О СИСТЕМНОМ ПОДХОДЕ К ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А. В. ЯКОВЛЕВА
Яковлева А. В., соискатель, кафедра трудового права и права социального обеспечения Московской государственной юридической академии.
В современных условиях, когда в области защиты трудовых прав работников видное место занимает деятельность государственных органов <1>, правовой механизм государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства содержит ряд недостатков, снижающих его эффективность. ——————————— <1> См., например: Нестерова Т. А. Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов. Автореф. дис… докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.
Если проанализировать нормы главы 57 ТК РФ (базового законодательного акта в рассматриваемой области), то нетрудно заметить, что присутствует путаница, неполнота и неточность в перечне субъектов государственного надзора и контроля; статьи излишне перегружены фразами, повторяющими федеральное законодательство, например Положение о федеральной инспекции труда (утв. Постановлением Правительства N 78 от 28.01.2000); подробно регламентируется организация и деятельность только федеральной инспекции труда, тогда как процедурным вопросам правозащитной деятельности других надзорно-контрольных органов не уделяется практически никакого внимания. Указанные недостатки — вершина айсберга, основание которого, на наш взгляд, — отсутствие у законодателя системного понимания деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства, которое приводит к тому, что «фактически органы исполнительной власти осуществляют мероприятия в рамках защиты трудовых прав граждан независимо друг от друга, и даже порой дублируя друг друга» <2>. В целях исправления указанных недостатков в правовом регулировании надзорно-контрольной деятельности мы предлагаем применить системный подход к указанной сфере. Суть предложенного системного подхода заключается в том, чтобы: 1) чтобы рассматривать работу функционирующих государственных надзорно-контрольных органов как систему отношений между ними, которую условно можно назвать системой органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства <3>, 2) предусмотреть в трудовом законодательстве правовые нормы наподобие Закона о защите прав предпринимателей, которые бы унифицировали порядок проведения надзорно-контрольных мероприятий, служили бы соответствующим органам правовыми ориентирами в их деятельности. ——————————— <2> Сошникова Т. А. Правовой механизм защиты конституционных прав и свобод в сфере труда. Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2005. С. 31. <3> Примечание. На систему органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, в частности, указывал В. И. Миронов Правовое регулирование труда в России: вопросы и ответы / www. begin. ru.
Как показывает практика, органы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства все чаще проводят совместные мероприятия. Так, результаты надзорно-контрольной деятельности Государственной инспекции труда по г. Москве за 2005 г. показали, что данный орган все чаще прибегает к помощи других надзорно-контрольных структур — из общего количества проверок в 2004 г. проведено: совместно с органами прокуратуры — 475 проверок, с представителями профсоюзных организаций — 537, с Госсанэпиднадзором — 56, с Госэнергонадзором — 30, с органами пожарного надзора — 25, с органами по труду — 55, с Госгортехнадзором — 110, с Архстройнадзором — 7, с налоговой инспекцией, финансовыми органами — 4, со службой занятости — 4, с другими органами — 407. Кроме того, надзорно-контрольные органы разрабатывают и утверждают планы совместных действий, проводят обмен информацией. Такие взаимоотношения, сложившиеся между органами государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, представляют собой систему, правда, ни нормативно, ни организационно не оформленную. Статья 365 ТК РФ вскользь указывает на наличие координационных связей, которые налаживает и поддерживает федеральная инспекция труда. По нашему мнению, данное положение следует не только сохранить <4>, но и развить в следующем порядке. Система надзорно-контрольных органов, предлагаемая нами, предполагает определение для каждого структурного элемента (т. е. соответствующего государственного органа) «фронта работ», который тот выполняет в рамках единого механизма государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства — определенность в распределении правозащитных функций приведет к большей слаженности в работе надзорно-контрольный органов, которые уже не будут дублировать друг друга. «Фронт работ», выполняемый тем или иным государственный органом по надзору и контролю в сфере труда, предполагается отразить в его компетенции. ——————————— <4> Примечание. В законопроекте N 329663-3 от 09.02.2006 о внесении изменений и дополнений в ТК РФ абзац 2 ст. 365 ТК РФ предполагается исключить.
Ядром рассматриваемой системы мы полагаем федеральную инспекцию труда, которой отводится функция организующего и направляющего звена; структуры, анализирующей и генерирующей практический опыт и теоретические знания в области государственного надзора и контроля и осуществляющей методическое сопровождение мероприятий, проводимых соответствующими органами, ведающей сбором и обобщением статистических данных. Такое предложение обосновывается, на наш взгляд, необходимостью сосредоточить в одной структуре теоретические знания и практический опыт в области защиты трудовых прав работников с тем, чтобы «разгрузить» другие надзорно-контрольные органы на отдельных направлениях работы. Например, по справедливому замечанию исследователей, «осуществление прокуратурой общего надзора означает, что работники прокуратуры надзирают за исполнением всех законов» <5>, а это, к сожалению, нередко приводит к поверхностным знаниям трудового закона и неумелому его применению на практике. Думается, в случаях недостатка информации по отдельным вопросам трудовой специальности работники прокуратуры могли бы обращаться непосредственно в органы федеральной инспекции труда. ——————————— <5> Курбалов Е. В. Охрана труда в Российской Федерации средствами прокурорского надзора // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении. Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. Гусова К. Н. М., 2006. С. 447.
