(Рзаев А. Г.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 1)
ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
А. Г. РЗАЕВ
Рзаев Али Гейдарович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института философии и политико-правовых исследований Национальной академии наук Азербайджана.
Становление новой политической системы сопровождалось коренным изменением государственного механизма, а это выдвинуло на одно из главнейших мест проблемы государственной службы. Государственная служба органически связана с государством и играет важную роль в деятельности государственного аппарата. Государственный механизм без государственной службы, без персонала представляет собой безжизненную структуру и схему. С организацией государственной службы государственный механизм переходит от статического состояния к динамическому. Как известно, в советском периоде ученые-исследователи пытались во всех случаях найти противоположность в социалистическом и буржуазных государственных институтах. Применяя отрицающее сравнение, исследователи брали для сравнения однопорядковые институты с различным, более того: противоположным социальным содержанием или неодинаковые институты однородного социального содержания; так и происходило с институтом государственной службы. Государственная служба буржуазных стран рассматривалась в негативном аспекте как привилегированная каста. После распада Советского Союза это отношение диаметрально изменилось. При проведении реформ государственной службы была ориентация на западные ценности и широко использовался опыт зарубежных стран. В советский период теоретические проблемы государственной службы привлекали к себе внимание ученых-юристов с конца 40-х годов прошлого века <1>. Их исследования основывались на социалистических принципах. ——————————— <1> См.: Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М. Л.: Изд-во АН СССР, 1949; Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955; Петров Г. И. Советское административное право. Л., 1960; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966; и др.
Как известно, узловой проблемой административного права является определение понятий: «государственная служба», «государственная должность» и «государственный служащий». В предлагаемой статье предпринята попытка проанализировать понятия, составляющие государственную службу, и принципы. В юридической литературе имеются принципиально различающиеся варианты определения понятия государственной службы. Наиболее типичные из них — С. С. Студеникин, Г. В. Петров, В. М. Манохин. После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г., распада СССР 1991 г. и в России, и в бывших союзных республиках обозначился новый период законодательного оформления государственной службы. Следует отметить, что до 1991 г. в стране советов чуть ли не в единственной среди крупных стран мира не было закона о государственной службе. С этого времени положение в области государственной службы принципиально изменилось, получило законодательное оформление; в 2000 году был принят Закон АР «о государственной службе». Это был первый закон, регламентирующий государственную службу на республиканском уровне. Г. В. Атаманчук в своей монографии «Сущность государственной службы» <2> всесторонне анализирует проекты законов по вопросам государственной службы РФ, разработанные разными организациями РФ. ——————————— <2> См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2003. С. 23.
В этих проектах при определении понятия государственной службы главный акцент делался на следующем: — государственная служба рассматривается в узком аспекте, т. е. государственная служба распространяется на тех служащих, которые составляют «аппаратный корпус» государственных органов; — оплачивается профессиональная деятельность; — содержится за счет государственного бюджета; — осуществляются должностные полномочия в соответствии с Конституцией и другими актами законодательства; — практическое исполнение должностных полномочий по выполнению целей и функций государства и др. В Законе «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года государственная служба рассматривается как «профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов». Здесь государственная служба была основана на других началах: акцентировано внимание не на сущности государственной службы, эта служба не государству, государственным и общественным интересам, а конкретным государственным органам или должностным лицам. Все вышеуказанные проекты и законы имели большое значение в подготовке Закона «О государственной службе в Азербайджанской Республике». Особо хотелось остановиться на проекте «Об основах законодательства РФ о государственной службе»; который имеет прямое отношение к Закону Азербайджанской Республики «О государственной службе». В этом Законе рассматривались понятие государственной службы, классификации политических и административных должностей, присяга государственных служащих, ответственность государственного служащего за исполнение неправомерного распоряжения, продвижение по службе и т. д., идентично в проекту «Об основах законодательства РФ». В юридической литературе особое внимание обращается на определение понятия «должность». Два вида элементов — «должность» и «рабочее место в аппарате» — образуют структуру органа государства», обусловливают механизм функционирования и являются средствами соединения личности и органа государства, в результате чего происходит реальное функционирование государственного механизма. В юридической литературе о понятии «должность» высказано несколько мнений. Должность понимается: как «постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей лица, занимающего эту должность, для непрерывного выполнения той или иной работы по осуществлению государственных функций» <3>; как «исходная организационно-структурная единица государственного органа, заключающая в себе часть его компетенций» <4>; как «установленный комплекс обязанностей и соответствующих прав, определяющих место и роль служащего (работника) в государственном или общественном органе, предприятии или учреждении, должность заключает в себе часть компетенции данного органа» <5>; как «часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), представляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления» <6>; как «государственно-правовое установление», образуемое в целях реализации задач, стоящих перед государственным органом (организацией), и определяющее служебное место и социально-трудовую роль гражданина в этом органе, возложенные на него обязанности и предоставленные ему права, а также требования к его профессиональной подготовке <7>, и т. д. ——————————— <3> См.: Студеникин С. С. Указ. соч. С. 76. <4> См.: Служащий советского государственного аппарата. М., 1970. С. 35. <5> См.: Петров Г. И. Указ. соч. С. 199. <6> См.: Манохин В. М. Указ. соч. С. 72. <7> См.: Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М.: Наука, 1982. С. 58.
