могут изменяться. Бланкетное изложение, по мнению С. С. Алексеева, позволяет не только устранить ненужные повторения, но и обеспечить стабильность правового регулирования при изменении законодательства (правил) <2>. ——————————— <2> Алексеев С. С. Общая теория права: Учеб. 2-е изд. М., 2009. С. 496.
И. Я. Дюрягин пишет, что при ссылочном изложении элементы правовой нормы не раскрываются полностью в одной статье, дается ссылка на другие статьи, в которых содержатся данные, дополняющие формулировку ссылочной статьи. При бланкетном изложении недостающие сведения восполняются не какой-либо точно названной статьей, как при ссылочном изложении, а самостоятельными нормами права, содержащимися в других нормативных актах, к которым следует прибегнуть для правильного понимания нормы, изложенной бланкетным способом <3>. ——————————— <3> Дюрягин И. Я. Нормы социалистического права // Нормы социалистического права и правоотношения: текст лекций. Свердловск, 1986. С. 8.
Примером бланкетной нормы является ч. 1 ст. 142 ТК РФ: работодатель и (или) уполномоченные им в установленном порядке представители работодателя, допустившие задержку выплаты работникам заработной платы и другие нарушения оплаты труда, несут ответственность согласно ТК РФ и иным федеральным законам. Другим примером бланкетной нормы выступает ст. 419 ТК РФ: лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном ТК РФ и другими федеральными законами, а также к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, регламентированном федеральными законами. А. Нашиц полагает, что основная цель использования отсылок состоит в том, чтобы добиться большей концентрации нормативного материала и избежать излишних повторений. Воспроизведение текста, содержащегося в других нормах, приводит к бесполезной перегрузке нормативного акта, к многочисленным повторениям <4>. ——————————— <4> Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника / Пер. с румынского И. Фодор. М., 1974. С. 181.
Некоторые ученые вообще предлагают по возможности отказаться от отсылочных и бланкетных норм. По мнению В. В. Черникова, сокращение бланкетного материала позволяет предотвратить принятие непригодных актов и правовых норм. По словам ученого, «идеальный вариант — когда реализация правовой нормы не требует дополнительного правового обеспечения, то есть является нормой прямого действия» <5>. ——————————— <5> Черников В. В. Нормотворческие ошибки: виды, предупреждение и выявление (из опыта МВД России) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Междунар. науч.-практ. круглого стола (29 — 30 мая 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова, И. М. Мацкевича. М., 2009. С. 53.
Думается, при построении системы нормативных правовых актов, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, невозможно полностью отказаться от отсылочных и бланкетных норм. Сложная иерархия нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам трудового права, особенности регулирования этих вопросов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований делают невозможным полный отказ от названного приема юридической техники. Однако необходимо согласиться с учеными, призывающими подходить к его использованию очень взвешенно. Подчеркнем, что предмет трудового права обусловливает важность учета особенностей применения отсылок в нормативных правовых актах, призванных регулировать трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения. Трудовой кодекс РФ содержит отсылки к федеральным законам, иным нормативным правовым актам, коллективным договорам, соглашениям, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ. Причем указанные принципы, нормы и договоры в ст. 10 Кодекса названы составной частью правовой системы Российской Федерации. В ч. 5 ст. 11 ТК РФ говорится о том, что на территории России правила, установленные трудовым законодательством и другими актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ. О. В. Ткачук полагает, что такая отсылка носит императивный характер <6>. ——————————— <6> Ткачук О. В. Отсылка как технико-юридический прием согласования российского и международного права // Юрид. техника. 2007. N 1. С. 244.
Указанный автор к числу типичных дефектов относит отсылки к несуществующим законодательным актам, создающие дополнительные пробелы в системе законодательства <7>. Примером такой нормы выступает ст. 118 ТК РФ, устанавливающая дополнительный оплачиваемый отпуск за особый характер работы отдельным категориям работников. В силу ч. 2 данной статьи перечень категорий работников, которым предоставляется такой отпуск, а также минимальная его продолжительность и условия предоставления определяются Правительством РФ. Однако Правительство до сих пор не приняло нормативный акт, закрепляющий названный перечень. ——————————— <7> Ткачук О. В. Дефекты отсылок как фактор, препятствующий систематизации законодательства // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы): Материалы Междунар. круглого стола (Москва, 18 — 19 января 2008 г.). М.; Н. Новгород; Екатеринбург, 2008. С. 463.
Авторы справочника по нормотворческой технике Германии полагают, что разработчик проекта нормативного акта, формулирующий предписание и включающий в него другие тексты с помощью отсылки, несет ответственность как за вновь созданную системную связь между различными предписаниями, так и за текст в целом. Даже если названный в ссылке текст является действующей правовой нормой, решающим фактором при применении отсылочного метода служит то, что этот текст подходит для использования в качестве дополнительной классификации содержания отсылочной нормы <8>. ——————————— <8> Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. Н. Г. Елисеева. 2-е изд., перераб. М., 2002. С. 81.
