(Фомина С. В.) («Журнал российского права», 2007, N 4)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
С. В. ФОМИНА
Фомина Светлана Вячеславовна — референт Департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ, заслуженный юрист РФ.
Действующее законодательство Российской Федерации о государственной службе, регламентируя права и обязанности государственных служащих, закрепило их право на предоставление со стороны нанимателя (государства) ряда гарантий. Для того, чтобы определить принадлежность государственных гарантий к статусу государственных служащих, первоначально требуется сказать о том, что в праве понимается под гарантией, и, пусть в самом общем виде, рассмотреть собственно статус государственного служащего, выделить его элементы и показать существующую между ними взаимосвязь. Гарантия (от фр. garantir — обеспечивать, ручаться) сама по себе есть условие и средство, обеспечивающее гражданину возможность пользоваться установленными конституцией и другими законами правами и свободами. Гарантии юридические — это система средств и методов юридического воздействия, при помощи которых обеспечивается неуклонное соблюдение законности во всех сферах общественной жизни. Нельзя не отметить, что в Конституции РФ о гарантиях упоминается не единожды. Например, каждому не просто предоставляется право, а гарантируются свобода совести (ст. 28), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39), судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48). Таким образом, гарантирование означает то, что государство принимает на себя те или иные обязательства и берется обеспечивать их всеми имеющимися в его распоряжении силами и средствами, будь то финансовые ресурсы или система соответствующих органов, учреждений, организаций. Соответственно, у тех субъектов, перед которыми государство принимает обязательства, возникает право требовать их исполнения. На государство возлагается обязанность создавать все необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Очевидно, что это в полной мере относится как к конституционным гарантиям, так и к гарантиям, закрепленным в законах, включая те, что устанавливают государственные гарантии для государственных служащих. Статус (от лат. status — положение, состояние) — это совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственных органов, международных организаций <1>. Понятия «статус», «состояние», «положение» применяются тогда, когда речь идет о характеристике положения того или иного субъекта правового общения. При этом за сравнительно редким исключением не делается каких-либо различий между терминами «положение» и «статус». Чаще всего они понимаются как синонимы <2>. ——————————— <1> См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю. Н. Аверьянов. М., 1993. С. 363. <2> См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.
Если говорить о правовом статусе государственного служащего, то это комплексная характеристика его правового положения как субъекта права. В нем наличествуют многочисленные параметры и показатели, связанные с тем, что государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений. Проблема правового статуса или используемого как его синоним термина «правовое положение» государственных служащих исследовалась в отечественной юридической науке главным образом учеными-административистами (Д. Н. Бахрах, А. А. Гришковец, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов, В. М. Манохин и др.). И это при том, что в юридической литературе совершенно обоснованно отмечалась комплексность (сложность) института государственной службы, которая заключается, в частности, в том, что он объединяет в себе множество правовых норм других отраслей права (трудового, конституционного и пр.) <3>. ——————————— <3> См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 198.
Так, например, Ю. Н. Старилов, анализируя правовой статус государственных служащих, пришел к выводу, что этот статус представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности служащих, установленных законодательством и гарантированных государством <4>. По его мнению, правовой статус (правовое положение) государственных служащих — это содержание государственно-служебных правоотношений, т. е. главные черты самой сущности этих правоотношений. Каждый государственный служащий имеет определенный нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов правовой статус. Он является, как верно отмечает Ю. Н. Старилов, центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих (кадрового персонала) <5>. Практически идентичную позицию занимает Д. М. Овсянко, который применительно к государственной гражданской службе отмечает, что правовое положение (статус) государственного гражданского служащего характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой <6>. В свою очередь, А. П. Алехин, характеризуя административно-правовой статус государственных служащих, полагает, что основу его образуют права и обязанности, которые могут быть подразделены на служебные и неслужебные <7>. Наконец, предлагается понимать правовой статус гражданских служащих как совокупность юридических элементов, выражающих специфику предусмотренных и закрепленных общим (прежде всего Конституцией РФ) и специальным (административным) законодательством обязанностей и прав, свобод и правоограничений, социально-правового обеспечения и гарантий, поощрений и ответственности, определяющих сущность государственно-служебных отношений, субъектами которых они выступают <8>. ——————————— <4> См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 251. <5> См.: Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2. Кн. первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 436. <6> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба: Учебное пособие. М., 2005. С. 113. <7> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России: Учебник. М., 2005. С. 171. <8> См.: Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 27.