Проведенные определения в основном близки друг другу и акцентируют внимание на следующем: — должность устанавливается государством; — она имеет обязанности и наделена правами, вытекающими из места должности в структуре государственного органа; — заключает в себе часть компетенции органа, или обладает соответствующей частью компетенции государственного органа; — представляет часть его организационной структуры и образуется в целях реализации задач органа. Отмеченные черты в общем верно указывают на правовую сущность должности. Неубедительным представляется лишь та черта, по которой должность будто бы заключает в себе часть компетенции органа. Известно, что компетенция наделяется органом государства в целом как структурная единица государственного аппарата, что первая есть «юридическое выражение совокупности функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни» <8>. В законодательстве определены организационно-правовые формы реализации компетенции органа государства. ——————————— <8> См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: Проблемы методологии правового исследования. М., 1975. С. 121.
По нашему мнению, должность — понятие юридической природы, характеризующее комплекс обязанностей и прав, связанной с участием в деятельности по реализации компетенции соответствующего органа государства <9>. ——————————— <9> См.: Рзаев А. Г. Совершенствование работы с кадрами государственного аппарата (организационно-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1983. С. 7.
В каждом органе государства наряду с организационно и юридически значимыми действиями осуществляются разного рода материально-технические, финансовые и другие операции по обеспечению данных действий и многосторонних взаимосвязей соответствующего органа с другими органами. Определенный по характеру, содержанию и объективному выражению объем такой материально-технической деятельности в органе государства предполагается обозначать понятием «рабочее место в аппарате», — это деятельность по обслуживанию технических, информационных, коммуникационных и иных связей в государственных органах. Согласно Закону о государственной службе должность и рабочее место в аппарате в зависимости от содержания их функций, источников полномочий и способа занятия данных должностей подразделяются на административные и вспомогательные (ст. 10). Административные должности — это должности руководителей аппаратов и подразделений государственных органов 1 — 7 категорий, их заместителей, а также должности специалистов, занятых на государственной службе. Должность как организационно-правовая категория присуща только служащим: другие группы населения работают по специальности. Поэтому не следует отождествлять понятие должности с понятием специальности, определяющим наличие специальных знаний и навыков. Определение понятия государственного служащего имеет большое практическое значение. В Законе АР «О государственной службе» к государственным служащим относят граждан Азербайджанской Республики, занимающих в установленном настоящим Законом порядке оплачиваемую должность государственной службы (заработная плата может выплачиваться только из средств государственного бюджета) и присягающих на верность АР (ст. 14). В Законе государственная служба не распространяется на работников учреждений, находящихся в подчинении соответствующих органов исполнительной власти. Вопросы, связанные со службой данных работников, регулируются Трудовым кодексом Азербайджана. В литературе вопрос классификаций государственных служащих получил достаточно широкое освещение. Во многих работах понятия «классификация должностей» и «классификация служащих» отождествляются. Причем там, где ставится задача классифицировать служащих, речь идет по сути дела о классификации в зависимости от занимаемых должностей. Классификация служащих — понятие более широкое. Существуют различные классификации государственных служащих: по административно-правовым критериям — представители власти, должностные лица, технические исполнители; по функциональным критериям — руководители, специалисты, технические исполнители. Понятие должностного лица является одним из важных в юридической науке. В Законе о государственной службе должностным лицом является государственный служащий, занимающий административную должность и получающий властные полномочия (ст. 14.2). Должностные лица подразделяются на: руководителей государственных органов, функциональных работников, специально уполномоченных представителей власти. Принципы государственной службы. Согласно Закону «О государственной службе Азербайджана» (ст. 4) к общим принципам организации и функционирования государственной службы относятся: принцип законности; установления пределов компетенции законодательных, исполнительных органов и органов судебной власти в Азербайджанской Республике; принцип подконтрольности и подотчетности решений государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, обязательности соответствующих решений для нижестоящих государственных органов и должностных лиц; принцип обязанности всех граждан и должностных лиц исполнять законные требования государственных служащих и защищать их законные действия; принцип открытости и поступления на государственную службу; принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса; принцип равноправия граждан в занятии той или иной должности государственной службы в соответствии со своими способностями, успехами по службе и профессиональной подготовленностью; равноправия государственных служащих независимо от расы, национальности, языка, пола, социального происхождения, семейного, имущественного и служебного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других причин, не относящихся к деловым качествам служащих; принцип экономичного использования потенциала государственных служащих, ротации в целях повышения их служебного и профессионального уровня; принцип социальной и правовой защищенности государственных служащих, обеспечения для них и их семей достойного уровня жизни; принцип ответственности государственного служащего за выполнение им служебного долга, а также ответственности государственного органа за действия государственного служащего. Все эти принципы можно объединить в четыре группы принципов: законность, демократизм, профессионализм, социально-правовая защищенность <10>. ——————————— <10> См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба: Основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. С. 15.
Библиографический список
1. Атаманчук Г. В. Государственное управление: Проблемы методологии правового исследования. М., 1975. 2. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2003. 3. Бахрах Д. Н. Государственная служба: Основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. N 12. 4. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. 5. Студеникин С. С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1949. 6. Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955. 7. Петров Г. И. Советское административное право. Л., 1960. 8. Розенбаум Ю. А. Формирование управленческих кадров. М., 1982. 9. Рзаев А. Г. Совершенствование работы с кадрами государственного аппарата (организационно-правовые аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1983. 10. Служащий советского государственного аппарата. М., 1970.
