В. Гаршин, начальник отдела административного законодательства Минюста России.
В последнее время приняты такие важные законы, как УПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ. И сразу же возникла острая необходимость внести в них коррективы, касающиеся размеров и порядка возмещения процессуальных издержек свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, экспертам, специалистам и переводчикам.
Инструкция о порядке и размерах возмещения расходов и выплаты вознаграждения лицам в связи с их вызовом в органы дознания, предварительного следствия, прокуратуру или в суд, утвержденная Советом Министров РСФСР в 1990 году, безнадежно устарела и не отвечает требованиям перечисленных кодексов. Высказывается обоснованное предложение, что данную проблему следует решать комплексно. Однако этому препятствуют существенные расхождения и неопределенности в нормах указанных кодексов. Назову наиболее существенные из них.
Каждый кодекс по-своему определяет круг субъектов, имеющих право на возмещение расходов в связи с участием в процессуальных действиях.
Так, порядок и размеры возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовным делам и по делам об административных правонарушениях, казалось бы, должны устанавливаться однозначно, ибо в обоих случаях речь идет об издержках по делам о правонарушениях, и права участников процесса должны быть равными.
Однако если УПК (ст. 131) к процессуальным издержкам относит, в частности, суммы, выплачиваемые потерпевшему, свидетелю, их законным представителям, то КоАП (ст. ст. 24.7, 25.14) не предусматривает возмещение процессуальных издержек законным представителям потерпевших и свидетелей. Более того, в ст. 24.7 КоАП, посвященной издержкам по делу, расходы даже на самих потерпевших не упоминаются. Таким образом, ст. ст. 24.7 и 25.14 КоАП не согласуются друг с другом, а обе эти нормы не согласуются с нормами УПК.
Решение проблемы установления единого порядка возмещения расходов участникам процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях осложняется и тем, что ответственность за налоговые правонарушения (в отличие от таможенных правонарушений) искусственно расчленена между КоАП и Налоговым кодексом РФ, и дела этой категории рассматриваются по разным процессуальным правилам: одни — по КоАП, другие — по НК. Согласно ст. 131 НК расходы, связанные с проездом, наймом жилья, и суточные возмещаются только свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым.
По настоянию Высшего Арбитражного Суда РФ арбитражные суды тоже включены в число субъектов административной юрисдикции, уполномоченных рассматривать определенные категории дел об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 23.1 КоАП). Причем согласно АПК они должны рассматриваться по его правилам. Между тем АПК регламентирует в основном процессуальную деятельность арбитражных судов по разрешению экономических споров. Вопросы возмещения издержек участникам процессуальных действий по делам об административных правонарушениях должной регламентации в нем не получили.
В гражданском процессуальном законодательстве не фигурируют в качестве участников процесса законные представители свидетелей, а следовательно, не предусмотрено возмещение им расходов (ст. ст. 70, 94 — 95 ГПК).
Неоднозначно в кодексах решен вопрос, кто должен устанавливать порядок и размеры возмещения участникам процесса понесенных ими расходов (стоимость проезда в оба конца, наем жилья, суточные).
В УПК (ст. 131) к процессуальным издержкам отнесены суммы, выплачиваемые потерпевшему, свидетелю, их законным представителям, эксперту, специалисту, переводчику, понятым на покрытие им расходов, связанных с явкой к месту производства процессуальных действий и проживанием, а также вознаграждение, выплачиваемое эксперту, переводчику, специалисту за участие в производстве (о суточных ничего не сказано). Эти расходы возмещаются по постановлению дознавателя, следователя, прокурора или судьи либо по определению суда. При этом никаких ограничений в размерах возмещаемых расходов УПК не предусматривает.
Согласно же КоАП (ст. 25.14) порядок возмещения расходов потерпевшему, свидетелю, специалисту, эксперту, переводчику, понятым (законные представители свидетелей и потерпевших, как сказано выше, в этот перечень не включены) устанавливается Правительством РФ, но оно не уполномочено устанавливать размеры этих расходов.
Запись в ч. 4 ст. 24.7 КоАП о том, что размер издержек по делу определяется на основании приобщенных к делу документов о произведенных затратах, можно толковать двояко: либо участнику процессуальных действий должны быть возмещены расходы в размерах, указанных в документах, либо документы являются лишь основанием для выплаты расходов, но эти расходы возмещаются в определенных, разумных пределах. Второй точки зрения придерживается, в частности, Минфин России, предлагающий возмещать расходы в пределах, установленных для возмещения командировочных расходов в бюджетной сфере. Это же предусмотрено и ныне действующими Инструкцией о порядке и размерах возмещения расходов и выплат вознаграждения лицам в связи с их вызовом в органы дознания, предварительного следствия, прокуратуру или в суд, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 14 июля 1990 г. N 245 (с последующими изменениями), и Положением о порядке и размерах сумм, подлежащих выплате свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам, понятым, привлекаемым для участия в производстве действий по осуществлению налогового контроля, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 марта 1999 г. N 298. Указанная неопределенность требует корректировки нормы, изложенной в ч. 4 ст. 24.7 КоАП.
Согласно п. 2 ст. 97 ГПК Правительство РФ должно установить не только порядок, но и размеры возмещения процессуальных издержек.
