(Лупарев Е. Б.) («Административное право и процесс», 2009, N 1)
КРИТИКА ТЕОРИИ ОБЩИХ И МАТЕРИАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ <1>
Е. Б. ЛУПАРЕВ
——————————— <1> Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ N 08-03-00165а.
Лупарев Е. Б., заведующий кафедрой административного и финансового права ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет» (г. Краснодар), доцент, доктор юридических наук.
В свое время идея о взаимосвязи всего сущего была экстраполирована на теорию правоотношений. Означает ли наличие связи между субъектами, пусть и урегулированное нормами права, наличие правоотношения? Другими словами, можно ли считать неконкретную, не индивидуальную связь между субъектами правоотношением в принципе? Ответы на эти вопросы — в предлагаемой статье Е. Б. Лупарева.
Once the idea of interconnection of rerum creatorum was extrapolated to the theory of legal relations. Does the existence of connection between subjects regulated by norms of law mean the existence of legal relation? In other words can we consider inconcrete non-individual connection between subjects to be legal relation in principle? The article gives answers to these questions <*>. ——————————— <*> Luparev E. B. Criticism of Theory of General and Material Legal Relations in Administrative Law.
В теории как административного права, так и других отраслевых юридических наук, общей теории права сформировалась позиция, согласно которой выделяются так называемые правовые состояния (или правоотношения общего типа). Так, например, Н. В. Бутусова, определяя юридическую природу конституционно-правовой ответственности государства, говорит, что «это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом, народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации» <2>. Там же говорится о том, что вне состояния реализации эта ответственность не существует. Но норма права может быть реализована и вне правоотношений. ——————————— <2> Бутусова Н. В. Конституционно-правовой статус Российского государства: Монография; Воронеж. гос. ун-т. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 73.
В. Д. Сорокин применительно к административно-процессуальному правоотношению справедливо подчеркивал, что такое правоотношение «не может существовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта» <3>. Можно предположить, что правовые состояния — это не правоотношения общего типа, а юридические факты, возникающие в результате реализации норм права вне правоотношений и в ряде случаев являющиеся обязательными предпосылками возникновения правоотношений. ——————————— <3> Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л.: Изд. Ленинградского университета, 1968. С. 3.
Автор этих строк отдает себе отчет в том, что существуют и несколько иные теоретические позиции на сей счет. Например, С. А. Зинченко в противовес позиции Ю. К. Толстого отрицает возможность совмещения в «одном лице» и общего правоотношения, и юридического факта, имеющего значение для конкретного правоотношения <4>. В этой части с теоретической позицией С. А. Зинченко можно согласиться. ——————————— <4> См., напр.: Зинченко С. А. Юридические факты в механизме правового регулирования. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 62 — 64.
Для взвешенного подхода к обсуждаемой проблеме представляется необходимым сопоставить различные формы правового опосредствования государственно-управленческой действительности. Это такие общепризнанные формы, как правовое воздействие и правовое регулирование. Первая форма предполагает статическое, общерегламентационное, информационное влияние государства на управленческие общественные отношения в целях моделирования и установления общего правового режима и правового статуса субъектов, осуществляемое помимо и вне возникновения правоотношений. Другими словами, то, что некоторые ученые именуют общими правоотношения (правоотношения общего типа), есть результат правового воздействия. Но правовое воздействие не предполагает правоотношений. Правовое же регулирование реализуется только в рамках правоотношений. Характерной чертой правового регулирования является то, что оно выступает результатом активной деятельности государства и его органов. Правовое же состояние в виде общего правоотношения не предполагает активной деятельности субъектов. Следовательно, теоретическая модель общего административного правоотношения не может рассматриваться обособленно от конкретного административного правоотношения. Общее административное правоотношение (да, наверное, и любое другое общее правоотношение), взятое в отдельности, вне системы конкретных правоотношений, является лишь умозрительной конструкцией еще и потому, что отсутствует механизм правовой защиты прав и обязанностей, вытекающих из так называемого общего правоотношения. К тому же не любой юридический факт вызывает правоотношение. Например, рождение лица, вызывая состояние гражданства, еще не предполагает конкретных прав и обязанностей лица. Да, гражданство — это политико-правовая связь лица с государством, но правоотношение ли это? Считаем, что это лишь элемент целого ряда как обычных, так и сложносоставных административных правоотношений, которые появятся при возникновении иных, нежели состояние гражданства, юридических фактов. Рассмотрим в качестве примера поступление на государственную службу <5>. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
Таким образом, мы, отрицая факт существования общих административных правоотношений, считаем, что среди административных правоотношений могут выделяться правоотношения, основанием возникновения которых являются правовые условия, характеризующиеся наличием потенциально возможных прав и обязанностей лица в сфере государственного управления. Нами предлагается выделение правовых состояний в качестве одной из разновидностей юридических фактов без придания им формы общих правоотношений. Теперь остановимся на вопросе о наличии материальных административных правоотношений. Г. И. Петров, выделяя материальные административные правоотношения, тем не менее не давал их характеристики, ограничившись сравнительным анализом с процессуальными отношениями, и указывал, что к материальным административно-правовым отношениям относятся возникающие в сфере государственного и общественного управления регулируемые нормами права общественные отношения, имеющие материальный характер <6>. Интересно, что некоторые современные авторы старательно избегают выделять такой классификационный тип административных правоотношений, как материальные <7>. ——————————— <6> См.: Петров Г. И. Указ. соч. С. 98. <7> См., напр.: параграф «Виды административно-правовых отношений» в учебнике: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 81 — 89.
