(Воробьев С. М.) («Миграционное право», 2006, N 5)
РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. М. ВОРОБЬЕВ
Воробьев С. М., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Академии права и управления ФСИН России, кандидат юридических наук.
В последние годы наше государство достаточно динамично осуществляет процесс вхождения в международный рынок труда, что обусловливает реформирование в политической и социально-экономической сферах. Российские граждане выезжают с целью трудоустройства за пределы страны, в то же время иностранные граждане пользуются правом въезда и работы в нашем государстве. Также важно отметить, что после распада СССР и образования на месте союзных республик самостоятельных государств иностранными гражданами стали миллионы бывших соотечественников. В связи со значительным увеличением числа иностранных граждан, работающих в России (по данным переписи населения 2002 г., миграционный прирост России в два с лишним раза больше, чем в 80-е годы), изменением их состава за счет граждан государств — участников СНГ (из стран СНГ к нам прибывает где-то около 300 тыс. человек в год), а также необходимостью регулирования обстановки на российском рынке труда в Трудовом кодексе и других законодательных актах были закреплены вопросы, касающиеся труда иностранных граждан в Российской Федерации, а также заключен ряд договоров и соглашений с другими государствами о трудовой деятельности и пенсионном обеспечении граждан соответствующих государств на территории России <1>. ——————————— <1> Зайончковская Ж. Миграционная ситуация в современной России // Человек и труд. 2005. N 6. С. 32 — 33.
Несмотря на наличие комплекса норм, непосредственно регулирующих трудовые отношения с иностранным элементом, в настоящее время трудовым законодательством предусматривается лишь общий принцип распространения российского трудового законодательства на трудовые отношения иностранных граждан и организаций, созданных или учрежденных ими или с их участием. Этого явно недостаточно, поскольку в современных условиях такие отношения весьма разнообразны. Вначале определим, кого законодатель относит к той категории граждан, которую мы рассматриваем, — иностранные граждане по законодательству Российской Федерации и имеющие гражданство (подданство) иностранного государства <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 3).
Необходимо определить круг лиц, на которых распространяется данное определение: это трудящиеся-мигранты — лица, постоянно проживающие на территории стороны выезда, которые на законном основании занимаются оплачиваемой деятельностью в стране трудоустройства <3>, беженцы — лица, которые не являются гражданами Российской Федерации и которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений <4>, и лица без гражданства, за исключением случаев, когда Федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан <5>. Их правовой статус в общем виде определен Конституцией Российской Федерации (п. 3 ст. 62), в соответствии с которой иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме установленных законом случаев. ——————————— <3> Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. N 2. С. 3 — 7. <4> Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах / Под ред. Л. В. Андриченко, Е. В. Белоусова. М., 1998. С. 53. <5> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 32).
Российское трудовое законодательство применяется также к работникам международных организаций на территории РФ и работникам иностранных юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории РФ. По общему правилу, закрепленному в Конституции (п. 4 ст. 15), международные договоры имеют преимущество над внутренним законодательством Российской Федерации, но только в части, не ухудшающей положение работников <6>. ——————————— <6> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Панина. М., 2002. С. 31.
Международное право исходит из необходимости соблюдения прав человека в стране пребывания, призывает страны, принимающие мигрантов, осуществлять политику, направленную на содействие и предоставление им гарантий равенства возможностей и обращения в отношении труда, но только для лиц, находящихся на их территории на законных основаниях <7>. ——————————— <7> Декларация МОТ об основополагающих принципах в сфере труда от 18 июня 1998 г. // Российская газета. 1998. 16 дек. Ст. 62.
Международное законодательство предусматривает следующие правовые гарантии трудящимся-иностранцам: — право пользоваться услугами служб профессиональной ориентации и трудоустройства; — право получения профессиональной подготовки и работы по собственному выбору и с учетом квалификации; — возможность продвижения по работе в соответствии с личными качествами, опытом, способностями и усердием; — право на вознаграждение за труд; — равные с коренными жителями страны пребывания условия труда, включая продолжительность рабочего времени, периоды отдыха, отпуска, меры по безопасности и гигиене труда, а также социально-бытовое обеспечение <8>. ——————————— <8> Давлетгильдеев Д. С. Определение понятия «трудящийся-мигрант» // Российский юридический журнал. 1999. N 3. С. 116 — 119.
