НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНТЕРЕС И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В КОНТЕКСТЕ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ: ВЗАИМОСВЯЗЬ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
Т. Н. БАЛАШОВА
Балашова Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина
Проблема интересов как осознаваемой целеустремленной ориентации человека, различных сообществ, организаций с разных сторон обсуждалась в философии, социологии, политологии, других науках. Приоритеты современного независимого развития любого государства в значительной степени зависят от того, насколько четко и недвусмысленно сформулированы его национальные интересы, а также от ясного понимания путей и средств реализации этих интересов. Процессы глобализации, радикально меняя мировое сообщество, задают новые параметры его развития, по-другому определяют и проблемы национальной безопасности в силу меняющегося характера вызовов и угроз, с которыми сталкивается человечество. По мнению специалистов, главным геополитическим вызовом, угрожающим национальной безопасности России, является необходимость освоения самого российского пространства. В настоящее время в условиях упадка страны, политики ее небезуспешной колонизации, проводимой иноземными конкурентами, резкого снижения промышленного производства и жизненного уровня населения, говоря словами А. И. Солженицына: «Русский вопрос стоит очень недвусмысленно: быть нашему народу или не быть» <1>. Поэтому на первый план выдвинулись соборные интересы русской нации, как ведущие, определяющие судьбы Отечества среди других — личных, групповых, классовых, партийных интересов. ——————————— <1> Солженицын А. «Русский вопрос» к концу XX века. М., 1995. С. 108.
Учет общественных интересов — необходимое условие проведения реформ, основанное на трезвом политическом, патриотическом прагматизме, профилактика от широкомасштабного социального надувательства и соответствующих политических потрясений и взрывов. Именно в этом контексте следует рассматривать проблемы интересов и безопасности России. Центральным в вопросе национальной безопасности государства выступают его национальные интересы, осознанные обществом и сформулированные в виде конкретных задач, которые должно отстаивать государство как внутри страны, так и за ее пределами. В новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 10 января 2000 г. <1> под национальными интересами России понимается совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями <2>. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2000. N 2. Ст. 170. <2> Концепция национальной безопасности РФ. М., 2000.
Термин «национальный интерес» вошел в научный оборот сравнительно недавно. В 1935 г. это понятие было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук, а приоритет его разработки принадлежит американским ученым: Р. Нибуру и историку Ч. Бирду <1>. В наиболее развернутой форме концепция национального интереса была сформулирована в книге Г. Моргентау «В защиту национального интереса» <2>. ——————————— <1> См.: R. Nieburg, His Religious, Social and Political Thoughts / Ed. by Ch. W. Kegley and R. W. Breall. N. Y., 1956. <2> См.: Morgenthau H. Politics among Nations. N. Y., 1948; In Defence of National Interest. N. Y., 1952.
В разработку концепции национального интереса внесли значительный вклад американские ученые Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс, Дж. Розенау и др. <1>. Проблемы национальных и интернациональных интересов государств изучались рядом российских ученых (Р. Л. Бобров, Г. И. Тункин, Н. Н. Ульянова, Г. Х. Шахназаров, И. И. Лукашук, Ю. А. Тихомиров) <2>. ——————————— <1> См.: Rosenau J. The Scientific Study of Foreign Policy. N. Y., 1971. <2> Саидов А. Х., Кашинская Л. Ф. Национальная безопасность и национальные интересы: взаимосвязь и взаимодействие (опыт политико-правового анализа) // Журнал российского права. 2005. N 12.
В общественно-политической мысли России до сих пор нет единого мнения в понимании национального интереса. Новые условия, бросающие вызов национальной государственности, динамике социально-экономического развития, политической идентификации места и роли страны в мировом сообществе, требуют четкого формулирования национальных интересов России. Национальные интересы ранжируются по своей значимости и влиянию. Именно поэтому часто можно встретить в литературе понятие жизненно важных интересов. Это понятие присутствует в нормативно-правовых документах различных стран мира: в Концепции национальной безопасности Республики Узбекистан, Национальной стратегии для нового столетия США, Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» <1> (с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г.). ——————————— <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 г. N 15. Ст. 769.
Национальная стратегия США подразделяет национальные интересы США на три категории: жизненно важные; важные национальные интересы; гуманитарные и другие интересы <1>. ——————————— <1> См.: Хаботин С. Стратегия национальной безопасности США в 21 веке // Компас. ИТАР-ТАСС. 2000. N 3. С. 3.