Если говорить о закреплении статуса государственного служащего де-юре, то впервые это было сделано, причем достаточно четко, в главе III «Основы правового положения государственного служащего» Федерального закона (утратившего ныне силу) от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» <9>. Позднее, уже в ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <10> было специально подчеркнуто, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Таким образом, применительно к государственному гражданскому служащему таковым будет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <11>, а также законы о государственной гражданской службе субъектов РФ. Действительно, в данном Федеральном законе в главе 3 «Правовое положение (статус) гражданского служащего» присутствуют статьи: 14 «Основные права гражданского служащего», 15 «Основные обязанности гражданского служащего», 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», 17 «Запреты, связанные с гражданской службой». Что касается государственных гарантий на гражданской службе, то им посвящена самостоятельная глава 11 этого Федерального закона. При таком положении получается, что формально они как бы не являются элементом статуса гражданского служащего. ——————————— <9> См.: СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990. <10> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063. <11> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Из приведенных определений и указанных разделов законодательства следует, что государственные гарантии, как это сделано, скажем, в отношении прав и обязанностей государственных служащих, среди элементов их правового статуса напрямую не называются. Однако есть все основания говорить, что государственные гарантии все же являются неотъемлемой составляющей правового статуса государственного служащего, причем независимо от предусмотренного законом вида государственной службы. Дело в том, что в настоящее время они оказываются как бы растворены среди традиционных элементов, составляющих правовой статус государственного служащего. Скажем, среди прав государственного гражданского служащего, перечисленных в ст. 14 указанного Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закреплено его право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом. Говоря о государственных гарантиях государственных служащих, следует отметить, что наличие их, несомненно, свидетельствует об определенных особенностях правового положения государственного служащего, которое оказывается существенно отличным от правового положения остальных граждан Российской Федерации. Как известно, большинству которых какие-либо особые (дополнительные) гарантии не предоставляются. Поэтому прав В. М. Манохин, когда пишет, что особенности в правовом положении государственного служащего по сути производные от статуса государственной службы как организационного и правового института, обусловлены ее, этой службы, особенностями <12>. Особенности правового статуса различных категорий государственных служащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы <13>. Действительно, особенности государственной службы как особого вида общественно-полезной деятельности порождают особенности статуса лица, на этой службе находящегося, т. е. государственного служащего. Существенной составляющей правового статуса государственного служащего являются законодательно установленные ограничения в связи с прохождением государственной службы как совокупности политических, экономических и организационно-управленческих запретов, призванных не допустить конфликта частных интересов государственного служащего и публичных интересов общества и государства <14>. То, что государственная служба есть особенная общественно-полезная деятельность, подтверждается не только наличием специального законодательства о государственной службе, четко отграничивающего де-юре государственных служащих от наемных работников с трудоправовым статусом (например, ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), но и актами Конституционного Суда РФ. ——————————— <12> См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997. С. 159. <13> См.: Оганян М. Г. Правовой статус государственных служащих — центральный элемент эффективного функционирования государственной службы. Конституция. Гражданин. Общество: труды Международного института управления. Вып. 2. М., 2002. С. 17. <14> См.: Шпаковский Ю. Г., Романов Е. Ю. Социальная защита государственных служащих в современной России // Право и безопасность. 2005. N 3. С. 25.
Так, заметный интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. N 19-П <15>. Сравнивая правовое положение заведующего кафедрой в государственных высших учебных заведениях и государственных служащих, Конституционный Суд РФ специально отметил, что гарантии и льготы, предусмотренные для последних, призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод. В Определении Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 195-О <16> отмечается, что специфика государственной службы предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе в рамках специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности и условий прохождения государственной службы. Наконец, в разделе X Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации <17>, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., специально отмечается: в качестве компенсации законодательных ограничений на государственной службе, а также тягот и лишений, связанных с ее прохождением в отдельных видах государственной службы, государственным служащим устанавливаются государственные социальные гарантии. ——————————— <15> См.: СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 354. <16> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. N 195-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Самарского областного суда о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Закона Самарской области «Об исчислении стажа государственной службы государственного служащего Самарской области» и пункта 4 приложения к Указу Президента Российской Федерации «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет» // Вестник КС РФ. 2004. N 6. <17> См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М., 2003. С. 429 — 453.