Вопрос этот важен в связи с тем, могут ли автономно существовать административные правоотношения, урегулированные лишь нормами материального права. Если мы признаем такой факт, то сталкиваемся как минимум с двумя вопросами. Первый — носят ли материальные административные правоотношения динамичный характер? Ответ очевиден — нет, ибо нет механизма реализации материальных административных правоотношений вне административного или управленческого процесса. Требуется наличие дополнительных юридических фактов, чтобы реализовать те права и обязанности, которые закреплены нормами материального права. Вопрос номер два в обсуждаемом контексте заключается в том, являются ли материальные административные правоотношения (если мы признаем возможность их автономного существования) юридическим фактом, на основании которого возникают процессуальные административные правоотношения. Достаточно давно дискутируется вопрос о том, может ли выступать одно правоотношение юридическим фактом по отношению к другому. Имеются полярно противоположные позиции теоретиков по этому поводу. Так, Ю. К. Толстой допускает «двойное» предназначение правоотношения <8>. На мой взгляд, слабость этого теоретического подхода состоит в том, что упускается из виду тот конкретный юридический факт, который выступает основанием возникновения второго правоотношения <9>. Сложносоставной характер административных правоотношений, в которых могут иметь место материально-правовая и процессуальная составляющие, предполагает и возможное наличие сложносоставных юридических фактов. Например, это наличие правового состояния близкого родства, с одной стороны, и наличие действия, содержащего в себе признаки административного правонарушения, в отношении которого лицо, находящееся в близких родственных отношениях с привлекаемым к административной ответственности, отказывается давать свидетельские показания — с другой. В данном примере сложносоставной юридический факт является основанием прекращения процессуальных правоотношений между субъектом административной юрисдикции и свидетелем по делу об административном правонарушении. ——————————— <8> См.: Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 17. <9> В этом смысле мы разделяем позицию С. А. Зинченко, см.: Зинченко С. А. Указ. соч. С. 64.
Механическое разделение правоотношений по регулирующим их материально-правовым нормам искажает саму сущность правового регулирования, так как государственно-управленческие отношения не могут существовать вне волевых действий или бездействий людей. Не случайно в административном праве так сильна тенденция воспринимать любые государственно-управленческие отношения как сугубо процессуальные. В конце концов, как только встает вопрос о том, а какие конкретно административные правоотношения можно привести в пример как сугубо материальные, возникает, если можно так выразиться, «театральная пауза». Представители смежных с административным правом отраслевых наук приводят следующие примеры. Так, М. В. Карасева применительно к финансовым правоотношениям пишет: «К числу материальных относятся правоотношения, которые содержат обязанность налогоплательщика уплачивать налог и право налогового органа требовать его уплаты; право предприятия обращаться за получением бюджетного кредита и обязанность уполномоченного органа рассмотреть обращение по существу и т. д.» <10>. Но где конкретное право и где конкретная обязанность в этих примерах? Возникновению обязанности уплачивать законно установленные налоги и права требовать их уплаты должен предшествовать целый ряд юридических фактов, как-то: возникновение налогооблагаемой базы, отсутствие освобождений от уплаты налога. Кроме того, предполагает ли обязанность лица обязанного уплатить налог его правоотношения с конкретным налоговым органом? Вот если лицо уплачивает налог или не уплачивает его в установленный законом срок, то возникают правоотношения — и эти правоотношения не носят сугубо материальный характер. ——————————— <10> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. С. 258.
Как представляется, в этом и иных подобных примерах смешиваются понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». Можно быть субъектом права и предполагать наличие прав и обязанностей, но не реализовывать эти права и не нести обязанности. А без этого нет правоотношения. Неслучайно в учебнике «Административное право России» под редакцией Н. М. Конина и Ю. Н. Старилова (авторы соответствующего параграфа Ю. Н. Старилов, В. В. Журик, Б. Г. Радченков) в качестве одного из элементов содержания административно-правовых отношений наряду с правами, обязанностями, запретами, ограничениями субъектов административного права называется процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты <11>. Другими словами, реальный характер правоотношение приобретает только при наличии своей формы реализации через механизм правового регулирования. На реальный характер правоотношения указывает И. А. Исаев, который пишет: «Тайный смысл закона заключается в установлении порядка, но его истинной реализацией является не норма, а правоотношение, норма — словесна, отношение — реально» <12>. ——————————— <11> Административное право России: Учебник / Под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 74 — 75. <12> Исаев И. А. Власть и закон в контексте иррационального. М.: Юристъ, 2006. С. 460.