Законодатели Германии придерживаются также правила о том, что отсылка к тексту считается допустимой только в том случае, если он опубликован, поскольку таким образом обеспечивается возможность ознакомиться с его содержанием. Кроме того, текст, к которому адресуется отсылка, должен быть легкодоступным. Поскольку он становится составной частью отсылочной нормы, а правовые предписания издаются на официальном государственном языке, то отсылка допускается лишь к текстам, изложенным на немецком языке. Ссылка на иностранный текст требует обязательного перевода его на немецкий язык и опубликования. Итак, существуют различия в законотворческой технике России и Германии. Германская юридическая техника, в отличие от российской, не допускает оговорок типа «в случаях, установленных законом» без указания на конкретные законы. Более того, отсылка должна быть максимально точной. Как правило, в ней называются соответствующие предложения, подпункты, пункты, абзацы параграфа (статьи) нормативного акта. Этим обеспечивается, во-первых, точность и определенность правового регулирования, а во-вторых, распознаваемость отсылочных связей при использовании электронных баз данных, что существенно облегчает изменение нормативных актов <9>. ——————————— <9> Там же. С. 35.
Например, согласно § 611b «Конкурс на замещение рабочего места» Гражданского уложения Германии работодатель не может ни публично, ни в пределах предприятия объявить конкурс на замещение рабочего места только для мужчин либо только для женщин, за исключением случая, предусмотренного во втором предложении абз. 1 § 611a <10>. ——————————— <10> Гражданское уложение Германии. Вводный закон к Гражданскому уложению / Пер. с нем. М., 2006. Кн. 1. С. 177.
Схожая по смыслу норма закреплена в ч. 2 ст. 64 ТК РФ, посвященной запрету дискриминации при заключении трудового договора. Сказано, что какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Остается догадываться, что это за случаи и какой федеральный закон, допускающий установление ограничений или преимуществ, имел в виду отечественный законодатель. Немецкий подход к решению данного вопроса представляется более рациональным и в большей степени отвечающим потребностям правоприменителей, так как норма Гражданского уложения Германии сформулирована более четко и однозначно, нежели норма ТК РФ. Нормотворческая практика иллюстрирует принципиальную позицию законодателя при построении системы нормативных актов и, думается, имеет серьезные преимущества. В ТК РФ до сих пор встречаются отсылки к нормативным актам, которых в действительности нет. Полагаем, российскому законодателю можно воспринять рассмотренное правило германской юридической техники и формулировать отсылки таким образом, чтобы они отсылали к конкретной норме права другого нормативного правового акта. Для того чтобы в системе нормативных правовых актов, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, не появлялись дефекты, законодателю необходимо при принятии закона с отсылочными и бланкетными нормами руководствоваться двумя правилами: 1) закон и все нормативные правовые акты, его конкретизирующие, должны приниматься (вступать в силу) одновременно. Это позволит избежать появления пробелов правового регулирования при принятии нормативных правовых актов по вопросам трудового права; 2) нужно устанавливать срок принятия подзаконных нормативных актов, на которые сделана ссылка в законе. На важность соблюдения данных правил в законотворческой технике обращали внимание, в частности, А. Нашиц и А. С. Пиголкин <11>. А. Нашиц совершенно обоснованно отмечала, что если за бланкетной нормой немедленно не последует регулирование, к которому она отсылает, то действие самой этой нормы будет поставлено под вопрос <12>. ——————————— <11> Нашиц А. Указ. соч. С. 180 — 181; Пиголкин А. С. Подготовка проектов нормативных актов: организация и методика. М., 1968. С. 43. <12> Нашиц А. Указ. соч. С. 180.
В настоящее время ученые также говорят об указанном правиле. По мнению В. В. Черникова, «срок между принятием закона и подзаконными актами, призванными реализовать его бланкетные нормы, должен быть минимален. В идеале такой федеральный закон и подзаконные акты, а равно взаимосвязанные между собой подзаконные акты разной юридической силы должны вступать в действие одновременно» <13>. К сожалению, данное правило в настоящее время незаслуженно забыто и практически не применяется законодателем. ——————————— <13> Черников В. В. Указ. соч. С. 54.
Отсылочная техника имеет свои преимущества. Отсылки позволяют формулировать тексты лаконично и просто, исключать повторы. Таким способом удается избежать ненужных расхождений между отдельными предписаниями, обеспечивается единая правовая квалификация аналогичных случаев или наступление одинаковых правовых последствий. Однако наряду с преимуществами отсылочная техника имеет недостатки. Отсылки нарушают связность, логику изложения текста. Полное представление о содержании регулирования отсылочная норма дает лишь в совокупности с нормой, на которую указывает. Если норма, на которую ссылаются, тоже содержит отсылки, то для прояснения содержания регулирования придется привлекать дополнительные предписания. По этой причине не рекомендуется делать отсылки к предписаниям, в тексте которых уже содержатся отсылки к другим нормам <14>. ——————————— <14> Справочник по нормотворческой технике. С. 82.