Под жизненно важными интересами Соединенные Штаты понимают вопросы чрезвычайной важности, выживания, безопасности и жизнеспособности нации. Если обратиться к истории, одним из первых величайших национальных мыслителей России, выступавших за глубокий учет кровных интересов русского народа в различных сферах жизнедеятельности, был М. В. Ломоносов. В письме о размножении и сохранении российского народа, направленном И. И. Шувалову (1761 г.), содержатся основательные методологические соображения для разработки комплексной системы национальных интересов русского народа. Вот как М. В. Ломоносов определяет приоритетные национальные интересы: «…Все оные по разным временам замеченные порознь мысли подведены быть могут, как мне кажется, под следующие главы: 1. О размножении и сохранении российского народа. 2. Об истреблении праздности. 3. Об исправлении нравов и о большем народа просвещении. 4. Об исправлении земледелия. 5. Об исправлении и размножении ремесленных дел и художеств. 6. О лучших пользах купечества. 7. О лучшей государственной экономии. 8. О сохранении военного искусства во время долговременного мира. Сии так важные главы требуют глубокого рассуждения, долговременного в государственных делах искусства к изъяснению и предосторожной силы к произведению в действо» <1>. ——————————— <1> См.: Национальные интересы русского народа и демографическая ситуация в России: Сборник статей / Под ред. Е. С. Троицкого. М., 1998. С. 10.
Классифицируя приоритетные национальные интересы во внутренней политике, Я. А. Пляйс выделяет следующие: приумножение народа, сохранение целостности государства, глубокое реформирование общественно-политической, экономической, правовой систем на принципах демократии и плюрализма, решение проблем взаимоотношений в рамках СНГ, возрождение промышленного и научно-технического потенциала, развитие науки, образования, культуры; осуществление политики открытости внешнему миру; обеспечение территориальной и иной безопасности <1>. ——————————— <1> См.: Пляйс Я. А. Национальные интересы и стратегия внешней политики России // Обозреватель. 2003. N 4. С. 19 — 21.
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (с изм. и доп. от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г., 7 марта 2005 г., 25 июля 2006 г., 2 марта 2007 г.) дает определение жизненно важных интересов как совокупности потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития человека, общества и государства <1>. ——————————— <1> См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (ред. от 7 марта 2005 г.) «О безопасности» // Ведомости РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
В целом национальные интересы, кроме названных классификаций, могут подразделяться: на главные и второстепенные, на постоянные и переменные, долгосрочные и краткосрочные. Главные и постоянные национальные интересы определяются важнейшими геополитическими параметрами: местом и ролью данного государства в системе межгосударственных отношений, его престижем и относительной военной мощью, способностью отстаивать свой суверенитет и гарантировать безопасность своих граждан <1>. Эти интересы динамичны, изменчивы, постоянно корректируемые в зависимости от складывающей международной обстановки. В конечном счете их реализация предполагает расширить, увеличить, усилить объемы фундаментальных интересов. К примеру, расширить собственную территорию за счет территорий других субъектов, получить контроль над суверенитетом других субъектов мировой политики, навязать собственную систему правления, свои ценности другим в конечном счете в интересах своих фундаментальных интересов <2>. ——————————— <1> См.: Гаджиев К. С. Введение в геополитику: Учебник для вузов. М.: ЛОГОС, 1998. С. 358. <2> Арин О. Теория национальных интересов и национальной безопасности / Россия на обочине мира. Часть III. «Россия: проблемы безопасности». М., 2005. С. 143.
