Е. Лупарев, доцент Кубанского государственного аграрного университета, кандидат юридических наук.
Наиболее близки к административно — правовым конституционные споры, их объединяет близость предметов споров. Но конституционный спор может быть связан с действиями любой ветви власти, затрагивающей, по мнению другой стороны, конституционные права лиц. Конструкция, заложенная в ст. 125 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», позволяет сделать вывод, что к конституционно — правовым спорам можно отнести оспаривание: конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации.
Кроме того, разрешаются споры о компетенции как между федеральными органами государственной власти, так и между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между высшими государственными органами субъектов Федерации.
Конституционный Суд РФ проверяет по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод конституционность законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. Нетрудно заметить, что ряд полномочий Конституционного Суда затрагивает деятельность органов исполнительной власти. И если относительно оспаривания конституционности законов и конституций субъектов Федерации, их уставов с точки зрения их относимости к административно — правовым спорам проблем нет, то по поводу нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, договоров и споров о компетенции необходимо сказать особо. Если мы имеем в споре в качестве лица, действия которого, выраженные в форме нормативного акта, оспариваются, орган исполнительной власти и оспариваемые действия носят организационный характер (например, направлены на принятие срочных мер по спасению жизни и здоровья людей в условиях чрезвычайных ситуаций), то вне зависимости от того, в порядке какого судопроизводства этот спор будет рассмотрен, он, по моему мнению, относится к административно — правовым.
Однако законодатель пошел по пути выделения конституционно — правовых споров, в том числе и по такому основанию, как мотив обжалования, а именно — несоответствие нормативного акта, договора конкретному нормативному акту — Конституции РФ или конституциям (уставам) субъектов Федерации, если речь идет о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации. В своем Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ Конституционный Суд РФ указал (п. 2), что «… полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия — конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается». Особые мнения судей Конституционного Суда РФ Г. Гаджиева и Н. Витрука по поводу данного Постановления говорят о неоднозначности такого подхода. Если же вспомнить о содержании п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», где говорится, что «оценке с точки зрения соответствия закону подлежат нормативные акты любого государственного или иного органа (нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств и ведомств, руководителей учреждений, предприятий, организаций и т. д.)», можно сделать вывод, что налицо типичный конфликт компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ. Об этом, в частности, свидетельствует Постановление Государственной Думы от 24 ноября 1999 г. «О Федеральном конституционном законе «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам». В ст. 1 этого законопроекта говорится о том, что не подлежат рассмотрению в судах дела, рассмотрение которых отнесено Конституцией РФ к компетенции Конституционного Суда РФ. По сути дела, этот законопроект призван разрешить существующие на практике разногласия в подведомственности отдельных категорий административно — правовых споров. Но предлагаемое решение половинчато. Думается, надо определиться с тем, что юридически властные организационные действия носителей управленческих полномочий должны оспариваться не в порядке конституционной, а в порядке административной юстиции. С точки зрения субъектного состава конституционные споры, в отличие от административно — правовых, в качестве обязательного субъекта имеют любой орган, перечисленный в ст. 125 Конституции РФ.
Следующая группа споров, с которыми необходимо сравнить административно — правовые споры, — гражданско — правовые. Сфера возникновения гражданско — правового спора — отношения в области имущественных и личных неимущественных прав. Последние могут быть как связаны, так и не связаны с имущественными. Но имущественные отношения составляют предмет не только гражданско — правовых, но и административных правоотношений, и поэтому для разграничения этих категорий отношений и вытекающих из них споров п. 1 ст. 2 ГК РФ указывает на метод гражданско — правового регулирования, который характеризуется равенством, автономией воли, имущественной самостоятельностью участников гражданских правоотношений.