Признавая международные нормы, российский законодатель в нормативно-правовых актах различного уровня закрепил основные положения, регулирующие труд иностранных граждан в России. Так, в ст. 11 Трудового кодекса РФ говорится о том, что действие последнего распространяется на всех участников трудовых отношений, в том числе и на граждан других государств. В настоящее время в Российской Федерации действуют не только международные нормы и Трудовой кодекс, регулирующие условия, порядок приема на работу и труд иностранных граждан, но немалое место занимают законы субъектов РФ и двусторонние соглашения о трудовой деятельности и социальной защите граждан различных государств бывшего Союза ССР на территории РФ, а также соглашения с другими государствами о трудовой деятельности граждан иностранных государств в России, например Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан РФ, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории РФ (1994 г.), также следует отметить Указы Президента «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» <9>, «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» <10>. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 40. Ст. 3905. <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 2. Ст. 77.
На основе вышеуказанных нормативно-правовых актов иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений. Для иностранцев установлены специальные требования при приеме на работу — они должны обладать специальной трудовой правосубъектностью. Например, иностранный гражданин, который хочет работать в Российской Федерации, должен получить подтверждение на право трудовой деятельности. Одновременно и организация (работодатель) получает разрешение на привлечение иностранной рабочей силы <11>. ——————————— <11> Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 «О привлечении и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы» (ст. 17).
Выдача иностранным гражданам подтверждений на право трудовой деятельности на территории РФ производится органами миграционной службы по ходатайству работодателя, получившего разрешение на привлечение иностранной рабочей силы при наличии согласия иностранного гражданина. Привлечение иностранных граждан из числа высококвалифицированных специалистов на основе подтверждения на право трудовой деятельности осуществляется без оформления разрешения в случаях найма работодателями для работы на предприятиях с иностранными инвестициями, действующих на территории Российской Федерации, иностранных граждан на должности руководителей предприятий, их заместителей, руководителей подразделений (в том числе обособленных) этих предприятий. Иностранные граждане из числа высококвалифицированных специалистов не входят в перечень иностранных граждан, имеющих право осуществлять трудовую деятельность без оформления разрешения на работу. Федеральная миграционная служба России направляет в соответствующие дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за границей информацию о выданных разрешениях, которая является основанием для получения иностранными гражданами въездной/выездной визы с правом найма на работу. Разрешение на работу выдается иностранному гражданину, достигшему 18-летнего возраста, если он зарегистрирован в Российской Федерации в качестве предпринимателя без образования юридического лица либо привлекается в качестве иностранного работника работодателем или заказчиком работ (услуг) по трудовым договорам или гражданско-правовым договорам в пределах численности, установленной в разрешении на привлечение и использование иностранных работников для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации <12>. ——————————— <12> Нуртдинова А. Ф. Трудовое право: некоторые аспекты в современном обществе. М., 2004. С. 326 — 329.
Указанный обязательный порядок выдачи разрешений, а также подтверждений на право трудовой деятельности не применяется по отношению к иностранным гражданам, которые в соответствии с законодательством РФ: — официально признаны беженцами; — постоянно проживают на территории РФ; — получили убежище на территории РФ; — подали ходатайство о предоставлении статуса беженца и получили разрешение на временное проживание. Также данный порядок не применяется к иностранным гражданам: — деятелям науки и культуры, работающим на территории РФ в учреждениях, созданных в соответствии с межгосударственными соглашениями; — работникам дипломатических и консульских учреждений, а также организаций, пользующихся дипломатическим статусом, находящихся на территории РФ; — религиозным деятелям, осуществляющим профессиональную деятельность на территории РФ в официально зарегистрированных религиозных организациях и обществах; — членам экипажей российских морских и речных судов; — студентам, проходящим производственную практику во время каникул в рамках программ российских образовательных учреждений высшего профессионального образования; — лекторам и инструкторам, приглашаемым для чтения курса лекции и другой работы в российских академиях и образовательных учреждениях высшего профессионального образования; — лицам, для которых определен иной порядок трудоустройства межгосударственными и межправительственными соглашениями РФ с зарубежными странами <13>. ——————————— <13> Бондаренко Э. Н. Трудовая правоспособность, дееспособность и юридические факты // Журнал российского права. 2003. N 1. С. 122.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание. Иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию с целью осуществления профессиональной деятельности и принятые на работу с нарушением Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, подлежат выдворению из Российской Федерации органами Министерства внутренних дел Российской Федерации за счет средств работодателя <14>. ——————————— <14> Глазырин В. В. Дискриминация в сфере труда // Управление персоналом. 2003. N 4. С. 66.