Российские национальные интересы — это наиболее существенные потребности российского общества и государства, удовлетворение которых способно обеспечить их устойчивое развитие. Поэтому национальные интересы являются важнейшими задачами внутренней и внешней политики. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что Россия имела и имеет свои национально-государственные интересы, отражающие потребности ее существования и развития. Иерархия национальных интересов России может быть условно определена следующим образом: безопасность России как государства, демографическая безопасность, культурно-исторические традиции России, интересы социального и экономического развития России, политические ценности. Очевидно, что у каждого государства есть свои национальные интересы. Наивно предполагать, что кто-либо пожертвует этими интересами ради соседа. Главная задача — найти гармоничное сочетание национальных интересов России с интересами других государств и при этом обеспечить защиту национальных интересов России, не принося их в жертву кому бы то ни было. Нельзя при этом забывать о необходимости искать оптимальное сочетание сиюминутной потребности и осознанной перспективы, о возможности коллизий интересов. Невозможно не согласиться с Г. В. Осиповым в том, что национальные интересы России должны быть увязаны как с сохранением достигнутого уровня открытости общества и гражданской свободы, начиная с широкого ассортимента товаров массового потребления, с социально ориентированной экономикой, так и с ее опережающей модернизацией на основе новейших наукоемких производств и технологий нового поколения, экономикой, отражающей бесспорный приоритет личности и социальной защищенности граждан <1>. Несомненно, приоритетное значение среди национальных интересов имеет обеспечение безопасности российского государства. В недалеком прошлом под безопасностью понимали защиту страны от нападения врагов, шпионажа, покушений на государственный строй. Со второй половины XX в. стали учитывать демографические, техногенные и экологические факторы. В 90-е гг. большую роль стали играть новые параметры безопасности, которые связаны с экономическим и финансовым положением стран, научно-технической революцией, развитием информационных и коммуникационных систем, трансграничной преступностью, международным терроризмом, торговлей баланса сил и военно-политических отношений между центрами силы. Судя по всему, они сохранят свое значение в качестве каркаса системы международной безопасности, на который будут накладываться и влиять новые параметры <2>. Абстрагируясь от конкретных спорных вопросов, следует остановиться на анализе тех аспектов, которые составляют содержание традиционно понимаемой концепции национальной безопасности. Речь идет о ее геополитическом измерении, где под безопасностью подразумевается прежде всего физическое выживание данного государства, защита и сохранение его суверенитета и территориальной целостности, способность адекватно реагировать на любые реальные и потенциальные внешние угрозы <3>. Вслед за отечественными специалистами следует подчеркнуть, что национальная безопасность является одной из глобальных проблем человечества. Национальная безопасность как факт политической жизни является многоплановым явлением. Ее следует рассматривать исходя из масштабов обеспечения, как разновидность международной безопасности. Национальная безопасность органически связана с региональной и международной (глобальной) безопасностью. Национальная безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Исследователи и политические деятели говорят о таких главных угрозах, как распад страны или отторжение от нее территорий; депопуляция, иначе, вымирание населения; неконтролируемая миграция, торговля наркотиками и оружием, потеря полноценной международной и внутренней суверенности; моральный кризис (под которым понимают бюрократизацию, неэффективность управления, коррумпированность) <4>. Их нейтрализации должны служить правильно определенные приоритеты законодательства. ——————————— <1> Осипов Г. В. Россия: национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. М., 1997. С. 129. <2> Василенко И. А. Геополитика. М., 2003. С. 149. <3> Гаджиев К. С. Указ. соч. С. 354. <4> См., например: Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. N 6. С. 3 — 17; Шуберт Т. Э. Конституционная безопасность: понятие и угрозы // Право. 1997. N 4; Степашин С. В. Безопасность человека и общества (Политико-правовые аспекты). СПб., 1994.
Безусловно, в XXI в. эти новые аспекты безопасности будут играть все возрастающую роль. Однако нельзя забывать и о традиционных составляющих. Национальная безопасность характеризует положение страны, при котором ей не угрожает опасность войны либо других посягательств на суверенное развитие <1>. ——————————— <1> Жаде З. А. Национальные интересы России в контексте геополитики // Вестник АГУ. 2005. N 2(17). С. 4.
Национальная безопасность — это состояние государства, при котором сохраняется его целостность и возможность быть самостоятельным субъектом системы международных отношений <1>. К основным компонентам национальной безопасности относятся военная, экономическая, социальная, экологическая, информационная безопасность. Сама по себе национальная безопасность представляет геополитический аспект безопасности вообще, охватывающий весь комплекс вопросов физического выживания государства, защиты и сохранения его суверенитета и территориальной целостности. В той мере, в какой задачи обеспечения национальной безопасности являются производными от национальных интересов, концепции национальной безопасности также связаны с теоретическим обобщением данных интересов. Обращаясь к данной проблеме, нельзя не учитывать, что одним из факторов национальной безопасности является геополитический фактор: размеры и освоенность территории, протяженность и состояние государственных границ, характер отношений с сопредельными государствами. Следует отметить, что факторы национальной безопасности реализуются в геополитическом пространстве и времени, имея соответствующие средства, методы, принципы и задачи. Понятия «государственная безопасность» и «национальная безопасность» отражают разные уровни социальной реальности России как в исторической ретроспективе, так и в настоящее время. Концепция национальной безопасности включается в концепцию государственной безопасности как часть и целое и характеризует процессы, которые протекают на социокультурном и этнополитическом уровнях и интегрируются в геополитическое пространство. Принято считать, что сущность национальной безопасности составляют физическое выживание общества, сохранение суверенитета и территориальной целостности государства, обеспечение его дееспособности перед лицом угрозы применения вооруженной силы со стороны других субъектов международных отношений. ——————————— <1> Кефели И. Ф. Судьба России в глобальной геополитике. СПб., 2004. С. 131.