Новый КоАП в отличие от прежнего предусматривает во многих нормах в качестве санкций крупные штрафные суммы, сопоставимые со штрафными санкциями, установленными в УК. Однако УПК предоставляет обвиняемому право на защиту путем назначения ему адвоката, услуги которого оплачиваются не обвиняемым (п. 8 ч. 4 ст. 47, ст. 131), а КоАП такое право лицу, привлекаемому к административной ответственности, не предоставляет. Если же говорить о потерпевших, то им ни по КоАП, ни по УПК бесплатные услуги адвоката не предоставляются, что ставит их в неравные условия с правонарушителями.
В законодательстве не решен однозначно такой важный вопрос, как возмещение участникам процессуальных действий зарплаты за время, затраченное в связи с вызовом в суд или другие органы, являющиеся субъектами уголовной и административной юрисдикции. В ст. 170 Трудового кодекса РФ говорится лишь о сохранении за работником места работы на время привлечения его к исполнению государственных обязанностей и о компенсации связанных с этим затрат, однако в понятие «компенсации» Кодекс включает лишь «затраты» (ст. 164), к каковым недоплаченная зарплата не относится.
Статья 131 УПК к процессуальным издержкам относит, в частности, суммы, выплачиваемые: свидетелям и другим участникам процесса в возмещение недополученной ими заработной платы за время, затраченное ими в связи с вызовом по уголовному делу; участникам процесса, не имеющим постоянной заработной платы, за время отвлечения их от обычных занятий.
КоАП (ст. 24.7) в числе издержек по делу недополученную зарплату вообще не упоминает. В ст. 25.14 КоАП говорится о возмещении участникам процессуальных действий лишь «расходов, понесенных в связи с явкой». Тот факт, что недополученная зарплата понятием «затраты» не охватывается, видно из ст. 164 Трудового кодекса, ст. 131 УПК, а также из ст. 95 ГПК и ст. 107 АПК.
Существенным является вопрос о финансовых источниках, из которых должна оплачиваться недополученная зарплата. Как сказано выше, Трудовой кодекс гарантирует только сохранение за участниками процесса места работы. Налоговый кодекс (ст. 131), ГПК (ст. 95) и АПК (ст. 107) возлагают обязанность возмещения участникам производства по соответствующим категориям дел недополученной зарплаты на работодателей.
В условиях перехода страны к рыночной экономике с учетом содержания ст. ст. 35 и 55 (ч. 3) Конституции РФ, ст. 236 ГК, ст. ст. 22 и 129 Трудового кодекса правомерность возложения такой обязанности на работодателей вызывает серьезные сомнения и может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
За работающими лицами на время их отсутствия на работе в связи с вызовом в налоговый орган сохраняется зарплата также по основному месту работы — п. 3 ст. 131 Налогового кодекса. В то же время в п. 4 этой статьи указано, что порядок и размеры выплаты процессуальных издержек устанавливаются Правительством РФ и финансируются из федерального бюджета. Поскольку недополученная зарплата входит в судебные издержки, то п. п. 3, 4 ст. 131 Налогового кодекса вносят в этот вопрос неопределенность.
Согласно ст. 132 УПК процессуальные издержки взыскиваются с осужденных или возмещаются за счет средств федерального бюджета. Согласно ст. 24.7 КоАП издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном КоАП, относятся за счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта Российской Федерации, — за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, относятся за счет указанного юридического лица, за исключением сумм, выплачиваемых переводчикам (им вознаграждение выплачивается за счет соответствующего бюджета). В случае прекращения дела в отношении юридического лица издержки выплачиваются за счет соответствующего бюджета.
Особо хотелось бы остановиться на источниках возмещения процессуальных издержек по гражданским и арбитражным делам. Согласно ГПК денежные суммы, подлежащие выплате свидетелям, экспертам, специалистам, и другие расходы, признанные судом необходимыми, предварительно вносятся на банковский счет Судебного департамента стороной, заявившей соответствующую просьбу (ст. 96). Впоследствии стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны понесенные по делу судебные издержки (ст. 98). Такой же порядок установлен и в АПК (ст. ст. 108, 110). И это наряду с государственной пошлиной, которую должен оплатить истец.
Если учесть, что значительная часть населения России живет за чертой прожиточного минимума (по некоторым данным, 34 млн.), то такие правила лишают многих граждан возможности реализовать конституционное право на судебную защиту своих законных интересов.
Помимо перечисленных требуют рассмотрения и другие вопросы, в частности правомерность делегирования Правительству правомочий по установлению порядка и размеров возмещения процессуальных издержек.
Следует также отметить, что в законодательстве одни и те же понятия обозначаются разными терминами. Например, в КоАП говорится об «оплате труда» экспертов, специалистов и переводчиков (ст. 25.14), в УПК такие выплаты именуются «вознаграждением» (п. 4 ч. 2 ст. 113). Так же эти выплаты именуются и в Налоговом кодексе (ч. 2 ст. 131).
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
По-видимому, ссылаясь на п. 4 ч. 2 ст. 113, автор имел в виду п. 4 ч. 2 ст. 131 УПК РФ.
——————————————————————
Вопросы возмещения судебных издержек в Конституционном Суде РФ законодательством вообще не регламентированы.
Для решения указанных проблем следовало бы создать межведомственную комиссию, с тем чтобы подготовить соответствующие законопроекты о внесении изменений и дополнений в кодексы и другие нормативные правовые акты с целью унификации порядка и размеров возмещения субъектам процессуальной деятельности процессуальных издержек.