Разрешения на привлечение иностранной рабочей силы выдаются работодателям органами миграционной службы с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ. Выдача разрешений на привлечение иностранной рабочей силы и контроль за их использованием осуществляются Федеральной миграционной службой России по предложениям органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Разрешениями устанавливаются квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы на территории Российской Федерации. Разрешения могут выдаваться российским юридическим лицам, предприятиям с иностранными инвестициями, действующим на территории Российской Федерации, а также отдельным российским и иностранным физическим лицам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации, использующим труд наемных работников в личном хозяйстве. При этом срок профессиональной деятельности привлекаемых иностранных граждан не должен превышать срока действия разрешения. Предложения (заключения) органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения о привлечении работодателями иностранной рабочей силы основываются на принципе приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест и подготавливаются с учетом наличия на соответствующей территории равноценной рабочей силы и отсутствия возможности перераспределения трудовых ресурсов из других регионов страны, обеспечения равных условий и оплаты труда иностранных работников по отношению к гражданам Российской Федерации, предотвращения негативного воздействия найма иностранных граждан на условия занятости российских граждан. Разрешения выдаются, как правило, на срок до одного года. По мотивированной просьбе работодателя действие разрешения после окончания его срока может быть продлено, но не более чем на один год. Разрешение не подлежит передаче другим работодателям. Привлекаемые на основе разрешения иностранные работники не могут быть переведены на работу к другому работодателю. В случае нарушения работодателем указанных в разрешении условий Положения, а также законодательства Российской Федерации ущемляются права иностранных работников. Федеральная миграционная служба России может приостановить действие разрешения до устранения допущенных нарушений или дать указание об их устранении в определенный срок <15>. ——————————— <15> Комментарий к Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» / Под ред. В. И. Шкатуллы. М., 2004. С. 305.
Такой охранно-запретительный характер законодательства возвел труднопреодолимые барьеры на пути иностранных работников, что в конечном итоге приводит к различного рода нарушениям трудового законодательства и норм в сфере привлечения иностранной рабочей силы, особенно это заметно на примере трудящихся-мигрантов из стран СНГ. Исторически сложилось так, что по сравнению с большинством стран СНГ российская экономика находилась в значительно лучшем положении, что вызвало практически не контролировавшийся приток на территорию страны значительных масс неорганизованной рабочей силы. На данный момент специалисты оценивают масштабы нелегальной миграции в 1 — 1,5 млн. человек <16>. ——————————— <16> Зайончковская Ж. Миграционная ситуация в современной России // Человек и труд. 2005. N 6. С. 33.
Приезжая обычно на сравнительно короткий срок, иностранные рабочие готовы мириться с плохими условиями труда и быта, подчиняясь цели заработка. Изначально нарушая правила регистрации временного пребывания в России (из-за сложной процедуры ее прохождения), они выпадают из зоны действия трудового законодательства, соглашений и коллективного договора. Нарушают действующие правила небольшие фирмы и малые предприятия, привлекающие работников, прибывших из бывших союзных республик на короткие сроки. Крупные организации работают в основном легально, но и там выявляются нарушения, когда мигрантам платят заработную плату меньше средней оплаты труда. Весьма низкая заработная плата у рабочих из Украины, Таджикистана, Молдавии, согласных работать практически на любых условиях. Часто наказываются работодатели за условия проживания иностранных рабочих, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам (следует отметить, что в соответствии с Кодексом о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18.10) влечет наложение административного штрафа). Те, кто устроился на стройке, часто живут в подвалах и отстроенных этажах зданий. Трудятся по 10 — 12 часов без выходных. Работодателям стало выгоднее привлекать именно труд таких работников, который не регулируется никакими законодательными актами, не контролируется ни трудовыми инспекциями, ни профсоюзами, ни работниками служб занятости <17>. ——————————— <17> Власов В. И. Правовые вопросы использования иностранной рабочей силы в России // Юридический мир. 2000. N 8. С. 33.
Сфера приложения труда нелегальных мигрантов — в основном строительство, торговля и сельское хозяйство. Составляющие значительный объем экономически активного населения нелегальные мигранты оказывают на рынок труда неоднозначное действие: с одной стороны, заполнение рабочих мест, не пользующихся спросом у российских граждан, а также создание дополнительных рабочих мест в малом бизнесе, с другой стороны, уход в теневую сферу и криминализация деятельности. Эти обстоятельства требуют комплексного решения проблемы использования иностранной рабочей силы с учетом интересов национального рынка труда <18>. ——————————— <18> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 мая 2003 г. N 568-р «О концепции действий на рынке труда на 2003 — 2005 гг.» // СПС КонсультантПлюс. 2005.
Не решены вопросы о подсудности и порядке рассмотрения индивидуальных трудовых споров иностранцев с российскими организациями. В Трудовом кодексе нет даже самой общей коллизионной нормы, позволяющей решить вопрос о выборе законодательства той или иной страны при возникновении трудовых отношений с иностранным элементом. Этот существенный пробел необходимо восполнить. Решение вопроса о правовом регулировании труда иностранных граждан в Российской Федерации сводится к созданию единой упорядоченной системы регулирования трудовых отношений, комплекса базовых (основных) трудовых прав и гарантий для работников, единых для всех стран мира и обязательных для всех работодателей.