Координирующую деятельность инспекции труда по отношению к другим надзорно-контрольным органам, однако, не следует понимать как организационное подчинение (мы не предлагаем ввести изменения в структуру органов государственной власти, выделив в ней новое звено) — это скорее идейное главенство. Органы государственного надзора и контроля в сфере труда самостоятельно решают вопросы правозащитной деятельности в рамках своей компетенции и организационно подчиняются тому органу, который определен федеральным законом. От них требуется выстраивать свои правозащитные действия в соответствии с методологическими наработками федеральной инспекцией труда, доводить до ее сведения практику проведения государственного надзора и контроля, принимать участие в выработке общей стратегии и тактики правозащитной деятельности в области государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, координировать друг с другом проверочные мероприятия, чтобы избежать административного засилия по отношению к работодателю в виде бесчисленных проверок и т. д. Таким образом, мы предлагаем разработать и более рельефно отразить в ТК РФ систему взаимоотношений органов государственного надзора и контроля в сфере труда. Однако, прежде чем приступать к нормативному оформлению системы государственных органов по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства, по нашему мнению, необходимо скорректировать действующий перечень надзорно-контрольных органов, приведенный в статье 353 ТК РФ. Согласно данной норме государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляют: федеральная инспекция труда, федеральные органы исполнительной власти по надзору в отдельных сферах деятельности (федеральные надзоры), федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (МСУ), органы прокуратуры. Некоторые исследователи <6> отмечают спорность включения органов МСУ в перечень органов государственного надзора и контроля в сфере труда — институт местного самоуправления не входит в систему государственных органов, а следовательно, органы МСУ не осуществляют государственные функции, в том числе по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства. Изменения, вносимые в статью 353 ТК РФ в соответствии с законопроектом N 329663-3 от 09.02.2006, предполагают наделение органов МСУ государственными надзорно-контрольными полномочиями в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. ——————————— <6> См., например: Абрамова О. В. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2004. N 6. С. 33.
Ранее законодательство (глава 4 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») допускало возможность наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями (к которым относится государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства). На сегодняшний день после внесения изменений в указанный Закон подобное делегирование полномочий действующее законодательство вообще не предусматривает. Чтобы нормы ТК РФ не противоречили нормам закона об общих принципах организации МСУ в последнем необходимо вновь внести изъятую ранее возможность наделения органов МСУ государственными полномочиями. Однако на ситуацию с надзорно-контрольной деятельностью органов МСУ можно посмотреть под другим углом. Функции надзора и контроля органы МСУ проводят уже сейчас по отношению к подведомственным им муниципальным унитарным предприятиям. В связи с этим вполне состоятельно выделение муниципального надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства в отдельную группу норм раздела XIII ТК РФ. Помимо указанных в статье 353 ТК РФ органов, государственный надзор и контроль фактически осуществляют иные органы — такие, как, например, институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека), институт комиссий по правам человека, в систему которого входит Комиссия по правам человека при Президенте РФ и комиссии по правам человека в субъектах РФ, Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, Федеральное Собрание РФ при проведении парламентского расследования в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав г. Москвы, в которые можно обратиться по факту нарушения трудовых прав несовершеннолетнего работника и др. Думается, поэтому было бы нелишне в ТК РФ сделать указание на то, что государственный надзор и контроль осуществляют иные государственные органы в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством. Следует отметить, что полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ в ситуации нарушения трудовых прав граждан по сравнению с другими органами, защищающими права работников, весьма скромны — его заключения по жалобам на действия и решения государственных органов, органов МСУ, должностных лиц и государственных служащих содержат лишь рекомендации, а также предложения и замечания общего характера, т. е. не несут в себе обязательного (принудительного) образа действий для лиц, чьи действия и решения обжалуются. В этом некоторые исследователи видят слабость института омбудсмена. Однако в силу, например, гласности и предельной публичности деятельность Уполномоченного по правам человека, несомненно, вносит определенную лепту в дело защиты трудовых прав работников: доклады Уполномоченного направляются Президенту РФ, Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ, Правительству РФ, высшим судебным органам РФ, Генеральному прокурору РФ, а также доводятся до сведения общественности, будучи опубликованными в «Российской газете». Данная мера, на наш взгляд, позволяет привлечь внимание общества и государства к различным проблемам соблюдения прав человека и гражданина в Российской Федерации, к числу которых относятся и права, предоставленные трудовым законодательством. Да и практика функционирования института омбудсмена в других странах свидетельствует о том, что «омбудсмен действует в силу общественного доверия, морального авторитета, но не в силу делегированной ему императивной власти» <7>. ——————————— <7> Хаманева Н. Ю. Контроль омбудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека: Сборник научных трудов / Под ред. Лукашевой Е. А. М.: Институт государства и права РАН, 1994. С. 144.