Однако и административно — правовые споры могут возникать между равноправными субъектами (например, споры, вытекающие из некоторых категорий административных договоров). С точки зрения их предмета гражданско — правовые споры отличаются от административно — правовых тем, что это споры о праве гражданском, т. е. об имущественных и личных неимущественных правах. Вместе с тем и административно — правовые споры могут иметь в качестве предмета спора действия государственных или муниципальных органов по поводу управления имуществом. Причем п. 3 ст. 2 ГК говорит о том, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» также говорит о том, что «в случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством». В ГК этому посвящена ст. 16, возлагающая на Российскую Федерацию, субъект Федерации или муниципальное образование обязанность возмещать гражданину или юридическому лицу убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Типичными примерами судебной практики в данном случае являются налоговые споры, при разрешении которых в обоснование правильности формирования налогооблагаемой базы ложатся в большинстве случаев именно гражданско — правовые сделки, на основании которых она формировалась. О тесном переплетении имущественных и административных средств регулирования в одном правоотношении свидетельствуют, например, правоотношения, связанные с управлением государственной и муниципальной собственностью. Одни авторы отмечают комплексный характер указанных правоотношений, не отрицая того, что реализация компетенции собственника муниципального имущества органами местного самоуправления или же непосредственно гражданами — членами местного сообщества осуществляется в рамках различных отношений: управленческих (административных) и гражданско — правовых. Другие авторы говорят о параллельном существовании различных по своей природе отношений.
Представляется более обоснованной вторая позиция. Действительно, если обжалуются действия государственного или муниципального органа, связанные с распоряжением соответственно государственным или муниципальным имуществом, то здесь необходимо различать действия частноправового и публичного характера. Например, обжалование решения об отказе в выделении земельного участка в аренду из земель государственного или муниципального фонда — типичный административно — правовой спор, а вот спор об условиях договора аренды того же участка — гражданско — правовой, хотя в качестве одной из сторон выступает соответствующий государственный или муниципальный орган.
В качестве второго примера можно привести проблемы управления акционерным обществом (или любой другой коммерческой организацией). Вряд ли можно говорить о публичном характере этих отношений до тех пор, пока в качестве одного из акционеров (участников) не выступает государство или муниципальное образование. Говорить о публичности вне этих рамок вряд ли обоснованно, ведь закон допускает состав акционеров (участников) и в количестве двух (и даже одного, с некоторыми ограничениями) лиц. О какой же публичности может идти речь, если спорят два физических лица — учредители данной коммерческой организации, ни одно из которых не представляет интересы государства или муниципального образования.
С другой стороны, если государственным или муниципальным органом оспаривается фактическая невыплата уже начисленных по решению органа управления дивидендов, то это в любом случае гражданско — правовые отношения. Таким образом, из корпоративных споров могут быть выделены споры, имеющие административно — правовой характер. В этом смысле требует корректировки п. 8 упомянутого Постановления Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ от 1 июля 1996 г., говорящий о том, что «суды должны принимать иски граждан и юридических лиц о признании недействительными актов, изданных органами управления юридических лиц, если эти акты не соответствуют закону и иным нормативным правовым актам и нарушают права и охраняемые законом интересы этих граждан и юридических лиц, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений». Не случайно АПК РФ 2002 года (п. 4 ч. 1 ст. 33) выделяет эту категорию споров в так называемую «специальную подведомственность», отделяя ее от административных споров. С точки зрения состава субъектов гражданско — правовые споры характеризуются тем, что их участниками могут быть любые физические и юридические лица, названные в АПК и ГПК, в том числе Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования в лице соответствующих государственных или муниципальных органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане, что вытекает из ст. 125 ГК. Обязательный субъект спора, в отличие от административно — правовых и конституционных споров, не выделяется. Кроме различий в сфере, объекте и субъектах, гражданско — правовые споры отличаются от административно — правовых внесудебным порядком их рассмотрения. В качестве способов разрешения гражданско — правовых споров применяются переговоры сторон и разрешение споров третейскими судами. Последние могут быть разовыми и постоянно действующими, но в каждом случае в соглашении сторон о передаче дела на рассмотрение третейского суда должен быть указан конкретный третейский суд, правомочный разрешить дело. Административно — правовые споры в таких судах рассмотрены быть не могут.