Но безопасность государства — это не только сведение к минимуму угрозы военного нападения, захвата территории, уничтожения населения. В широком смысле понятие безопасности включает обеспечение гражданам необходимых условий для нормальной цивилизованной жизни, свободного развития и самовыражения. Поэтому политический, экономический, военный, социальный и иные внешние и внутренние аспекты национальной безопасности, поддержание оптимальных условий, обеспечивающих полнокровное развитие общества, составляют внешние и неотъемлемые ее компоненты. В связи с этим важно отметить, что внешняя безопасность РФ — это защищенность ее национальных интересов, национальных ценностей и образа жизни от угроз, исходящих извне; а внутренняя безопасность — защищенность от угроз, исходящих от организаций, лиц и объектов, которые находятся под управлением Российского государства или на его территории. Следует подчеркнуть, что в национальной безопасности различают три уровня — безопасность личности, общества и государства <1>. Безопасность государства достигается при наличии эффективного механизма управления и координации деятельности политических сил и общественных групп, а также действенных институтов их защиты. Безопасность общества предполагает наличие общественных институтов, норм, развитых форм общественного сознания, позволяющих реализовать права и свободы всех групп населения и противостоять действиям, ведущим к расколу общества (в том числе и действиям со стороны государства). Безопасность личности состоит в формировании комплекса правовых и нравственных норм, общественных институтов и организаций, которые позволяли бы ей развивать и реализовывать социально значимые потребности и способности, не испытывая противодействия со стороны государства и общества. Органическое соединение всех этих трех векторов и обеспечивает надежную безопасность Российской Федерации в целом. ——————————— <1> Зубков А. И. Геополитика и проблемы национальной безопасности России. М., 2004. С. 100.
Проанализировав содержание понятий национальный интерес и национальная безопасность и их соотношение, постараемся рассмотреть, каким образом проблема миграции населения взаимодействует с ними. Уже при первом приближении к рассмотрению данной проблемы можно сказать, что миграция представляет собой реальный или потенциальный вызов безопасности. Она, так или иначе, воздействует на безопасность как состояние, требует оценки по мерилам безопасности как представления и либо согласуется либо не согласуется с безопасностью как целью. Очевидно, что связь миграции с безопасностью — двусторонняя, что проблема «миграция и безопасность» в аналитическом отношении распадается на две «подпроблемы»: безопасности общностей, обществ и государств, затрагиваемых миграционными потоками, и безопасности людей, образующих эти потоки, и каждая из них настолько обширна, что вполне достойна стать предметом отдельного исследования. При этом и с точки зрения безопасности мигрантов, и с точки зрения безопасности любой среды, которую они покидают и в которую внедряются, чрезвычайно большое значение имеют различные структурные характеристики миграции. В первую очередь это объем и продолжительность во времени миграционных потоков. Массовые миграции всегда, так или иначе, в большей или меньшей степени нарушают ту систему безопасности (пусть саму по себе несовершенную), что сложилась в отпускающем и принимающем обществах к моменту резкого увеличения миграционных потоков. Однако и небольшая по размеру миграция, когда она не прерывается и не ослабевает, в конце концов, начинает подтачивать систему безопасности, потому что обладает своеобразным кумулятивным эффектом. Так, если из какой-то местности из года в год уезжают школьные учителя, то рано или поздно их отток поставит под угрозу этнокультурное воспроизводство местного населения. Это, в свою очередь, может стать действенным побудительным мотивом для миграции врачей, юристов, работников сферы управления и других людей, считающих хорошее образование непременным условием самореализации их детей. Миграция приобретет характер цепной реакции, локальная система безопасности жизни будет терять аспект за аспектом и, в конце концов, если в ситуацию не вмешается государство, просто развалится. Отмеченные различия в масштабах миграции — это типологические различия. Упоминавшиеся выше межгосударственная и внутригосударственная миграция тоже представляют собой два типа миграционных перемещений, различающихся по признаку их отношений к политическому статусу территорий, по которым пролегают маршруты мигрантов. Конкретные формы проявления влияния, оказываемого миграцией на безопасность, всегда сильно зависят от видов или типов миграционных потоков. «С тех пор, как Равенштейн опубликовал свои статьи о миграции, заложившие теоретические основы исследования этого социально-демографического феномена, одной из ключевых научных задач стало создание убедительных типологий миграционных потоков» <1>. Как отмечалось выше, было предложено много типологий, построенных по тому или иному критерию — протяженности, организованности, легальности, направленности, целям, причинам и т. д. Необходимость показать основные особенности воздействия миграции на безопасность требовала иного подхода — соединения общих (универсальных) характеристик миграционных потоков с особенными (типическими). Поэтому была разработана элементарная матрица миграции, совмещающая в себе пространственные характеристики, свойственные миграции любого типа, с типологизацией по ситуационному критерию. Последний представлялся подходящим для установления «болевых точек», возникающих при наложении миграции на безопасность. ——————————— <1> Шварц Т. Параметры и режимы постсоветских миграций // В движении добровольном и вынужденном: Постсоветские миграции в Евразии / Под ред. А. Р. Вяткина, М. П. Космарской, С. А. Панарина. М.: Наталис, 1999. С. 15 — 16.