Что касается особенностей деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, то его полномочия (согласно статьи 16 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации) распространяются на государственные органы, органы МСУ, должностных лиц, государственных служащих. Однако в данном перечне присутствует некоторые неясности, от разрешения которых напрямую зависит, будут ли нарушенные трудовые права работника защищены или нет. Во-первых, не совсем очевидно, кого именно подразумевал законодатель под должностными лицами (ведь, например, государственные служащие также являются должностными лицами). Поэтому в примечании к названной статье Закона следовало бы дать соответствующие разъяснения. А во-вторых, законодатель, получается, очертил узкий круг поднадзорных субъектов. Вряд ли в категорию должностных лиц он включил, например, работодателей организации: в данном случае если работник обжалует неправомерные деяния или решения, то жалоба подается не на должностное лицо работодателя, а на саму организацию. Если же работодатель — индивидуальный предприниматель, то он вообще не является должностным лицом. Думается, что обжалование Уполномоченному неправомерных актов исключительно государственных органов и органов МСУ, а также их должностных лиц значительно сужает возможности работника по защите своих трудовых прав, ведь большинство современных работодателей — частные компании и предприниматели. На наш взгляд, формулировку статьи 16 Закона об Уполномоченном по правам человека необходимо изложить в новой редакции, куда бы вошли упомянутые категории работодателей. Комиссия по правам человека при Президенте РФ уполномочена рассматривать обращения, направляемые гражданами, которые содержат информацию о фактах систематического нарушения прав и свобод человека и гражданина. В целях установления достоверности полученного сообщения Комиссия вправе по собственной инициативе проверять информацию о нарушениях прав человека. Данное учреждение не выносит каких-либо обязательных решений по поступившим сообщениям. Часть жалоб с заключениями Комиссии направляется в суд и правоохранительные органы, различные министерства и ведомства, по другим — даются квалифицированные разъяснения. Кроме этого, Комиссия контролирует ход разрешения многих жалоб и обращений, посещает различные государственные органы. В свою очередь, государственные органы и их должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны в установленный срок рассмотреть их и уведомить о принятом решении. Несмотря на отсутствие принудительных полномочий, благодаря деятельности Комиссии принимаются конкретные меры по восстановлению нарушенных прав. Уделив особое внимание обращениям непосредственно граждан, в том числе касающихся вопросов защиты прав, в 1997 году <8> при Президенте РФ был создан еще один орган, занимающийся рассмотрением подобных обращений, — Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан. Оно рассматривает устные и письменные обращения (предложения, заявления, жалобы) граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, адресованные Президенту РФ и Администрации Президента РФ. Управление рассматривает обращения самостоятельно либо направляет их для рассмотрения в соответствующее подразделение Администрации Президента РФ, в Аппарат Правительства РФ, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. ——————————— <8> Примечание. Положение об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан было утверждено Указом Президента РФ от 03.04.1997 N 288.