Третья категория споров, с которыми следует сравнить административно — правовые споры, — трудовые споры. Сферой их возникновения являются трудовые правоотношения между работником и работодателем вне зависимости от того, выступает ли последний от лица государства или от другого лица. Очень важно провести разграничение сходных по своему функциональному характеру трудовых и служебных отношений. Это обусловлено тем, что государственная служба — сложный комплексный правовой институт и регулируется рядом отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.). Из содержания ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 18 февраля 1999 г.), где говорится о праве служащего обратиться в государственные органы или суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, вытекает, что все споры, связанные со служебной деятельностью лиц, отнесенных к государственным или муниципальным служащим законодательством Российской Федерации или ее субъектов, являются административно — правовыми, а не трудовыми. Но при разрешении этой категории административно — правовых споров применяются нормы не только административного, но и трудового права.
Обязательным субъектом трудовых споров является администрация предприятия или иной организации, под которой обычно понимается круг лиц, наделенных полномочиями по управлению предприятием, его структурными подразделениями. В этом смысле круг обязательных субъектов административно — правового спора несомненно шире. Трудовые споры могут иметь как индивидуальный, так и коллективный характер, причем законодательство не исключает и коллективного характера споров, вытекающих из служебных отношений (за исключением реализации права на участие в забастовках).
Различается порядок рассмотрения трудовых и административно — правовых споров.
Из комплексного материально — правового и процессуального характера административно — правового спора следует, что их необходимо сравнить и с процессуальными спорами — гражданско — процессуальными и уголовно — процессуальными. Первые возникают, например, между участниками гражданских процессуальных отношений в связи с обжалованием действий суда или судьи, т. е. в гражданском и арбитражном процессе. При этом суд, по существу, никогда не является инициатором такого рода споров. Исключения составляют случаи опротестования судебных актов в порядке надзора должностными лицами Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Сам суд или судья, действия которого обжалуются, по существу играют пассивную роль в этом правоотношении. Справедливости ради надо сказать, что судья или суд, предполагая возможность обжалования их актов при вынесении судебного акта, вольно или невольно предпринимают меры, которые могут иметь значение при разрешении процессуального спора. Меры эти состоят в основном в мотивировке судебных актов и соответственно выражаются в их мотивировочной части. В силу того, что вышестоящей инстанцией проверяется законность и обоснованность вынесенного акта, важно выяснить фактические обстоятельства дела и дать им мотивированную оценку. Поэтому мы говорим о данной категории правоотношений, называя их спорами, со значительной долей условности, хотя налицо и конфликт, и объект спора, и даже наличие взаимных прав и обязанностей (например, обязанность суда первой инстанции направить кассационную жалобу лица вместе с делом в суд кассационной инстанции). Встает вопрос, в качестве какой категории споров рассматривать обжалование решений по административно — правовым спорам. Думается, что это будут административно — процессуальные споры. Причем место этих споров среди других административно — правовых споров требует отдельного анализа, связанного с классификацией административно — правовых споров.
Что касается уголовно — процессуальных споров, то в данном случае мы имеем дело с двумя категориями споров: с оспариванием действий органов предварительного следствия и дознания и с оспариванием приговоров и иных актов судов по уголовным делам. Сфера возникновения данной категории споров — уголовный процесс, т. е. регламентированная законом деятельность органов предварительного расследования, прокуратуры и суда по возбуждению, расследованию, судебному рассмотрению и разрешению уголовных дел, а также всех участвующих в ней лиц, которая осуществляется не иначе как в правовых отношениях и имеет своей задачей обеспечение реализации уголовного закона. Субъектами такого рода споров являются участники уголовного процесса. Оспариваться могут действия государственных органов, производящих следствие, дознание, суда (судьи). Причем действия прокурора, следователя, начальника следственного отдела, органа дознания могут быть обжалованы в суде первой инстанции, а акты самого суда обжалуются в кассационном или надзорном порядке. Как и в гражданском процессе, могут быть обжалованы не любые действия государственных органов или их представителей, являющихся субъектами процессуальной деятельности. Таким образом, обычно участниками уголовно — процессуальных споров являются государственные органы или их должностные лица, что в определенной степени сближает эту категорию споров с административно — правовыми спорами.