Итак, в пространственном отношении миграционные перемещения распределяются между двумя полюсами перемещений: полюсом выбытия и полюсом прибытия. По обстоятельствам выезда (въезда) миграции делятся на недобровольные и добровольные. Разница между ними в том, что при недобровольных преобладают факторы выталкивания на полюсе выбытия, а при добровольных — факторы притяжения на полюсе прибытия. В свою очередь, недобровольные миграции по способу выталкивания классифицируются <1> как насильственные (с применением или под угрозой применения физической силы), принудительные (вследствие решений властей о переселении отдельных людей или целых групп) и вынужденные (в результате решения, принятого мигрантами самостоятельно, но под действием либо угрозой действия факторов, делающих невозможным нормальное проживание на прежнем месте). Заметим, что в постсоветском пространстве мы имеем дело с первым и, в особенности, третьим видом недобровольной миграции, поэтому в дальнейшем при рассмотрении миграции в контексте безопасности специфика принудительной миграции не учитывается. ——————————— <1> Рыбаковский Л. Л. Население Дальнего Востока за 150 лет. М., 1990. С. 46; Трубин В. В. Исторический опыт миграционной политики России в Дальневосточном регионе // Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России / Под ред. Г. Витковской. М., 1996. С. 60 (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).
При соотнесении миграции со структурой безопасности со стороны мигрантов прослеживается следующая ситуация. Во-первых, разница между жизненными обстоятельствами, которыми свобода выбора мигранта не ограничивается, теми обстоятельствами, при которых она урезана, и теми, при которых ее вовсе нет, во многом определяется тем, какие аспекты безопасности доступны человеку, в каком объеме и диапазоне. При этом, взвешенно размышляя о своих обстоятельствах или эмоционально реагируя на них, человек исходит из личного опыта и усвоенных им представлений о безопасности. С их помощью он оценивает свой статус безопасности в том месте, где живет сейчас, и в том, куда предполагает перебраться, корректирует старую или формулирует новую цель безопасности. Во-вторых, более четко проступает мотивационное различие между недобровольными и добровольными перемещениями. В целом, люди могут мигрировать по причинам, вовсе не связанным или лишь косвенно связанным с безопасностью, например вследствие заключения брака или для получения образования. Кроме того, в мотивах миграции чаще всего обнаруживается связь не с одним, а с несколькими аспектами безопасности. Отличительная черта недобровольной миграции состоит в том, что вовлекающийся в нее человек прежде всего стремится уйти от обстоятельств, опасных для жизни, грозящих подорвать экономические основы его безопасности, сузить социальные пределы безопасности и т. д. То есть преобладают негативные мотивы, ассоциируемые с полюсом выбытия. При добровольной миграции мотивы преимущественно позитивные: мигрант хочет раздвинуть пределы ранее достигнутой безопасности, обеспечить те ее аспекты, которые раньше были для него неактуальными или вообще не осознавались, а возможность этого связывает с полюсом прибытия. В-третьих, уточняется состав субъектов, составляющий структуру (схему) безопасности: отпускающее общество на полюсе выбытия — мигрантский поток — принимающее общество на полюсе прибытия. В случае внутригосударственной миграции над обществами надстраиваются отвечающие за безопасность властные структуры одного государства, в случае межгосударственной — двух или более. Самое активное действующее лицо — мигранты: с одной стороны, они выступают несомненными субъектами миграционного процесса безотносительно к его воздействию на безопасность их самих и прочих факторов, с другой — являются носителями вызова безопасности. Однако такое разрастание внешней субъектной роли парадоксальным образом оборачивается для них тем, что в области собственной безопасности они, наоборот, в значительной мере утрачивают качество самостоятельных субъектов. По-разному, в различной мере, но и недобровольные, и добровольные мигранты попадают в зависимость от благорасположения отпускающего и принимающего обществ, объективируются миграционной политикой государств. Более всего это касается жертв насильственных перемещений. Вне зависимости от того, какой была их собственная установка в полюсе выбытия — уезжать или оставаться, причины их перемещения лежат за пределами их индивидуального выбора, и точно так же им навязаны следствия. Вынужденные мигранты сохраняют субъектность, но ущербную. Пространство их выбора насильственно сужено. Принимая решение о миграции, они заранее знают, что ради одних аспектов безопасности жертвуют другими. Поэтому, хотя угрозы безопасности, актуальные для них в полюсе выбытия, как правило, снимаются или заметно ослабляются благодаря самому факту миграции, взамен их поджидают другие, в том числе и те, которые до отъезда просто