Конечно, компенсация ограничений — в общем это важно, но далеко не главное, и тем более что это не назначение государственных социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим. Видимо, в определенной мере за гарантиями должен быть признан статус своеобразной награды, меры поощрения за безупречную службу, так как их предоставление зависит не просто от наличия у лица статуса государственного служащего, но и от иных факторов, связанных с прохождением государственной службы (выслуга лет, замещение не просто должности государственной службы, но должности определенной группы, например, высшей или главной и др.). Таким образом, есть достаточные основания полагать, что объем государственных социальных гарантий, предоставляемых каждому конкретному государственному служащему, не одинаков и имеет установленную де-юре дифференциацию. Хотелось бы специально отметить, что государственные социальные гарантии, предоставляемые ныне российским государственным служащим, не следует отождествлять с привилегиями, которыми в недавнем прошлом пользовались номенклатурные работники партийно-государственного аппарата в СССР. В литературе справедливо отмечалось, что уже на самом раннем этапе человеческой цивилизации важнейшим атрибутом только что зародившегося государства стал институт государственного управления и находящийся на государственной службе и содержании слой профессиональных чиновников-управленцев. Реально персонифицируя в себе экономическую и политическую мощь государства, они сразу оказались в исключительно привилегированном положении <18>. Такое положение сохранялось в государствах различных общественно-экономических формаций на протяжении многих столетий. Правители всех времен и народов обоснованно считали служащих государственного аппарата опорой своей власти, а потому стремились выделить их из основной массы своих подданных, предоставляя определенные преимущества. С переходом к конституционным формам правления, который стал постепенно происходить в странах Европы в XIX — начале XX в., привилегии трансформировались в правовые льготы. Данный процесс затронул государственную службу. В демократических государствах на смену прежним привилегиям приходят четко закрепленные в нормах права социальные гарантии, информация о которых доступна любому заинтересованному лицу. По-другому обстояло дело в СССР, где на долгое время утвердилась и получила широкое распространение система привилегий (спецраспределители дефицитных качественных промышленных товаров, продовольственные пайки, закрытые поликлиники и больницы, санатории и дома отдыха и др.), которыми пользовался узкий круг номенклатурных работников советского партийно-государственного аппарата. Ее характерными особенностями стали замалчивание любой информации о привилегиях, стремление скрыть их от общества, а также существование привилегий де-факто, т. е. вне права, поскольку в действовавших тогда законах ничего подобного не закреплялось. Конечно, были различные, опять же «закрытые», подзаконные акты (инструкции, письма, циркуляры), которые регламентировали порядок предоставления и пользования привилегиями. А. В. Малько и С. Ю. Суменков, ссылаясь на материалы Комитета конституционного надзора СССР, приводят следующие данные: перечень привилегий номенклатуры насчитывал 1562 наименования. В большинстве своем это были акты ЦК КПСС и Совмина СССР с грифом «секретно» и «совершенно секретно». При этом указанные авторы справедливо отмечают, что неравенство в этом отношении было не каким-то отклонением от неких «правильных» норм, предписанных классиками марксизма, а проявлением объективных законов социального бытия <19>. Закономерно поэтому, что одним из первых актов сформированного в 1990 году в результате демократических выборов Верховного Совета РСФСР стало Постановление его Президиума от 17 июля 1990 г. «О привилегиях в РСФСР» <20>. В Постановлении отмечалась недопустимость каких-либо привилегий для отдельных должностных лиц (или группы лиц), какой бы пост они ни занимали; отвергались привилегии всех видов и форм — на власть, на нетрудовое вознаграждение, на незаслуженные льготы, на не заслуженные трудом комфортные условия труда и жизни руководящих работников организаций, предприятий и учреждений, работников аппаратов государственных органов; а также констатировалось, что привилегии нарушают социальную справедливость. С его принятия начался демонтаж системы привилегий, стала происходить постепенная их трансформация в качественно новое явление, присущее правовому демократическому государству, — государственные гарантии для государственных служащих. ——————————— <18> См.: Суменков С. Ю. Привилегия как политико-правовая категория // Право и политика. 2002. N 5. С. 66. <19> См.: Малько А. В., Суменков С. Ю. Привилегии и иммунитеты как особые правовые исключения. Пенза, 2005. С. 45. <20> См.: Ведомости РСФСР. 1990. N 8. Ст. 115.
