С. Поляков, начальник юридической службы УВД Пермской области, кандидат юридических наук.
В юридической науке существуют разные ответы на вопрос — «какая отрасль права регулирует трудовую деятельность государственных служащих?». Представители трудового права настаивают, что это — предмет трудового законодательства. В литературе же по административному праву указывается, что внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права.
Предлагаются также решения, совмещающие указанные позиции. Например, В. М. Манохин, отрицательно отвечая на вопрос — «не передать ли регулирование отношений по службе в сферу трудового права?», пишет: «Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда… Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права» (Государство и право. 1997. N 9. С. 9).
Любопытно, что все стороны полемики в пользу своей точки зрения толкуют п. 3 ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором записано, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом.
Автор данной статьи не претендует на роль арбитра в этом споре. Но юридическая практика постоянно заставляет искать ответ на вопрос: какие нормативно — правовые акты подлежат применению при рассмотрении споров, возникающих при реализации государственными служащими своего права на труд.
У многих юристов — практиков существует мнение о приоритете норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативно — правовых актах о государственной службе. Против такой точки зрения и хотелось бы высказать возражения.
Элементы (субъекты, объект, содержание) трудовых и служебных правоотношений имеют существенные отличия.
В трудовых правоотношениях работодателем является предприятие, цель которого состоит в самообеспечении и саморазвитии путем извлечения прибыли от результатов своей деятельности. Последняя осуществляется на основе норм гражданского права, предполагающих свободу выбора партнеров, равенства в отношениях с ними (ст. 1 ГК РФ). Результаты труда работников являются предметом (объектом) гражданских прав, реализуемых на началах равенства (ст. 128 ГК РФ). Это в свою очередь предопределяет равенство работодателя с работниками предприятия. Основой их отношений, не обремененных неравными отношениями с третьей стороной, является относительно эквивалентная продажа рабочей силы. Содержание правоотношений ограничивается взаимными правами и обязанностями работодателя и работника.
В служебных правоотношениях работодателем является государство в лице органов и учреждений, предназначенных не для достижения каких-то собственных целей, а для реализации функций государства. В силу ст. 18 Конституции РФ смысл и содержание деятельности государственных учреждений заключается в реализации прав и свобод человека и гражданина.
Деятельность государственных учреждений осуществляется непосредственно действиями государственных служащих (должностных лиц) и никак иначе. Заявленный приоритет прав личности (ст. 2 Конституции РФ) не может быть реализован без приоритета прав личности в ее отношениях с государственными служащими, права которых в данном случае отходят на второй план. В правовой статус государственного служащего включаются обязанности государства перед личностью. Обязанность государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — является одновременно и обязанностью государственных служащих.
Особенно наглядно это проявляется в службе сотрудников так называемых силовых ведомств. Идут в бой, задерживают преступников, тушат пожары не абстрактные государственные органы, не роботы, а живые люди, состоящие на государственной службе. В принимаемой ими присяге содержится клятва достойно переносить связанные со службой трудности, не щадить своей жизни при выполнении государственных функций. Иначе говоря, характер служебной деятельности определяет процесс труда (службы) сотрудников (служащих).
Разные элементы правоотношения не могут регулироваться одними и теми же нормами права. Не может быть приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе, поскольку у них не совпадает предмет регулирования. Они действуют в разных сферах, а значит, нет почвы для конкуренции норм.
В законах о некоторых видах государственной службы прямо указывается на правовые нормы, регулирующие ее, оговаривается особый правовой статус государственных служащих. Например, ст. 1 Закона от 22 января 1993 г. (в редакции от 24 ноября 1995 г.) «О статусе военнослужащих» гласит: «Особенности правового статуса военнослужащих в обществе определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Военнослужащие проходят военную службу в воинских частях, на кораблях, предприятиях, в учреждениях, организациях, военных образовательных учреждениях профессионального образования (далее — воинские части) в соответствии с Законом Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе»… Обусловленные особенностями военной службы ограничения некоторых общегражданских прав и свобод устанавливаются настоящим Законом, другими законодательными актами Российской Федерации и компенсируются военнослужащим льготами».
Статья 20 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. (в редакции от 15 июня 1996 г.) «О милиции» устанавливает, что порядок и иные условия службы в милиции регулируются Положением о службе в органах внутренних дел.
Отказ от применения правовых норм, содержащихся в нормативно — правовых актах о государственной службе, по мотиву несоответствия таковых нормам трудового права является ошибочным вследствие неправильного определения действия нормативно — правовых актов по кругу лиц.
Нормы трудового права применимы к государственной службе, если они не противоречат законодательству о ней, при сходности некоторых правоотношений с трудовыми. Это возможно, во-первых, путем прямого указания в нормативно — правовых актах о государственной службе. Например, в ст. 44 Положения о службе в органах внутренних дел говорится: «На сотрудников органов внутренних дел распространяется установленная законодательством Российской Федерации о труде продолжительность рабочего времени». Далее содержится норма о привлечении к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени. А при определении компенсации за это опять делается ссылка на законодательство о труде.
Применение норм трудового права возможно и по аналогии при пробелах в нормативно — правовых актах о государственной службе. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел не оговаривается порядок увольнения по собственному желанию, хотя такое основание увольнения предусмотрено п. «а» ст. 58 Положения. В этом случае следует руководствоваться ст. 31 КЗоТ РФ, согласно которой по истечении двухнедельного срока предупреждения работника об увольнении по собственному желанию он вправе прекратить работу, а администрация предприятия, учреждения, организации обязана выдать работнику трудовую книжку и произвести с ним расчет.