были неразличимы. И та неполнота субъектности, с которой они были вынуждены вступить в миграционный поток, еще долго тяготеет над ними (а то и усугубляется) на новом месте жительства. Что касается добровольных мигрантов, то основные угрозы их безопасности, напротив, создаются именно в результате перемещения, частичная объективация происходит целиком в полюсе прибытия. Причем и то и другое может принять такие размеры, что положительные результаты добровольной миграции не будут перевешивать ее минусы, для самих мигрантов представляющиеся неприятным попутным следствием, казалось бы, хорошо просчитанного решения. Согласно концепции национальной безопасности государство обладает исключительными правами в обеспечении безопасности, а более всего должно печься о безопасности собственного территориального «тела» и его властной оболочки. Но раз так, то оно, во-первых, должно с подозрением относиться к любым перемещениям людей в пределах и за пределы национальных границ, а во-вторых, полагает, что только оно правомочно решать, не создают ли эти перемещения действительную угрозу безопасности, и регулировать их с помощью специального законодательства, пограничных кордонов и административных мер. В областях права и правоприменения, непосредственно касающихся мигрантов, суверенитет национального государства поколеблен менее всего. Правда, бурное разрастание потоков межстрановой миграции ввело-таки ее в сферу международного права: появились Конвенция о беженцах 1951 г. и Протокол 1967 г., были заключены двусторонние и многосторонние соглашения по регулированию трудовой миграции и т. п. Но все это не могло устранить кардинального неравенства. Таким образом, концепция национальной безопасности отрицательно сказывается на безопасности мигрантов. Но одновременно нельзя утверждать, что следование этой концепции дает эффективную защиту обществу. В отношении межгосударственной миграции Концепция подталкивает политику к тому, чтобы перевести вызов этого вида миграционных перемещений в разряд однозначных угроз. Фактически — хотя и против своей воли — она поощряет формирование потоков нелегальной миграции со всеми сопутствующими им явлениями: образованием целых секторов занятости, не поддающихся законодательному регулированию, появлением криминальных групп, специализирующихся на подпольной «доставке» мигрантов и их эксплуатации, общим ухудшением климата социальных отношений в местах оседания нелегалов. Концепция плохо приспособлена и к тому, чтобы налаживать действенное международное сотрудничество по вопросам трансграничных перемещений граждан разных государств. По отношению к внутригосударственной миграции она выглядит относительно нейтральной. Безусловно, жесткие ограничения, налагаемые на миграцию из-за рубежа, являются одним из исходных параметров, определяющих к онфигурацию внутреннего рынка труда, и, в этом смысле, влияют и на национальные миграционные потоки. Однако ситуация в разных странах настолько различна, что вряд ли целесообразен поиск некоего общего знаменателя такого влияния. Но в любом случае претензии государства на исключительное положение в области обеспечения безопасности могут осложнить движение внутренних миграционных потоков — хотя бы потому, что не устраняют, а только подпитывают типичные бюрократические пороки служб, связанных с урегулированием вопросов безопасности, возникающих в ходе и в результате миграции. В заключение обратимся к официальной Концепции национальной безопасности России. Она была утверждена в конце 1997 г., в январе 2000 г. была принята ее новая редакция <1>. Что представляют собой эти официальные документы, какой из авторитетных концепций безопасности они соответствует или к какой явно тяготеют по своей идеологии, освещена ли в них проблема «миграция и безопасность» и если да, то каким образом? ——————————— <1> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Прежде чем отвечать на эти вопросы, необходимо подчеркнуть, что вторая редакция Концепции сохраняет очень большую преемственность с первой. Концепция варианта 2000 г. короче, чем ее предшественница, очищена от повторов и избыточных деталей. Опыт политического развития России и мира, накопленный за период 1997 — 1999 гг., обусловил появление новых акцентов в оценке международного положения, места России в мире, основных угроз ее безопасности. В частности, в новой редакции резко усилено внимание к такому источнику угроз, как терроризм. Но, несмотря на все эти отличия, мы действительно имеем аналогичные тексты, предлагающие два варианта одной системы взглядов, а не принципиально разные документы. В обеих редакциях Концепции в одной связке упоминаются сразу три объекта безопасности — личность, общество и государство. Безусловно, господствует представление о важности разных и многих аспектов безопасности: специально говорится о безопасности экономической, социальной, экологической, военной, пограничной, информационной, безопасности как государства, так