При включении в ТК РФ некорректно сформулированных отсылочных норм нередко появляются дефекты трудового права, в частности пробелы в правовом регулировании трудовых отношений. Они возникают в результате закрепления в ТК РФ отсылочных норм, предполагающих заключение коллективных договоров, соглашений либо принятие работодателем локальных нормативных актов. Примерами таких норм выступают ч. 3 ст. 112, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 168 ТК РФ. Думается, законодатель при создании норм, отсылающих правоприменителя к коллективным договорам, соглашениям, локальным нормативным актам, должен устанавливать минимальные гарантии для работников, которые будут действовать при отсутствии данных актов. В противном случае могут возникнуть пробелы в праве, влекущие нарушение трудовых прав работников. Таким образом, можно сформулировать следующее правило применения отсылочных норм в трудовом праве: в том случае, если законодатель позволяет сторонам самим регулировать складывающиеся между ними отношения либо предоставляет такую возможность работодателю, необходимо использовать не отсылочные, а диспозитивные нормы. При применении отсылочных норм может возникнуть проблема, связанная с отменой нормативного акта, на который сделана ссылка. В качестве примера можно привести абз. 2 п. 5 ст. 55 Федерального закона от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», в соответствии с которым в зависимости от должности и (или) специальности для педагогических работников образовательных учреждений с учетом особенностей их труда продолжительность рабочего времени, а также минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска устанавливаются Кодексом законов о труде Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами РФ. Совершенно недопустимо существование нормы, отсылающей к Кодексу законов о труде, который не действует уже более девяти лет. Для системы нормативных правовых актов, принимаемых по вопросам трудового права, не характерно наличие примечаний. В то же время А. С. Пиголкин высказал мысль о возможности помещать отсылочные нормы в примечания к статьям <15>. ——————————— <15> Пиголкин А. С. Указ. соч. С. 134.
На основании изложенного можно предложить следующие способы преодоления и устранения дефектов трудового права при формулировании отсылочных и бланкетных норм. 1. При составлении трудоправовых норм, которые предполагают отсылку правоприменителя к другой норме, правотворческие органы по возможности должны делать отсылки на конкретную статью, нормативный акт. 2. Правотворческому органу не следует использовать отсылочные нормы в тех случаях, когда речь идет о регулировании трудовых отношений на локальном уровне, так как в случае отсутствия конкретного акта не будут обеспечены гарантии реализации прав работников вследствие возникшего пробела в правовом регулировании. Во избежание нарушений прав работников в подобных случаях необходимо формулировать диспозитивные нормы с указанием правила поведения, устанавливающего минимальные гарантии, и делать оговорку: «Если иное не предусмотрено коллективным договором, соглашением, локальным нормативным актом, трудовым договором». 3. Если принимается закон, регулирующий трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, и данный закон предполагает принятие конкретизирующих его нормативных актов, все названные нормативные акты должны приниматься и вступать в действие одновременно. Если это сделать по каким-либо причинам невозможно и норма закона или иного акта отсылает к нормативному правовому акту, который еще не принят, необходимо устанавливать срок его принятия.
Bibliography
Alekseev S. S. Obshhaya teoriya prava: Ucheb. 2-e izd. M., 2009. Chernikov V. V. Normotvorcheskie oshibki: vidy, preduprezhdenie i vyyavlenie (iz opyta MVD Rossii) // Pravotvorcheskie oshibki: ponyatie, vidy, praktika i texnika ustraneniya v postsovetskix gosudarstvax: Materialy Mezhdunar. nauch.-prakt. kruglogo stola (29 — 30 maya 2008 g.) / Pod red. V. M. Baranova, I. M. Mackevicha. M., 2009. Dyuryagin I. Ya. Normy socialisticheskogo prava // Normy socialisticheskogo prava i pravootnosheniya: tekst lekcij. Sverdlovsk, 1986. Nashic A. Pravotvorchestvo. Teoriya i zakonodatel’naya texnika / Per. s rumynskogo I. Fodor. M., 1974. Pigolkin A. S. Podgotovka proektov normativnyx aktov: organizaciya i metodika. M., 1968. Spravochnik po normotvorcheskoj texnike / Per. s nem. N. G. Eliseeva. 2-e izd., pererab. M., 2002. Tixomirov Yu. A. Yuridicheskaya texnika — instrument pravotvorchestva i pravoprimeneniya // Yurid. texnika. 2007. N 1. Tkachuk O. V. Defekty otsylok kak faktor, prepyatstvuyushhij sistematizacii zakonodatel’stva // Sistematizaciya zakonodatel’stva v Rossii (istoriko-pravovye, teoretiko-metodologicheskie i texniko-yuridicheskie problemy): Materialy Mezhdunar. kruglogo stola (Moskva, 18 — 19 yanvarya 2008 g.). M.; N. Novgorod; Ekaterinburg, 2008. Tkachuk O. V. Otsylka kak texniko-yuridicheskij priem soglasovaniya rossijskogo i mezhdunarodnogo prava // Yurid. texnika. 2007. N 1.