Такой подход к выбору надлежащих норм права обнаруживается, хотя и не всегда, в судебной практике. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, решая процессуальные вопросы рассмотрения дела об обжаловании сотрудником милиции дисциплинарного взыскания, указала, что основанием для обращения истца в суд послужило «нарушение его предполагаемого права, предусмотренного нормами материального права, сходными с положениями трудового права. В связи с этим спор об обоснованности наложения дисциплинарного взыскания должен быть рассмотрен по правилам искового производства» (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1995. N 4. С. 3). Отсюда видно, что нормы о службе в милиции, во-первых, не отождествляются с нормами трудового права, во-вторых, сходные нормы трудового права не рассматриваются для применения при разрешении спора по существу и, в-третьих, поскольку в гражданском процессуальном праве нет норм о правилах рассмотрения служебных споров, по аналогии применяются процессуальные нормы о рассмотрении трудовых споров.
Судебная коллегия по гражданским делам Пермского областного суда в определении от 4 августа 1994 г., подтверждая решение суда первой инстанции об отказе в иске о восстановлении на службе начальника одного из районных отделов внутренних дел, указала: «Вместе с тем ссылки суда на нормы трудового законодательства из мотивировочной части решения суда следует исключить, поскольку возникший спор не основан на трудовых правоотношениях». Позднее такая позиция подтверждалась неоднократно. Так, Б., уволенный по служебному несоответствию в аттестационном порядке (п. «и» ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел), в кассационной жалобе на решение суда, отказавшего ему в иске о восстановлении на службе, написал: «Судом совершенно неосновательно Закон о милиции был оценен как закон исключительный и абсолютно выводящий меня из сферы правового регулирования общей системы трудового законодательства… Ст. 19 Закона «О милиции» лишь устанавливает основания увольнения работника, но не определяет специального порядка этого увольнения, который должен определяться общей нормой трудового законодательства, а именно п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ». Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, суд второй инстанции в определении от 18 ноября 1997 г. указал: «Доводы жалобы Б. о том, что он уволен со службы в органах внутренних дел по основаниям, не предусмотренным нормами КЗоТ РФ, поэтому увольнение является незаконным, несостоятельным… порядок, условия прохождения службы, увольнения со службы из органов внутренних дел регулируются Законом РСФСР «О милиции», Положением о службе в органах внутренних дел РФ».
Наконец, приведем отрывок из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г.: «Специфическая деятельность, которую осуществляют органы внутренних дел, предопределяет специальный правовой статус сотрудников милиции. Исходя из положения Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (ст. 32, ч. 4), государство, регулируя отношения службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила. Это находится в полном соответствии со ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 1958 г. относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией» (Российская газета. 15 июня 1995 г.).
Однако правовое регулирование далеко не всех вопросов государственной службы основано на последовательном разграничении служебных и трудовых правоотношений.
Следует обратить внимание на правовое регулирование деятельности профсоюзов государственных служащих.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» содержит норму: «Особенности применения настоящего Федерального закона в отношении профсоюзов, объединяющих военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции, судей и прокуроров, определяются соответствующими федеральными законами» (ч. 2 п. 2 ст. 4). Такая редакция правовой нормы допускает ее двоякое толкование: либо названный Закон применяется в части, не противоречащей законам о профсоюзах соответствующих категорий государственных служащих, после принятия таких законов, либо названный Закон в полной мере распространяется на профсоюзы соответствующих категорий государственных служащих до установления особенностей федеральными законами об отдельных профсоюзах государственных служащих.
В последнем случае, учитывая, что имеются только отдельные нормы общего характера (например, ст. 28 Закона РСФСР «О милиции»), по сути деятельность государственных органов ставится в зависимость от профсоюзов. С этим нельзя согласиться. В частности, ответственность государственных служащих может быть сведена на нет применением ст. 25 Закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Профсоюз, освобождая своих членов от обязанностей государственного органа, не возлагает и не может возложить эти обязанности на себя. Ответственность государственных органов перед личностью таким образом превращается в фикцию.
Существование профсоюзов означает диспозитивное регулирование отношений между работодателем и работником, что находит свое выражение в коллективном договоре.
Изменение условий государственной службы не должно даже косвенно приводить к ухудшению выполнения государственным органом своих задач. Соглашения двух сторон о правах и обязанностях третьих лиц недействительны. Чтобы без противоречий в праве признать профсоюзы в системе государственной службы, нужно найти предмет диспозитивного двустороннего регулирования: отношения, не зависимые от обязанностей перед третьими лицами, вытекающих из ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ. А это не просто.
Очевидно, что компетенция государственных органов определяется законом и не может быть изменена по соглашению с профсоюзами. Вмешательство же профсоюзов в кадровую политику противоречит системе разделения властей, в которой профсоюзы не предусмотрены ни как самостоятельная ветвь власти, ни как элемент исполнительной власти. Это же обусловливает недопустимость вмешательства профсоюзов в дисциплинарную практику.
Разрешение конфликтов между государственным органом и служащим не должно происходить в формах, хоть как-то приостанавливающих функционирование органа, т. е. приостанавливающих выполнение обязанностей государства перед личностью.
Основные условия государственной службы определяются работодателем, т. е. в данном случае государством, а не руководителем государственного органа (учреждения). Например, размер зарплаты устанавливается через принятие бюджета (согласно ст. 22 Закона РСФСР «О милиции» виды и размер денежного содержания сотрудников милиции устанавливаются Правительством России). Поэтому многие условия государственной службы не могут быть предметом коллективного соглашения профсоюза с руководителем государственного органа (учреждения).