и населения, его здоровья и воспроизводства. Субъектами внутренней безопасности наряду с федеральной властью признаются субъекты Федерации и органы местного самоуправления, внешней — все мировое сообщество и различные межгосударственные организации, действующие на глобальном, региональном и субрегиональном уровнях. Очевидно, что в этих положениях отразилось влияние нового понимания безопасности, распространившегося в мире в последние десятилетия. Однако в целом авторы анализируемого документа так и не вырвались из плена традиционных представлений о национальной безопасности. На первом месте у них по-прежнему безопасность государства. Положим, такое предпочтение оправдывается самим характером и предназначением документа, но уж никак не спишешь на этот счет то обстоятельство, что везде, где речь идет о конкретных угрозах национальной безопасности и мерах по их отражению, личность и общество фактически отсутствуют. Их упоминание в качестве объектов безопасности — формальное, возможность для них выступать в качестве сопоставимых с государством субъектов не предусматривается. Простые граждане в лучшем случае мобилизуются на поддержку безопасности институтами местного самоуправления по указке вышестоящих властей, но нигде не сказано, что они могут организовываться с теми же целями по собственной инициативе. Более того, в первой редакции даже прямо запрещались любые законодательно не предусмотренные действия по защите групповой безопасности. А поскольку ни в одном из двух документов не упоминается (и значит, даже гипотетически не допускается) вероятность столкновения целей безопасности индивидов и общества с целями государства, это означает, что государство оставляет за собой монопольное право на понимание угроз безопасности и целеполагание в области ее защиты. В первом варианте Концепции присутствовал специальный абзац, посвященный миграции. Она, таким образом, была официально признана явлением, имеющим отношение к национальной безопасности. Вот только интерпретация этого отношения вызывает серьезные возражения. Буквально в Концепции 1997 г. было записано следующее: «К числу факторов, усиливающих угрозу нарастания национализма, национального и регионального сепаратизма, относятся массовая миграция и неуправляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде регионов страны. Основными причинами этого являются последствия распада СССР на национально-территориальные формирования, провалы национальной и экономической политики, как в России, так и в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, распространение и эскалация конфликтных ситуаций на национально-этнической почве». То есть была выделена связь между миграцией, с одной стороны, и национализмом и сепаратизмом — с другой. Это совершенно справедливо. Но разве в способности миграции подпитывать национализм и сепаратизм заключается все ее значение для национальной безопасности? Разве негативное воздействие миграции на безопасность этим исчерпывается? И, самое главное, разве значение миграции для безопасности российского государства и его граждан только негативно? В то же время ни слова не было сказано о нуждах и заботах самих мигрантов. В качестве участников миграции они подразумевались в тексте, но не как живые люди, соотечественники, возвращающиеся в Россию, и даже не как пассивный объект безопасности, а исключительно как фактор, т. е. нечто стороннее, обособленное, социально безликое и лишь подлежащее простой калькуляции при расчете политического курса. И это при том, что в Концепции образца 1997 г. защита жизни и достоинства соотечественников, оставшихся за пределами России, их гражданских прав и свобод была гордо включена в перечень национальных интересов! В обновленном тексте сугубо негативная оценка миграции сохранена: «Этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизм и создают условия для возникновения конфликтов». Правда, при этом по-иному производится уточнение, о какой миграции идет речь. В первом варианте был использован количественный признак «массовая», во втором — более уместный качественный признак «неконтролируемая». Благодаря этому со всякой другой миграции клеймо угрозы снимается: но оборотная сторона такой смены определений — чрезмерно узкий подход к миграции как к предмету государственной политики. Не случайно в разделе об обеспечении национальной безопасности России миграция упоминается только раз, в одном ряду с транснациональной организованной преступностью, и проходит при этом по разряду основных задач, которые России предстоит решать в пограничной сфере. Естественно, что в этой сфере единственное, чего может удостоиться незаконная миграция, — пресечение. Вместе с тем, если в более ранней редакции миграция интерпретируется не только как усугубляющая причина национализма и сепаратизма, но и как их следствие, то в документе 2000 г. она фигурирует уже только в качестве причины — усиливает национализм, экстремизм и этносепаратизм, создает