ИСТОРИЯ, СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ КОДИФИКАЦИИ МЕДИЦИНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ
А. Н. ЧАШИН
Чашин А. Н., заместитель председателя президиума Первой Магаданской областной коллегии адвокатов.
Настоящая статья посвящена истории кодификации российского законодательства в области медицины, обзору ее современного состояния и перспективам создания общероссийского медицинского кодекса. До 1721 г. медицинские правоотношения на Руси регламентировались нормами, содержащимися в различных сводных нормативно-правовых актах: «Русской правде», Церковном уставе Владимира Святославича (конец X в.), а Воинский (1716 г.) и Морской (1720 г.) уставы содержали отдельные главы, посвященные медицине. 14 августа 1721 г. Петром I был издан Указ «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором упомянутой Коллегии госпиталям». Названный Указ фактически впервые в истории отечественного права кодифицировал значительную часть медицинского законодательства и урегулировал большой комплекс общественных отношений, среди которых общие правила организации аптек и контроль за ними, функционирование госпиталей, регламентация права на занятие медицинской деятельностью <1>. ——————————— <1> Сальников В. П., Стеценко С. Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во время правления Петра I // Правоведение. 2001. N 4. С. 219 — 230.
1857 г. ознаменовался принятием Врачебного устава, состоящего из трех книг: I. Учреждения врачебные, II. Устав Медицинской полиции, III. Устав Судебной медицины. Названный нормативно-правовой акт охватывал практически все общественные отношения в области медицины, его нормы способствовали единому пониманию организации надзора за врачебной и аптечной деятельностью, проведения судебно-медицинских исследований, управления медицинской деятельностью. Наличие Врачебного устава 1857 г. является ярким положительным примером возможности успешной кодификации медицинского законодательства, которая в настоящее время в РФ отсутствует. В результате революционных событий 1917 г. Врачебный устав перестал действовать, и за весь период существования Советского государства на территории нашей страны кодификационный нормативно-правовой акт подобного уровня в области медицины принят не был. В 1924 г. появился Декрет (Положение) ВЦИК и СНК РСФСР «О профессиональной работе и правах медицинских работников», который вплоть до 1970 г. был в нашей стране «основным законодательным актом, определяющим, кто имеет право на получение звания врача, какие права и обязанности имеют советские врачи и как они отвечают за допущенные ими профессиональные упущения» <2>. ——————————— <2> Громов А. П. Права, обязанности и ответственность медицинских работников. М., 1976. С. 15.
19 декабря 1969 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, которые стали обобщающим нормативно-правовым актом, содержащим переработанные, дополненные и систематизированные основные правовые документы, действовавшие ранее в области здравоохранения. На уровне России единственным кодификационным нормативно-правовым актом в области медицины вплоть до распада Советского государства стал Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении». В 1993 г. Основы законодательства СССР о здравоохранении были заменены на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 <3>. ——————————— <3> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318.
О необходимости дальнейшей кодификации медицинского законодательства настойчиво заявляют специалисты в этой области <4>. Продолжение работы по кодификации медицинского законодательства обусловлено наличием противоречий и повторений нормативного материала, содержащегося в различных действующих правовых актах. ——————————— <4> Шишков С. Будет ли в России Медицинский кодекс? // Российская юстиция. 1997. N 1. С. 37 — 39; Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Советская юстиция. 1997. N 9. С. 20 — 22; Стеценко С. Г. Медицинское право. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. С. 115; Чичикалов А. В., Тихомиров А. В. Здоровье как защищаемое законом благо // Медицина и право. М., 1999. С. 55; Квернадзе Р. А. Некоторые аспекты становления и развития законодательства в области здравоохранения // Государство и право. 2001. N 8. С. 104.
Так, например, ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <5> почти дословно воспроизведена в тексте ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» <6> и ст. 22 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» <7>. Названные статьи устанавливают перечень мер социальной поддержки для медицинских работников, привлеченных к борьбе с ВИЧ-инфекцией и туберкулезом. Среди таких гарантий названы: право на сокращенную продолжительность рабочего времени, дополнительный отпуск за работу в опасных для здоровья и тяжелых условиях труда, обязательное страхование на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей, а также от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Принятие медицинского кодекса РФ позволило бы устранить подобное дублирование нормативного материала путем регламентации системы социальной поддержки медицинских работников в специальной главе с указанием на особенности труда отдельных категорий профессиональной деятельности. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 14. Ст. 1212. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2581. <7> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1913.
Большой блок единообразного дублируемого материала содержится в нормах об ответственности за нарушение требований медицинского законодательства. Положения об ответственности предусмотрены ст. 24 Федерального закона N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», ст. 16 Федерального закона N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ», ст. 16 Закона РФ от 9 июня 1993 г. N 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» <8>, ст. 50 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», гл. VII Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <9>, ст. 27 Закона РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в РСФСР» <10>, разд. IV Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека» <11>, ст. 59 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <12>. При этом конкретные виды и размеры ответственности закреплены далеко не в каждой из названных выше норм, многие из них содержат оговорку о том, что нарушение закрепленных в законе предписаний влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ (см.: ч. 1 ст. 59 Федерального закона N 3, ст. 16 Закона N 4180-1, ст. ст. 55, 57 ФЗ N 52-ФЗ, ст. 50 Закона N 3185-1, ст. 16 Закона N 5142-1, ст. 16 Федерального закона N 77-ФЗ, ст. 24 Федерального закона N 38-ФЗ). Таким образом, сегодня имеется не менее восьми параллельно действующих норм медицинского права идентичного содержания. ——————————— <8> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 28. Ст. 1064. <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 14. Ст. 1650. <10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920. <11> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 2. Ст. 62. <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 219.
Множество дублирующих друг друга положений содержится в разделах медицинского законодательства, посвященных регламентации прав пациентов. Так, например, ст. 12 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» и ст. 37 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» закрепляют одинаковые права пациентов, на свидание с адвокатами и священнослужителями наедине, исполнение религиозных обрядов, на образование и проч. Кодификация законодательства путем принятия медицинского кодекса РФ позволит свести в отдельные разделы положения об ответственности субъектов медицинских правоотношений, о правах пациентов, устранить дублирование, убрать излишний нормативный материал. Однако не только уменьшение объема нормативного материала и повышение удобства его использования являются целью кодификации медицинского законодательства, но и наличие в действующих нормативно-правовых актах существенных противоречий. Приведем пример коллизионности современного медицинского законодательства. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан в ст. 31 закрепляют право граждан на информацию о состоянии здоровья. Однако граждане РФ не всегда могут воспользоваться закрепленным правом, так как согласно п. 2 ч. 2 ст. 5 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» имеют право на получение такой информации «с учетом их психического состояния». Данная коллизия норм медицинского законодательства позволяет врачам-психиатрам отказывать части своих пациентов в предоставлении информации об их здоровье по причине отклонений их психического состояния, а пациентам дает право обжаловать данный отказ в соответствии со ст. 31 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан. В процессе дальнейшей кодификационной работы подобные противоречия подлежат устранению. В целом процесс кодификации законодательства в области медицины имеет солидную историю и знает примеры полных и эффективных нормативно-правовых актов. В настоящее время в этой области положено лишь начало кодификационной работы, которая должна быть продолжена с перспективой на принятие общероссийского медицинского кодекса. Медицинский кодекс РФ должен стать общемедицинским законом, устранить наличие правовых коллизий, вобрать в себя прогрессивные положения медико-отраслевого законодательства, уменьшив тем самым излишний объем необоснованно дублированного нормативного материала.
