(Головина С., Мершина Н.) («Российская юстиция», N 10, 2001)
ПРОВЕРКА УСТАВНОСТИ <*> НОРМАТИВНЫХ АКТОВ В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
С. ГОЛОВИНА, Н. МЕРШИНА
——————————— <*> Термин «уставность» употребляется по аналогии с термином «конституционность». — Ред.
С. Головина, профессор УрГЮА, доктор юридических наук.
Н. Мершина, судья Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук.
Судами конституционной юрисдикции рассматриваются две основные категории дел: толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а также проверка соответствия им нормативных актов этих же субъектов. Уставный суд Свердловской области осуществляет судебный контроль за соответствием Уставу области региональных нормативных актов различного уровня — законов, указов губернатора, постановлений Правительства, а также актов органов местного самоуправления. Для нас интерес представляет анализ решений суда в отраслевом аспекте, в частности в сфере трудовых отношений. За период деятельности суда с апреля 1998 г. из рассмотренных обращений 20% составили дела, возникающие из нормативных положений, регулирующих социально — трудовые отношения. Так, рассматривались обращения заявителей о соответствии Уставу законов области, постановлений Правительства, актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы порядка выплаты денежных пособий на детей, предоставления льгот ветеранам, регистрации трудовых договоров, заключаемых индивидуальными предпринимателями, оплаты труда и т. д. В качестве заявителей обычно выступают граждане, реже — работодатели. Особый случай — обращение в Уставный суд Свердловского областного суда. Остановимся на анализе наиболее интересных дел, имеющих значение для уяснения проблем действующего трудового законодательства. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ст. 76 Конституции РФ). По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование (ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»). Эти положения Конституции РФ и названного Федерального закона не нашли отражения в действующем трудовом законодательстве, так как КЗоТ РФ 1971 года не предусматривает разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере трудового законодательства, что вызывает сложности в законотворчестве субъектов Федерации и, соответственно, в практике судебного конституционного (уставного) контроля. Так, 2 июня 1999 г. Уставным судом Свердловской области по запросу областного суда рассмотрено дело о соответствии Уставу области ст. 30 областного Закона «О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области» и вынесено решение, которым данная статья признана соответствующей Уставу. Она предусматривает, что нарушение установленных сроков выплаты заработной платы рассматривается как нарушение договорных и других обязательств работодателя, а также конституционных прав граждан и влечет за собой уплату работодателем компенсации работнику. Принимая такое решение, суд руководствовался тем, что действующее федеральное законодательство не содержит норм об ответственности работодателя за нарушение сроков выплаты заработной платы. Следовательно, Законодательное Собрание области, действуя в пределах своей компетенции, вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения, если они не урегулированы федеральным законодательством и не противоречат ему. Что касается содержания оспариваемой нормы, то, исходя из договорных отношений между работником и работодателем, выплата компенсации за нарушение установленных сроков выплаты заработной платы является по своей сути правовосстановительной санкцией, призванной возместить работнику неблагоприятные последствия, вызванные нарушением со стороны работодателя договорных обязательств. Однако это решение точку в споре не поставило. 25 января 2001 г. Свердловским областным судом рассмотрено аналогичное дело по заявлению прокурора области и вынесено решение о признании ст. 30 ранее названного Закона противоречащей федеральному законодательству (ст. 15 и гл. 6 КЗоТ РФ), не действующей и не подлежащей применению со дня вступления решения в силу. Верховный Суд РФ оставил это решение в силе. Таким образом, несовершенство законодательства о судебной системе, процессуального законодательства, частичное совпадение компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов приводит к тому, что по одному и тому же вопросу могут быть вынесены различные решения. Хотя Уставный суд рассматривал обращение на соответствие нормы Уставу области, а Свердловский областной суд — на предмет ее соответствия федеральному законодательству, такое положение, когда нормоконтроль осуществляют суды различной компетенции, приводит к сложностям в правоприменении и нарушению прав граждан на судебную защиту. Представляется, что решением этой проблемы, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, могло бы стать наделение конституционных (уставных) судов субъектов Федерации правомочием по проверке законов субъектов на предмет их соответствия федеральным законам. Еще одним интересным делом, рассмотренным Уставным судом, является дело по запросу гражданина Ч. о соответствии Уставу области постановления Правительства, которым был утвержден «Временный порядок расчета сложившейся средней заработной платы в Свердловской области для определения максимального размера пособия по безработице и максимально возможной стипендии, выплачиваемой гражданам в период профессиональной подготовки по направлению органов службы занятости». По мнению заявителя, применение данного «Временного порядка» привело к неправильному определению сложившегося уровня средней заработной платы в области и снижению максимального размера пособия по безработице, чем были нарушены права безработных. Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» установил максимально возможные размеры пособия по безработице и стипендии, выплачиваемые гражданам в период профессиональной подготовки, ограничив его уровнем средней заработной платы, сложившимся в субъекте Федерации, однако не закрепил порядок определения средней заработной платы. Это привело к тому, что в Свердловской области была утверждена собственная методика расчета уровня средней заработной платы. Не использовался обобщающий показатель, объективно сложившийся в регионе, выявляемый в результате статистических исследований органами Госкомстата РФ, ведущего официальный статистический учет, который в свою очередь находится в исключительном ведении Российской Федерации. Кроме того, в судебном заседании выяснилось, что применение данного постановления привело к уменьшению размера выплачиваемых пособий примерно в два раза. Таким образом, превышение исполнительным органом своей компетенции повлекло нарушение конституционных прав граждан на защиту от безработицы, что и явилось основанием для признания оспариваемого постановления недействительным. 26 июня 2000 г. по запросу индивидуального предпринимателя Уставным судом рассмотрено дело о соответствии Уставу области п. п. 1, 3, 4, 5 ст. 16 того же ранее названного областного Закона. Оспариваемые нормы предусматривают следующие правила: обязательность регистрации трудовых договоров, заключаемых между работниками и работодателями — индивидуальными предпринимателями в органах местного самоуправления по месту нахождения работодателя, записи в трудовой книжке удостоверяются печатью исполнительного органа местного самоуправления, отношения исполнительных органов местного самоуправления и работодателей — индивидуальных предпринимателей по регистрации трудовых договоров и удостоверению записей в трудовых книжках работников строятся на основе заключаемых договоров. Следует уточнить, что на практике органы местного самоуправления устанавливали весьма существенную «цену» договора — от одного до двух минимальных размеров оплаты труда за каждый зарегистрированный трудовой договор. Это, безусловно, ущемляло права индивидуальных предпринимателей по сравнению с юридическими лицами, которым не надо регистрировать такие договоры. При разработке оспариваемых норм областной законодатель, очевидно, руководствовался следующими обстоятельствами. Федеральные законы о труде не предусматривают регистрации трудовых договоров, однако существуют подзаконные акты, обязывающие физических лиц осуществлять регистрацию трудовых договоров, заключенных с работающими у них гражданами (например, Положение «Об условиях труда лиц, работающих у граждан по договорам», утвержденное Постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 28 апреля 1987 г.). Такая регистрация была возложена на органы профсоюзов. Однако в настоящее время в связи с изменением ситуации на рынке труда, увеличением категорий работодателей, а также реорганизацией профсоюзов возникла необходимость в осуществлении государственного контроля за поведением работодателей — индивидуальных предпринимателей, в связи с чем областным законом регистрация трудовых договоров была возложена на органы местного самоуправления, которые в свою очередь приняли свои положения о регистрации. В процессе рассмотрения дела Уставным судом выработана следующая правовая позиция. По своей правовой сущности регистрация трудовых договоров (контрактов) и удостоверение записей в трудовых книжках являются способами государственного контроля и относятся к мерам защиты трудовых прав граждан. Установление обязанности регистрации договоров для индивидуальных предпринимателей является дополнительной гарантией для граждан, оно произведено в пределах компетенции субъекта Федерации и не противоречит Уставу. Однако поскольку государственные полномочия по регистрации договоров были возложены на органы местного самоуправления без передачи необходимых для их реализации материальных и финансовых средств и должны были производиться за счет работодателя, такая норма признана противоречащей ст. 92 Устава. Таким образом, по своей правовой сути норма признана полноценной, но порядок ее реализации не соответствует установленным требованиям. Суд признал ряд пунктов ст. 16 (в части возложения на работодателя расходов по регистрации договоров) противоречащими Уставу области. Признание нормативного акта либо отдельного его положения не соответствующими Уставу является основанием для отмены положений других нормативных актов, основанных на нем либо воспроизводящих его. Положения этих актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 86 областного Закона «Об Уставном суде Свердловской области»). Так, были отменены положения о регистрации трудовых договоров, принятые ранее муниципальными образованиями в соответствии со ст. 16. Обязательность решений конституционных (уставных) судов для всех нормотворческих и правоприменительных органов, в том числе судов, формирует судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов. На основе названного решения Уставного суда Арбитражным судом Свердловской области были вынесены решения о взыскании в пользу индивидуальных предпринимателей убытков, возникших в результате применения неуставной нормы. Практика показывает, что конституционные (уставные) суды защищают не только права работников, но в определенных случаях и интересы работодателей. Необходимо провести четкое разграничение компетенции в регулировании трудовых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, закрепив за Российской Федерацией установление основ правового регулирования труда, а за субъектами — установление дополнительных льгот и гарантий для участников трудовых отношений. Такое разграничение компетенции, по нашему мнению, должно быть отражено в новом Трудовом кодексе РФ. Последний вывод касается организации деятельности конституционных (уставных) судов. Создание судов с «конкурирующей» компетенцией, неопределенность места конституционных (уставных) судов в судебной системе в связи с отсутствием Федерального закона, определяющего основы их правового статуса, приводит к противоречивой судебной практике и нарушению прав граждан на судебную защиту. Поэтому, по нашему мнению, необходимо провести разграничение компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции, с тем чтобы их полномочия в сфере проверки «юридической чистоты» региональных нормативных актов не совпадали.