условия для возникновения конфликтов. Вольно или невольно сокращение и редактирование первоначального текста привели к тому, что отношение к мигрантам как к субъектам миграционного процесса фактически ужесточилось: в 1997 г. подразумевалось, что участники массовой миграции хотя бы отчасти являются жертвами, в 2000 г. участники неконтролируемой миграции однозначно предстают злодеями. Негативистское отношение к миграции, прослеживающееся в Концепции, обусловлено в первую очередь нынешним положением России, которая по возможностям экономически обеспечить процесс приема и интеграции мигрантов, конечно, далеко отстает от благополучного Запада. Но только ли этим? Не сказывается ли здесь еще и давление на власть изоляционистских, местами ксенофобских настроений, которые всегда имеют шанс распространиться в обществе, переживающем кризис идентичности? Если это так, то мы опять находим причину свою, местную, российскую. Но сколь бы специфичным ни был набор причин, побуждающих видеть в мигрантах исключительно угрозу национальной безопасности, сути дела это не меняет: по своей позиции в отношении «чужаков» Россия оказывается в одном ряду с «обществом безопасности», которое сегодня так охотно осуждается. Итак, подводя итоги сказанному, можно сделать следующие основные выводы. Человек подобен точке, охватываемой несколькими кругами идентичностей. Пока он постоянно живет в одном месте, он не возмущает их равновесия, так как знает их, умеет им подчиняться и соподчинять их в своих целях, быть лояльным вытекающим из них социальным обязательствам и извлекать из этих обязательств личную выгоду, личную безопасность. Человек перемещающийся уходит из органичного и привычного ему мира идентичностей и вторгается в иной мир, в котором господствуют свои обязательства и связи, свои правила соподчинения и идентификации. Он должен их принять, чтобы заново обрести безопасность; но чем основательнее такое принятие, тем более оно напоминает отказ от идентичности, от самого себя. Жертва велика, успех — не гарантирован. Эта драма признания проигрывается вновь и вновь, и ее бесконечные повторы заставляют усомниться в том, что когда-нибудь взаимодействие миграции и безопасности лишится своей глубинной конфликтности. Однако видеть эту конфликтность и помнить о ней нужно вовсе не для того, чтобы ссылками на ее неустранимость оправдывать бездействие, а для того, чтобы находить оптимальные способы ее низведения до такого уровня, при котором вторжение миграционного потока в пространство безопасности не оборачивается серьезными угрозами для безопасности прибывающего и принимающего населения. По целому ряду причин перед Россией эта задача стоит с особой остротой. Глубокие сдвиги в ее геополитическом положении, экономическом строе и общественных институтах совпали по времени с ее превращением из страны-донора в страну-реципиента. Причем принимает она не только поток русскоязычных соотечественников из стран СНГ и Балтии, с которыми, по крайней мере, нет трудноразрешимых проблем с точки зрения их социокультурной адаптации, и не только бывших «братьев» из новых независимых государств, несущих на себе отпечаток общего советского прошлого, но и абсолютно для нее непривычных «гостей» — все возрастающее число мигрантов из стран дальнего зарубежья. Эта разноликая масса приходит на время или навсегда в страну, в которой большинство населения обладает в сущности весьма незначительным опытом общения с «чужими», а власть — таким же незначительным опытом управления их интеграцией. Положение усугубляется еще и тем, что в настоящее время способность российского общества и государства выступать сильными и ответственными субъектами миграционного процесса и процесса обеспечения безопасности значительно ослаблена: первое еще не преодолело клиентельные установки советской эпохи и социальную аномию начальных постсоветских лет, второе не обладает действительно эффективной вертикалью власти, навыками цивилизованного управления. В таких неблагоприятных условиях и государству, и обществу особенно важно избегать односторонних эмоциональных подходов к миграции. Сплошные «санитарные кордоны» не укрепят безопасность — хотя бы потому, что лишат Россию потенциального трудового вклада мигрантов. Но и распахнутые настежь ворота не пойдут ей на благо. Нужна взвешенная долгосрочная миграционная политика, сформированная в русле национальной Концепции безопасности. Но это должна быть не такая концепция, в которой «национальное» понимается на старый лад и которая подразумевает объективацию властью всех иных субъектов безопасности — как «своих», так и «пришлых». Стать направляющей силой действительно эффективной политики обеспечения безопасности может лишь та концепция, которая отождествляет безопасность с опосредованным правом отношением между ее разными субъектами и объектами, которая помнит о подвижности границ между теми и другими и ставит во главу угла не безопасность власти, а безопасность человека.