Одной из главных предпосылок слаженной работы единой системы надзорно-контрольных органов является систематизация мероприятий, осуществляемых ими, путем создания единых общих правил (стандартов) деятельности в области государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, которые бы упорядочивали функционирование различных частей надзорно-контрольного механизма, служили бы им правовыми ориентирами в правозащитной деятельности. Например, в статье 355 ТК РФ приводится перечень принципов, которыми руководствуется федеральная инспекция труда. Становится непонятно, почему только для ее надзорно-контрольной деятельности устанавливаются подобные ориентиры. Несомненно, такие ориентиры нужны и в деятельности всех других надзорно-контрольных органов. Если обратиться к перечню принципов, которыми руководствуются прокурорские работники (статья 4 Федерального закона о прокуратуре): 1) независимость от каких-либо государственных органов, органов МСУ и общественных объединений (к сожалению, в пункте 2 статьи 4 данного Закона отсутствует указание на коммерческие и некоммерческие организации), 2) гласность (ограниченной требованиями законодательства об охране прав и свобод граждан, а также специально охраняемой законом тайне), 3) информационная открытость сведений о состоянии законности, — то нетрудно заметить, что он по современным меркам невелик и в этой связи нуждается в дополнении. На наш взгляд, создание общих принципов, действующих в сфере государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, ликвидировало бы данный недостаток. Создание единой правовой основы для надзорно-контрольной деятельности требуется еще и потому, чтобы ликвидировать существующие законодательные согласованности, в частности, в правовом статусе должностных лиц органов по государственному надзору и контролю. Так, статья 359 ТК РФ, видимо подчеркивая «особый» статус федеральной инспекции труда, указывает на то, что инспекторы труда при осуществлении своих прав и обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой. В отношении же должностных лиц иных органов государственного надзора и контроля в сфере труда данных гарантий ТК РФ не предусматривает. Из буквального прочтения нормы Закона получается, что должностные лица иных, помимо федеральной инспекции труда, органов не являются полномочными представителями государства и не защищаются его силой, что, конечно, не верно. Предлагаемые нами общие правила могли бы действовать наряду со специальным законодательством (например, при проведении проверок федеральным органом по надзору за санитарно-эпидемиологическим благополучием государственные инспекторы руководствуются Правилами проведения мероприятий по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора (утв. Приказом Минздрава РФ от 17.07.2002 N 228)), Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; кроме того, свое нормативное урегулирование получили отдельные процедуры государственного надзора и контроля — например, проведение государственной экспертизы труда (Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в РФ, утв. Постановлением Правительства от 25.04.2003 N 244; Рекомендации по организации деятельности органов, осуществляющих государственную экспертизу условий труда в РФ, утв. Постановлением Минтруда РФ от 30.11.2000 N 86) — ему отводится роль конкретизировать указанные общие правила применительно к специфике деятельности того или иного органа. Проведение подобных мероприятий привело бы к упрощению, консолидации в единый правовой массив и внесению определенной ясности в правовую регламентацию деятельности надзорно-контрольных органов. Таким образом, мы полагаем целесообразным сформулировать общие для всех надзорно-контрольных органов положения (среди которых — задачи, принципы деятельности, права, обязанности и ответственность, общий порядок проведения мероприятий по государственному надзору и контролю), касающиеся наиболее фундаментальных и принципиальных вопросов деятельности по государственному надзору и контролю в сфере труда, которые бы затем подлежали конкретизации в специальных законодательных и подзаконных актах, посвященных функционированию того или иного органа. Исключения из общего порядка проведения надзорно-контрольных мероприятий следует сделать лишь для прокуратуры — Закон о прокуратуре достаточно подробно регламентирует соответствующую деятельность органов прокуратуры. Что же касается внесения изменений и дополнений в ТК РФ или принятия специального закона «О государственном надзоре и контроле за соблюдением трудового законодательства» <9>, то в соответствующих нормах, на наш взгляд, необходимо предусмотреть положения со следующей тематикой: 1) нормативное закрепление системы взаимоотношений органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства; 2) четкое разграничение и определение компетенции в области государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства федеральной инспекции труда, федеральных надзоров, прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 3) указание на то, какими нормами осуществляется правовое регулирование деятельности по государственному надзору и контролю; 4) указание на изъятия по отношению к надзорной деятельности прокуратуры; 5) принципы деятельности по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства; 6) задачи органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства; 7) полномочия органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства; 8) права органов и должностных лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; 9) обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; 10) ответственность органа государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и его должностных лиц; 11) общий порядок проведения государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства; 12) права работодателя и иных лиц при проведении государственного надзора и контроля; 13) обязанности работодателя и иных лиц при проведении государственного надзора и контроля; 14) ответственность работодателя и иных лиц за нарушение трудового законодательства. ——————————— <9> Примечание. На него, в частности, указывали: Крылов К. Д. К разработке правовой идеологии трудового законодательства России // Трудовые отношения и коллективные действия в современной России. М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 38; Баров В. К. Государственный надзор и контроль за соблюдением трудовых прав граждан // Юридическая защита трудовых прав. Библиотечка «Российской газеты» М., 1998. Вып. N 12. С. 159.
В заключение отметим: действующее законодательство о государственном надзоре и контроле за соблюдением трудового законодательства требует, с одной стороны, исправления несовершенств и противоречий, а с другой — более глубокой разработки, а в частности — создания правовых процедур надзора и контроля. Серьезным препятствием на пути правозащитной деятельности государственных органов является отсутствие многих процедурных норм, нехватка которых, например, инспекторами труда (и в этом им надо отдать должное) восполняется приспособлением и применением Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», напрямую не относящегося к сфере труда и поэтому содержащего различного рода неясности, которые вообще препятствуют его применению при проведении проверок в порядке государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства. Дефицит процедурных положений снижает эффективность правозащитной деятельности органов государственного надзора и контроля в сфере труда, нарушает права поднадзорных лиц (работодателей) и не способствует усилению защиты работника.