Важной особенностью государственных гарантий на государственной службе как элемента правового статуса государственного служащего является то, что закон подразделяет их на основные и дополнительные. Подобное деление юридически закрепляется впервые. Действовавший до 1 февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» такового не предусматривал, хотя на практике, в реальных условиях российского государственного аппарата, разделение гарантий на основные и дополнительные присутствовало всегда. Гарантии традиционно дифференцировались в зависимости от замещаемой должности по принципу: чем выше замещаемая должность, тем полнее объем социальных гарантий, предоставляемых лицу, ее замещающему. Если говорить об основных гарантиях, то они являются общими статусными гарантиями для всех государственных служащих и не обусловлены ничем иным, кроме принадлежности лица к корпусу государственных служащих. В отличие от основных, дополнительные государственные гарантии предоставляются государственным служащим не просто в силу их статуса, но и с учетом других факторов. Законодатель (ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») говорит о том, что такие гарантии предоставляются гражданским служащим при определенных условиях. Приходится признать, что законодатель никак не конкретизировал, при каких таких «определенных условиях» гражданским служащим могут предоставляться помимо основных дополнительные государственные гарантии. Вместе с тем в п. 2 ст. 53 указанного Закона, по крайней мере для транспортного обслуживания, дается некоторое пояснение тому, что законодатель вкладывает в те самые «определенные условия». В частности, говорится о праве на транспортное обслуживание, предоставляемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Это дает основания говорить, что эти факторы, а именно: во-первых, категория, а во-вторых, группа, в которой находится замещаемая должность, — как раз и окажутся теми «определенными условиями», наличием которых и будет обусловлено предоставление дополнительных государственных гарантий гражданским служащим. Применительно к исследованию проблемы государственных гарантий государственных служащих небезынтересным представляется вопрос о целях их установления. Следует отметить, что законодатель четко определил и нормативно закрепил только цели предоставления основных государственных гарантий гражданских служащих. Таковые предоставляются для: обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы, в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами. Что касается целей предоставления дополнительных государственных гарантий, то о них законодатель умолчал. Такое положение вряд ли правильно, коль скоро существует само разделение гарантий. Думается, что наряду с целями предоставления основных гарантий должны быть четко закреплены нормативно цели дополнительных государственных гарантий. Анализ норм ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в определенной мере позволяет их выделить. Таковыми являются: повышение профессионального уровня гражданского служащего, сохранение наиболее квалифицированных кадров гражданской службы при проведении организационно-штатных мероприятий, обеспечение транспортного обслуживания гражданского служащего и улучшение его жилищных условий. Уместно задаться вопросами: как должны устанавливаться дополнительные гарантии и льготы? допустимо ли установление их, скажем, в подзаконных актах, как это длительное время имело место в России, либо может быть сделано только законом и никак иначе? Как известно, Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены исключительно федеральным законом, да и то только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Думается, есть достаточные основания полагать, что гарантии государственным служащим должны также устанавливаться только законами, причем как федеральными, так и законами субъектов РФ. Приходится признать, что только применительно к основным государственным гарантиям гражданских служащих законодатель четко выдерживает линию именно на законодательное, причем на федеральном уровне, закрепление. Что касается дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, то законодатель допускает их установление как собственно Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», так и иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ. Такой порядок установления дополнительных социальных гарантий гражданским служащим, учитывая сформировавшуюся в прошлом негативную практику, когда гарантии нередко предоставлялись правовыми актами с грифом «для служебного пользования», нельзя признать приемлемым. Тем более, что в отечественном законодательстве не закреплено, что именно охватывается понятием «иные нормативные правовые акты Российской Федерации» и «иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации». Думается, что при таком положении обеспечить должный уровень гласности и открытости, а значит, контроль со стороны структур гражданского общества при предоставлении гражданским служащим дополнительных государственных гарантий окажется достаточно сложно. Полная ясность здесь тем более важна, что, в отличие от основных государственных гарантий, перечень которых является закрытым, дополнительные государственные гарантии, напротив, имеют открытый перечень: ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит норму о том, что гражданским служащим наряду с вполне конкретными социальными гарантиями в виде, например, единовременной субсидии на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы могут быть предоставлены также некие «иные государственные гарантии». Подобная формулировка данной нормы позволяет наполнить ее фактически любым содержанием. Проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод: сформулированное в юридической науке понятие правового статуса (положения) государственного служащего требует уточнения. Его необходимо дополнить таким элементом, как государственные социальные гарантии, предоставляемые государственному служащему. Будучи неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего независимо от вида государственной службы, вместе с тем в рамках этого статуса гарантии имеют некоторую автономию. Необходимо сформулировать понятие «государственные гарантии государственных служащих», например, следующим образом: «Государственные гарантии государственных служащих — это прямые денежные выплаты или иные материальные блага, предоставляемые государственным служащим независимо от вида государственной службы федеральными законами либо изданными во исполнение этих федеральных законов, открытыми для доступа неограниченному кругу лиц указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для обеспечения их правовой и социальной защищенности, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности кадров государственной службы, а также компенсации налагаемых федеральными законами ограничений». Данное определение является общим и может быть в равной мере применимо ко всем предусмотренным законом видам государственной службы, в том числе к службе гражданской. На основе данного определения может быть сформулирована и де-юре закреплена соответствующая дефиниция в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», который является своеобразным юридическим «несущим каркасом» отечественной государственной службы.
